多重目标下的中考改革困境与制度构想

鲍传友

(北京师范大学 教育学部， 北京 100875)

评价是教育改革的指挥棒和风向标，对教育发展具有重要的规范和引导作用。随着立德树人工作的不断深化、五育并举方向的确立和素质教育实践的推进，教育评价改革，尤其是中高考改革成为最近几年教育研究的热点问题，也是政策和实践领域的重点和难点问题。有关中考改革的研究主要集中在中考的功能定位、考试的形式与公正性、综合素质评价问题、考试本身的科学性，以及高中录取方式改革等方面。有研究者认为初中学业水平考试兼具初中毕业水平考试和高中学校招录考试两种功能；应采取“两考合一”，实现一考多用，避免多次考试，减轻学生备考负担[1]。各地使用自主招生、免试直升、特长生计划、综合素质评价等手段来化解考试制度的统一化刚性要求。研究者强调，综合素质评价可能会损害弱势群体子女的受教育机会，艺术素养、实践能力等综合素养的培养需要一定的经济条件，而弱势群体的子女受限于家庭资本，在这些方面的表现明显不如中上阶层的学生，因此，重视考查学生综合能力的新中考制度，会让中上阶层学生占据优势地位[2]。但如果所有科目都采取完全相同的考试评价方法，以同一标准要求所有考生，必然增加学生的考试负担和学习压力[3]。有研究者认为，完善中考制度要推进综合评价、多元录取的高中学校招生制度，健全考试招生改革相关配套保障制度[4]。一些关于国内外中考改革的案例研究发现，世界主要国家和地区的“中考”制度表现出一些共同特点：考试功能兼顾初中教育质量监测和高中生源选拔；必考科目少，考生对考试科目有较大的自主选择权；考试成绩多以等级制呈现；引入第三方考试和评价机构；不以中考成绩作为高中招生录取的唯一依据；在学校均衡发展前提下采取就近入学或随机分配生源政策[5]。这些研究成果和观点表明，中考改革研究日渐深入，为完善中考制度建设提供了丰富的理论支持和决策依据。随着基础教育发展水平的提高、社会主要矛盾的变化和教育评价改革的深入推进，中考改革作为建设中国特色现代教育评价体系的重要组成部分，被赋予了更多的期待。然而，这些期待是否合理和适当，对中考改革提出哪些新的要求，中考改革实践遇到哪些困境等问题，仍然需要深入探讨。

一、中考改革的政策演进与基本特征

1999年教育部颁布的 《关于初中毕业、升学考试改革的指导意见》 就提出 “初中毕业考试与升学考试，可以二考合一进行，也可以分开进行”。这可能是中考改革“两考合一”的最初表达，但真正开始实践“两考合一”改革则是自2005年1月教育部颁布《关于基础教育课程改革实验区初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》以后。随着当时新课程改革的推进，中考改革逐渐进入政策讨论的视野，多项制度和政策先后出台，对义务教育发展和高中阶段招生产生了深远影响。根据时间顺序和重大政策出台节点，中考改革大致可以分为三个阶段，即“两考合一”试点阶段、全面实施阶段、新时代中国特色现代教育考试招生制度探索阶段(见表1)，并在政策目标和改革路径上表现出以下几个特征。

表1 2005年以来中考改革的主要政策及其目标

1. 改革预期越来越高

改革预期也即政策目标，是判断一项政策质量和政策价值的关键要素，也是政策效能的检验标准。这场发端于21世纪初的新中考改革，其目标定位由最初的实现“两考合一”，落实素质教育理念，促进学生德智体美全面发展，发展到以中考改革促进教育教学改革制度和育人方式的创新；再发展到通过中考改革促进义务教育均衡发展和实现教育公平。中考改革不断被赋予新的使命。2021年“双减”政策实施以后，中考无疑又成为达成学生减负目的的重要手段。在中考改革的过程中，其政策目标不断叠加，几乎包含了从学生到教师、从教学到管理、从学校到社会的所有有关教育发展的主要目标，目标层次日渐丰富，改革预期越来越高。这既是社会和教育发展对中考制度改革的要求，也是中考制度改革本身复杂性的反映，是中考改革必须面对的挑战。

2. 目标指向越来越具体

目标的适切性和适当性是一项政策顺利实施的前提。适切性是指政策目标与所要解决的问题的相关性；适当性是指政策目标与政策环境与资源的匹配程度。从政策实践来看，人们往往期待一项政策能够解决更多的问题。但是解决的问题越多越细，就会增加更多的政策目标，从而既增加政策实施的难度，也对政策环境和资源提出更高的要求。从当前有关中考改革的一系列政策来看，中考改革试图解决的问题，在教育内部，涉及学生素质和学生负担、教学内容、教学方式、学校发展等；就考试本身，涉及考试观念、考试制度、考试技术、考试次数与时间、考试学科与内容、考试标准与赋分、成绩计算与应用、考试组织与实施等，几乎囊括了有关学生发展和教育评价的所有问题。中考改革指向的问题越来越具体，但随着中考改革的深化，一些制约中考改革推进的深层次教育因素和技术因素也日益凸显，这无疑增加了中考改革的复杂性和不确定性。

3. 卷入主体越来越多元

中考是一项考试制度。毫无疑问，学生作为受教育对象，一直是中考改革所关注的重要目标群体。从最初试点阶段的旨在落实素质教育到促进立德树人、五育并举和减轻学生负担的政策目标，促进学生发展是这场改革自始至终的主线。但只要中考具有竞争性和选拔功能，依然作为高中升学的重要依据，家长的关注程度就不会下降。除了学生和家长以外，数量众多的初中和高中学校都需要在这场改革中不断调整其发展方向和路径，教师也要在新的评价标准下更新其教学理念、教育方式和手段。随着对中考科学性和公正性的要求愈来愈高，各级政府、学校、各种与考试相关的专业机构，甚至一些从事考试服务的市场主体也将卷入其中。考试权力、职能和责任的划分越来越细，这既是中考制度改革走向科学化和规范化的需要，也给中考改革提出了更多协调和平衡的难题。

二、多重目标下的中考改革困境

中考改革目标的多重性既是考试制度本身复杂性的反映，也是中考改革对教育发展的一种回应。作为一种教育评价制度，考试不仅要体现国家对培养人才的基本要求，体现教育对象自身发展的规律与需求，还要能够引领、激励学校和教师发展，更重要的是要通过考试评价改革在全社会树立正确的教育价值观和人才观。因而，中考改革的目标糅合了政治、社会、教育和个人发展需求，构成了一个十分复杂的多重目标系统。这一目标系统在宏观层面包括了立德树人、五育并举的人才培养目标，以及促进整个社会教育价值观转变和教育公平的目标；在中观层面包括促进义务教育均衡发展，促进学校教育教学方式改革和教师专业发展，提高义务教育教学质量的目标；在微观层面包括减轻学生学习负担，提高学生综合素质，以及实现考试制度和技术变革的目标。毫无疑问，这些目标深刻地反映了考试制度改革的重要性和复杂性，以及整个社会对教育考试改革的期待，但也增加了这项改革的难度，使其陷入由更多冲突所带来的困境之中。冲突主要有以下方面。

1. 价值理性与工具理性的冲突

价值理性决定了评价的目标与内容，而以何种方式最有效地达到这种目的则受工具理性支配。工具理性的关键在于“计算”，即针对确定的目标，计算成本和收益，找到最优的手段。如果考试的功能是进行选拔，那么，评价的筛选功能和评价内容的区分度必然成为考试改革的首要关注，“分数至上”“考什么教什么”就是一种非常现实的、符合工具理性的选择。2005年以来，中考改革的价值取向逐渐从原先的竞争性选拔考试转变为学业水平检测兼顾高中入学需要，“全学全考” “综合素养”成为新中考的基本要求。但是从工具层面来看，如何通过考试检测学生的综合素养并进行比较，就成为中考改革的一大难题。毕竟，个人的成长不是完全可测量的过程，而是饱经磨炼、与众不同的发展结果，其成果既无法依据外在尺度加以测量，也无法同他人的成就直接比较[6]。

2. 规范性与自主性的冲突

“分数面前人人平等”既是社会对考试公正的期待，也是考试自身规范性的需要。自2014年9月国务院颁布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》以来，中考改革确定了“分类考试、综合评价、多元录取”的原则，在全国很多地方，高中招生都废除了“一考定终身”的做法，采取了特长招生、指标分配到校等方式，赋予了学校特别是优质高中较大的招生自主权。这样的做法虽然有助于增加农村和边远地区学生进入优质高中的机会，但又在一定程度上造成“同分不同命”的现象，背离了考试的规范性要求。同时，优质高中的自主招生加强了中心城区学校对农村地区和县城地区生源的“虹吸效应”，进一步恶化了县城以下地区教育发展的生态环境，造成了县域高中的整体“塌陷”，在很大程度上制约了义务教育均衡发展的实现。这正是中考改革的重要目标之一。

3. 统一性与多样性的冲突

从“两考合一”到“全学全考”和“综合素质能力”考查，考试形式、考试科目和考试内容逐渐走向统一。2019年7月，中共中央颁布的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》提出，要“稳步推进初中学业水平考试省级统一命题”。这将有助于整体推进义务教育阶段教育教学改革，全面落实素质教育，也有利于提高中考的命题质量和考试自身的科学性。但我国地域差异较大，即使在同一省域，教育的区域差距、城乡差距和校际差距也相当大。这些差距所形成的多样化的教育生态客观上要求政策区别对待，不能采用“一刀切”的方式来推进改革，尤其是像考试评价这样敏感且涉及教育诸多要素的改革，更需要关注这些差距和多样性。例如，新中考统一要求“全学全考”和“综合素质评价”，这对农村地区和边远贫困地区的学校就是一个很大的挑战，因为这些地方不仅教师的专业水平比较低，而且音、体、美等学科专业教师严重缺乏。把综合素质纳入考试范畴且将考试结果作为高中入学依据可能会损害弱势群体子女的受教育机会，一些语数成绩优秀但因家庭处境不利而缺乏综合实践能力的学生，在现行中考制度下可能尚有机会进入优质高中，而在新中考制度下则更难升入优质高中[2]。

4. 多方主体的利益冲突

改革也是一个利益调整的过程，改革深入涉及的利益主体越多，利益冲突就会越大。基于不同的立场和利益需求，各方主体对中考改革的理解和期待有着非常大的差异。作为教育主办者和中考改革的主导者,政府代表了公共利益，更关注立德树人和五育并举教育方针的实现，希望通过中考改革来淡化竞争和筛选，为学生“减负”，促进学生全面发展。作为教育承办者和教育评价的客体，初级中学希望通过中考来展现自己的办学质量和竞争力，从而获得更高的社会满意度和声望。一些优质高中则希望通过中考来选择优质生源，并不关心初中学校整体的学业状况。由于社会、政府和学校在中考改革问题上的关注点各不相同,它们之间可能存在明显的利益冲突[7]。家长对考试的观点很不一致，甚至高度对立，导致改革陷入共识困境，使得中考改革的很多目标在实践中无法实现，甚至被替换。例如，原本为了促进学生个性发展的综合素质考试和多元录取有可能在实践中为权力寻租提供空间，从而引发人们对考试公正的质疑。

三、化解中考改革困境的基本思路

中国是一个十分重视教育和考试的国家。延续千年之久的科举制度，不仅积淀了深厚的考试文化，也形塑了强大的体制惯性。传统的考试观念和改革的路径依赖仍然深刻影响着中考改革的价值、目标、内容与方式。对中考改革的目标定位不能过于理想，也不能一味追求最优方案，期待一石三鸟、一蹴而就都有可能使改革陷入困境和失序，影响社会对中考改革的信心。所以，有必要澄清中考改革的基本理路，使改革的目标更加清晰、现实和更具操作性，真正发挥考试评价对基础教育的规范和引领作用。

1. 理性认识中考的性质和功能

考试的性质和功能是由考试的对象和目的决定的。从本体论角度看，中考是学生从义务教育阶段过渡到非义务教育阶段的第一次关键选拔考试。在这个意义上，中考具有两大功能：一是选拔功能，即为上一级学校选拔合格和优秀人才；二是评价功能，即检验学校教育是否满足学生全面发展的需要[8]。尽管政府和社会对中考改革寄予厚望，期待通过中考改革来化解积重难返的学生发展问题、教学问题、教育问题，甚至社会问题，但是改革的价值和成效并不能通过增加目标来实现，而要在清晰的目标下提供更具针对性和操作性的路径。因此，中考改革的目标定位需要回归考试的本质，真正发挥评价功能，而不应附加太多的目标，造成考试功能错位和泛化，人为增加考试改革的复杂性和冲突性。我们不能一味夸大中考的功能，从而提出一些不切实际的目标。尽管考试改革的最终目标是促进学生全面发展，但是期待通过一场考试，通过增加综合素养测评来全面检测学生的素质和能力，并进行区分和筛选就是一个非常不现实的目标，因为它会受到人的理性能力和工具水平的双重制约。

2. 重点解决主要矛盾

“没有矛盾就没有世界。矛盾的性质决定解决矛盾的方法，用不同的方法解决不同的矛盾。”[9]矛盾有主要矛盾和次要矛盾，有矛盾的主要方面和次要方面，而且矛盾也是变化的、相互转化的。审时度势，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面是马克思主义的基本方法论。改革解决的是主要矛盾还是次要矛盾，是矛盾的主要方面还是次要方面，决定了一场改革的性质和意义，因而中考改革的价值在很大程度上取决于它对当前基础教育发展主要矛盾的回应。“从政策目标来说，政策目标之间往往会存在冲突；要解决这一冲突，有必要决定究竟哪一个目标应该优先。当确定一个目标优于另一个目标时，就可以说前一个目标拥有更高的诉求权。”[10]2020年10月颁布的《中共中央 国务院深化新时代教育评价改革总体方案》提出：“坚持问题导向，从党中央关心、群众关切、社会关注的问题入手，破立并举，推进教育评价关键领域改革取得实质性突破。”显然，教育评价改革的主要目标就是要解决教育发展中的主要矛盾和矛盾的主要方面。众所周知，在义务教育全面普及、高中教育普及率日益提高的背景下，当前义务教育阶段的主要矛盾是学生学业负担过重，素质教育推进困难，教学方式难以转变等；而高中教育阶段的主要矛盾则是学校发展不均衡且高度同质化、升学竞争激烈、职业高中招生难等。中考作为承上启下的一次考试，如何有效化解这些主要矛盾是当前中考改革的核心目标，如何处理分数和能力、学业水平检测和筛选分流、统一录取和自主招生之间的矛盾是中考改革的关键问题。

3. 处理好当下与未来的关系

中考改革要关注主要矛盾，并不意味着它要“头痛医头”。基础教育改革和发展的历史经验证明，素质教育推进缓慢、 “分数至上”根深蒂固、基于学习的教学观难以形成等问题，从根本上说是教育评价改革严重滞后所造成的。中考作为教育评价制度的重要组成部分，对教育发展具有重要的引领作用，需要不断关注社会和教育改革发展的趋势，以及国际教育评价和考试改革的走向，以不断回应中考面临的新问题和新要求。从我国基础教育发展的趋势来看，随着义务教育质量的整体提升和优质均衡水平的不断提高，特别是高中阶段教育的全面普及和多样化发展，中考的价值和功能将会发生实质性变化，淡化竞争和筛选是必然趋势，评价的主要目的不是为了证明某种结果，而是为了改进教育过程[11]。从国际经验来看，减少必考科目，增加考生对考试科目的选择性是多数国家和地区的中考改革的方向[5]。因此，当前中考改革要在结合我国基础教育发展趋势和国际经验的基础上处理好考试科目和方式的选择问题，避免走入考试科目越来越细、越来越多的境地。这不仅会大大增加考试成本，而且也与“减负”的目标背道而驰。中考改革无论在理念上、目标上，还是改革内容和改革方式上都需要正确处理当下和未来的关系，立足长远，不断探索与未来接轨的空间。

四、完善中考改革的制度构想

考试制度改革是人才选拔的关键环节，从根本上讲是涉及为谁培养人、培养什么样的人和怎样培养人的问题，关系到人才培养目标、培养方式等一系列教育教学的深层次问题，关系到每一位学生的受教育权利和未来发展机会。同时，教育发展又与政治、经济和社会发展高度关联，这就决定了中考改革需要在整体上进行系统的制度构建。

1. 推进办学体制改革，促进初中均衡发展和高中多样化发展

中考竞争主要受制于初中学校办学质量差异和高中入学机会的争夺。一方面由于我国多数地区的普通高中办学规模尚未达到普及化的要求，也就是说高中无法实现开放入学，必须要通过考试来进行选拔；另一方面，高中发展极不均衡，农村高中规模日益萎缩，出现了“县中塌陷”现象，优质高中资源极度稀缺，因而，作为入门凭证的中考必然竞争激烈。2014年9月国务院颁布的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》就提出要坚持“分类考试、综合评价和多元录取”的思路，希望通过综合素质评价和采取多种招生方式来淡化考试竞争，但是政策执行效果并不理想，而且在实践中引发了许多新的问题。由于义务教育发展不均衡，高中招生指标分配出现两难：一方面优质高中招生指标分配到薄弱学校的意愿低、比例小，难以从根本上改变高中招生竞争的局面；另一方面，指标下校后，农村和县域地区优质生源的流失加速，从而导致“县中塌陷”现象愈加严重，客观上加速了基础教育发展的不平衡。实际上，在没有从根本上解决优质教育发展不均衡、资源配给不充分这一问题之前，无论中考模式如何变化，在人们的认知中，选拔性仍然远远大于发展性，中考改革的成效依然有限。要实现促进学生全面发展、为学生“减负”的目标就必须要推进基础教育办学体制改革，促进初中学校均衡发展，严格执行就近入学政策，全面提高薄弱学校办学质量，推进集团化办学和城乡一体化发展，逐步缩小初中学校差距，为高中自主招生、多元录取创造良好的条件。同时，通过促进高中多样化发展，包括高中特色办学、普职融通和振兴县中等多种途径，提高高中入学机会的多元供给，淡化普职分流和招生比例的刚性约束，逐渐实现根据需求自主入学，从而大大降低中考的竞争性。

2. 深化教学体制改革，提高“教—学—评”的一致性

“考什么，教什么”“怎么考就怎么教”说明了考试评价与教和学是紧密联系在一起的。中考要发挥引领教学改革的功能，达到立德树人、五育并举、促进学生全面发展的目的，就必须要深化教学体制改革，尤其是要处理好“教—学—评”三者的关系。教是为了学，学了就要评，三者相互联系，相互支持，使“教—学—评”成为一个连续、完整的过程。首先，要规范学校课程设置，按照课程标准要求开齐开足所有课程，并依据课程特点和要求创新教学方式和手段，不断提高教学质量，从而真正实现“减负”目的[12]。其次，边教边学边评，而不是依靠“一次性”考试结果来评判学生的学业水平。实际上，综合素质的发展和发现都是在学生成长过程中进行的，只有评价与教学同行，才使中考改革中的综合评价具有真实性、客观性和有效性。唯如此，方能有效化解中考的规范性和个性化的冲突问题。再次，要围绕中考目标建立学业质量标准体系，规范学校教学过程，实时监控和改进学校教学。最后，“两考合一”后，在优质高中资源稀缺、分布不均、普职分流的背景下，中考在短期内仍然会承担筛选功能。随着高中招生自主权的不断扩大，需要加强初中教学与高中教学的衔接性，包括课程内容、教学方式和质量要求等，缩小两者的教学鸿沟，以降低高中招生对于考试成绩的依存度，从而在一定程度上缓解水平检测和竞争分流的矛盾。

3. 完善招考制度，推进招考适度分离

从当前实践来看，中考采取“两考分开”或者“两考合一”，只是形式上的差异，并无本质不同。因为只要考试的功能和目标没有变化，考试次数多少不是根本性的；而且通过一次性考试，不仅会增加考试的风险，强化考试竞争和“分数至上”的理念，也难以实现中考改革的其他重要目标，如“减负”和促进学生全面发展与个性发展等。因此，中考改革的核心任务是完善招考制度，推进招考适度分离。其一，要正确处理中考中的“考”与“招”的关系。两者的性质、功能和目标皆不同。前者重在检测学业水平达标情况，后者是重在依据考试结果进行选拔。如果把两者捆绑在一起，后者将在很大程度上决定前者，从而导致竞争加剧，所以，两者必须适度分离。其二，逐渐减少一次性考试科目，不把所有考试结果作为招生依据。“两考合一”的新中考主张“全学全考”“有学必考”，这主要是从学业水平检测的角度来说的，并不意味着所有科目考试都要一次性完成，都同等作为高中招生依据。这不是最佳选择，也不符合中考制度改革的趋势。从国际经验来看，初中毕业时一次性考试且作为升学依据的科目都是比较少的，都是聚焦在学生的核心素养方面。美国中小学州级统一考试主要考数学和英语，部分州加考历史(或称社会常识)和科学，私立中学入学考试 主要考英语、数学和作文。日本公立高中的考试科目有数学、国语、英语、理科(包括生物、化学等)、社会(包括历史、地理、政治)五科，私立高中的考试科目有数学、国语、英语三科。英国则分必考科目和选考科目，必考科目为国家统一课程的核心学科，即英语、数学和科学(物理、化学、生物的综合)，选考科目一般是在另外七门基础学科中选择，必考和选考科目加起来不少于五门[13]。其三，下放招生自主权，让高中学校成为招生的真正主体，实现多元录取。减少作为招生依据的考试科目不仅有利于“减负”，而且更容易保证考试自身的科学性和公正性。如何保证“全学全考”需要在招生制度上再进行设计，可以让高中学校根据自身的办学定位和特色，采取选择性考试或者参照学生特长、学生成长过程评价等综合素质测评的成绩来进行录取。随着全国多数地区人口出生率的下降、高中教育的普及化和义务教育优质均衡发展的推进，高中招生将进一步走向开放，与中考成绩脱钩。2022年，北京东城区已经率先实行普通高中登记入学，这应该是中考改革非常值得关注的趋势。因此，未来中考改革的方向应该朝着义务教育质量监测的方向发展，承担更多为教育决策服务的功能，而不仅仅是为高中入学提供依据。“多次考试、等级表达、综合评价、多元录取”的中考制度设计，较好地遵循了招生考试制度主动适应和服务于学生健康成长的规律，有利于克服长期以来难以克服的“应试教育”的诸多弊端[14]。

4. 综合运用多种治理工具，完善教育考试治理体系

中考改革是政府实施“供给侧”改革的政策工具，是以“减负”“均衡”“教育公平”为目标的中等教育改革的重要组成部分，是建立科学的评价体制和机制的突破口，也是推进教学改革的关键引擎[8]。考试改革是一种涉及多主体的高利害改革，其复杂性和敏感性远远高于其他类型的改革。这就决定了中考改革不可能是单一向度和单一要素的改革，而是一次全要素的参与过程，需要综合运用更多的治理工具。从中考改革政策实践来看，政策目标不断叠加，卷入主体越来越多，解决的问题越来越细，但是治理方式和治理工具不能很好地匹配中考改革的需要，自上而下的行政推动、强制性的制度安排、缺少多主体参与的机制设计，在某种程度上加剧了中考改革的内在冲突。因此，中考改革需要治理体系和治理工具的匹配：其一，完善教育考试治理体系需要构建多元参与机制，营造改革共识。让利益相关者都成为改革的“明白人”和 “主角 ”，让他们为了孩子健康成长这一共同目标而进行改革。如此，一场看似艰巨复杂的变革，就可以“化整为零”地转化为所有学校和教师、学生及家长都想方设法做成、做好的民心工程了[14]。其二，要综合运用立法、行政、市场化和社会化等多种工具。从考试制度本身来看，中考改革的困境也反映了考试管理不够规范、考试领域的公权力缺乏有效制约、考试组织与管理体制不够健全[15]、信息披露机制不够完善、命题专业化水平不高等问题。这些问题都不是单一依靠行政手段能够解决的。需要加强考试立法，综合运用市场化和社会化治理工具，不断提高考试治理水平，才可能真正解决这些问题。

总之，中考改革是一个需要教育内外合力参与的系统变革，是一个涉及多方利益协调和调整的过程。我们要理性和科学地认识中考改革的目标定位和当下困境，才可能推动中考制度的有效变革。