关于《中华人民共和国黄河保护法(草案)》的探讨

程业棋，彭 昊，史雪晴

(1.中国农业大学，北京 100091；2.中国科学院 地理科学与资源研究所 陆地水循环及地表过程重点实验室，北京 100101；3.中国科学院大学 资源与环境学院，北京 100049)

1 问题的提出

黄河是世界上最为复杂难治的河流[1]，异常的现象与特征远非其他河流能比[2-3]，现在黄河治理与保护的局面仍不乐观[4]，既有先天不足的客观制约，也有后天失养的人为因素。根据初步研究，可将所存在的突出问题和困难归纳为：黄河上游的宁蒙河段主槽淤积萎缩甚至变成“悬河”[5]；干流需要治理的近两千公里的河段(包括下游、宁蒙河段与北干流等)，有些河道整治工程同河势变化并不适应[6-8]，还有些局部河段不利于防洪，甚至出现不少严重阻水的卡口河段[9]；现行防洪调度方案所依据的洪水设计成果，主要受可靠性有限的调查洪水资料制约而不符合实际，具体运用方式预留的余地较大，导致相关区域的经济发展局面被动[9]；黄土高原进入黄河的沙量大减，本来利于黄河保护和开发[10]，但却使下游宽河段在主槽下切的同时展宽，滩区耕地不断塌滩入水(见图1)，导致基本农田大幅度减少[11]；黄河中上游区域以退耕还林(草)为主的生物措施基本达到满负荷状态[12]，生态环境保护任重而道远[13]；黄河流域水资源利用率远超国际公认的警戒线[14]；黄河流域的节水进程缓慢，工业用水重复利用率依然维持在较低水平。

图1 黄河下游山东省东明县辛店集控导工程下首对岸农田坍塌

更令人担忧的是，黄河流域不仅越境污染严重，而且整个流域废污水排放量也难以有效控制，全流域超过一半河段的水体使用功能有所降低，与不断提高的供水水质要求极不适应，地方保护主义对经济利益的单一追求更是妨碍了相关法律法规的推行[15]。由于1996年后黄河下游一直没出现较大流量的洪水，国家对黄河工程的投资相对较小，使流域管理机构人员集中的黄河下游，数万基层职工工作任务量不足，收入得不到保证，需要通过黄河立法对体制改革与管理职能增加，改变目前的尴尬局面；流域内省区希望国家相关部门给予更多的政策与资金支持，尤其是地方政府迫切希望解放滞洪区以及部分滩区[4]。从黄河立法角度看，这些现状应是必须了解的基础条件。

为了加强黄河流域生态环境保护，保障黄河长治久安，不断有为黄河专门立法的呼声。例如，自2005年全国“两会”以来，张红武以全国政协委员身份通过提案多次呼吁制定《黄河管理法》[15-16]，认为：“黄河流域管理机构的法律地位、责任与权利在《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》等现行法律法规中没有体现，特别是水行政执法地位和行政监督权、处罚权不明确，履行职能时困难重重。致使水资源无法统一管理，水事纠纷不断，水资源浪费及污染严重等。”与此同时，李国英以全国人大代表身份呼吁制定《黄河法》，指出：“建立流域统一管理与行政区域管理相结合的法律制度，可以统筹上下游、左右岸以及地区、部门之间的利益，解决在黄河治理、开发、管理和保护中存在的各种问题，促进人与河流的和谐发展”[17]。经过各方人士多年努力，也有学者如马丽艳[18]、马珺[19]等开展了黄河流域立法问题研究。由于黄河立法问题的复杂性，学术界也存在不同的声音，例如曹明德、黎作恒[20]列举了“部门立法存在的流弊”，认为：“由于具有很强的专业背景和丰富的实践经验，行政部门起草其领域范围内的法律有其特定的优势。但是，利益冲突的空间就加大了”“起草立法的部门为了其自身利益，极少在法律中设定其理应承担的法律责任，这就是所谓的部门权力法律化、部门利益法律化问题”。作为他的观点，建议建立国家江河流域管理体制，制订《江河流域法》。

2020年底在全国人大常委会第二十四次会议上审议通过了《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)，极大地促进了黄河立法进程，2021年全国人大常委会随即将黄河立法列入计划。相关部门在较短的时间内起草了《黄河保护立法草案(征求意见稿)》，众多国民提出修改意见，部分学者从学术角度发表了观点[21-22]，促进了立法修改工作。2021年12月20日下午第十三届全国人大常委会第三十二次会议首次进行审议，标志着黄河立法工作已经取得重要进展。此后，中国人大网发布《黄河保护法(草案)》(以下简称《草案》)，公开征求意见。初步从《草案》表述看，相较国务院常务会议通过的版本内容区别明显，表明全国人大对于黄河立法工作早已提前介入，平行开展了大量研究。

应该指出，我国习惯参照大部分国家常见的立法模式，采取的是要素立法、部门立法、条块分别进行立法的[23]，即单独针对某一环境要素保护的某一方面进行立法(例如，针对防洪制定专门的《中华人民共和国防洪法》)，具有目标明确、规范结构单一、职责分工清晰的优点，但同立法要求的系统性、整体性难以相符。上述《长江保护法》，可在一定程度上兼顾法律的系统性和整体性，属于流域综合立法的模式。但依然存在一些立法技术障碍难以逾越，在短期内通过的法律，容易出现“面面俱到”“顾此失彼”的特点，该法与已有的涉水四法客观上存在平行适用关系，在执法过程中也会存在各种问题。对《长江保护法》的执行开展初步调研发现，主管部门感到特色不足，执法难有抓手，其他部门又认为具体内容在已有法律中均已体现，有些具体业务或专业内容在新法中出现并不妥当，立法意义受到限制，对于这些问题黄河立法时也需加以重视。

考虑到目前学科水平尚不能把握黄河河情变化[24-27]，管理体制客观上也存在问题，立法涉及黄河特殊重大问题的基础性工作尚未做好，相关技术难以发挥支撑作用，尤其本法的治理开发、生态保护、高质量发展、文化保护等关键词，对应的法律规范逻辑和方法迥别不一，很难统一立法，加上同《中华人民共和国土壤污染防治法》等现行法律法规在相关方面不得不重复，在《草案》修改中都是相当棘手的问题。为使黄河立法尽量完善，本文在深入调研与相关研究[11，21-22，28]的基础上，探讨《草案》存在的问题，提出修改建议。

2 对总则的修改建议

总则的基础释义是列在法律、条例、规章条件最前面的概括性的条文，对于后面的条文，能够发挥提纲挈领的作用。在具体编纂规章条例工作时，需要对《草案》的总则精益求精。

2.1 突出黄河在中华民族历史上的贡献《长江保护法》在第一章总则第一条(立法目的)中，表述了“实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”之追求，而本《草案》相应表述却明显缺乏如此高度，没有体现出“黄河是中华民族的母亲河，是中华文明的摇篮”这一国人共识[21]。因此，建议在《草案》第一条中“制定本法”之前，加上“中华民族伟大复兴和永续发展”这一表述。总则第一条强调了“流域生态环境保护”，但没有充分体现习近平总书记“治理黄河，重在保护，要在治理”“共同抓好大保护，协同推进大治理”这一保护与治理并重的科学理念，建议在“保障黄河安澜”后的表述一并修改为“协同推进黄河治理和水资源节约集约利用”。

2.2 体现重在保护、要在治理的理念《草案》前三条都有同“黄河流域生态保护和高质量发展”相近的表述，尽管强调了“生态保护”“高质量发展”，然而，对于复杂难治的特殊河流，只有治理才能更好的保护，进而实现高质量发展。建议将第三条第一句“黄河流域生态保护和高质量发展”修改为“本法基本原则”，还避免让人将第三条这一立法基本原则的内容，理解成“黄河流域生态保护和高质量发展”的基本原则。第三条所述32个字“生态优先、绿色发展、量水而行、节水为重、因地制宜、分类施策、统筹谋划、协同推进”是有道理的，但作为大江大河相关法律的基本原则，应该更为全面。建议将相近的词语加以精炼或者合并，例如：“节水为重”同“量水而行”意思相近；“生态优先”与“绿色发展”可只留其一，何况黄河生态保护对应的发展模式是绿色发展，而黄河绿色发展未必能够实现高质量发展，强调过多，容易形成歧义；“因地制宜”“分类施策”可只留一词甚至全部删去，毕竟立法基本原则的重点不在这两个方面。为使立法更为全面，建议增补“科学规划”“创新驱动”“防洪减灾”等对本法更有必要的原则。

《草案》第四条第一款，后两句应该体现黄河流域“除害与兴利、整体与局部以及上下游、左右岸关系极为密切”的特殊性，参与黄河治理开发的地区、部门众多，要求不一，关系协调和利益调整极为复杂，水事问题相对其他河流更为突出，故建议将后面修改成：“协调跨地区跨部门重大事项及主体利益分配关系，解决工作中出现的问题与矛盾，督促检查相关重大工作的落实情况。”另外，第四条第二款第一句之后，建议加上“通过协商机制、联动机制、互补机制，形成巨大合力”。

《草案》第五条第一款最后一句“承担支撑保障”有些用词堆砌，需要斟酌，其实对于本法不仅包括黄河治理开发与一般意义的保护，而且还涉及或涵盖水资源、水生态、水环境、水安全和水文化等领域，对于黄河流域管理机构显然要求过高，实际上也难以胜任。建议修改为：“承担国家黄河流域统筹协调机制的相关工作”。

2.3 其他表述修改建议《长江保护法》第八条第二款规定“国务院野生动物保护主管部门应当每十年组织一次野生动物及其栖息地状况普查，或者根据需要组织开展专项调查，建立野生动物资源档案，并向社会公布长江流域野生动物资源状况。”《陆生野生动物保护实施条例》第七条第二款规定“野生动物资源普查每十年进行一次。”建议参考《长江保护法》和《陆生野生动物保护实施条例》，将《草案》第九条第二款“定期”明确为“十年”。

《草案》总则第十五条，为发挥社会力量的作用，第一款建议修改为：“国家鼓励、支持企业事业单位、社会团体和个人参与黄河流域生态保护修复、河道治理、水资源节约集约利用、推动高质量发展、黄河文化保护传承弘扬等相关活动”。应该清楚，一旦黄河治理体制改革成功，政策制订、工程审批与执法的部门逐渐超脱，同自身利益脱钩，亦即主管部门不能直接参与工程的设计与施工等企业行为，利于执法公正；不难想象，巨大社会力量的介入，无疑能够明显提高黄河治理效率，加快相关流域高质量发展步伐，并会大大减轻国家对于治黄投资的压力。附带指出，在《草案》总则中，除第一条提及“保护传承弘扬黄河文化”外，对于后面文化保护方面的内容没有任何表述。在黄河文化保护不可能单独立法的前提下，建议除按照上述建议在《草案》第十五条中加上“黄河文化保护传承弘扬”外，还应该设法加强“黄河文化保护”与本法主体内容的逻辑关系。

3 规划技术基础不成熟的管控条款应留余地

《草案》第十九条所讲规划成果同技术基础条件关系很大，应在该条强调：“根据新的水沙变化条件与中上游水利枢纽工程修建状况，及时修正洪水设计成果等基本条件”。此外，对于水沙统一调度，也必须“按照符合黄河水沙实际变化的水沙设计成果”，否则建立的综合调度体系可能脱离实际，也难以发挥水资源综合效益，甚至影响相关地区的高质量发展。

由于黄河问题及泥沙学科十分复杂，水沙条件[23]与河床边界也实在变化太大[10，29]，编制的涉水专业规划难以针对变化实时调整，若将此作为执法依据，难免会给国家与人民造成直接或间接的损失，甚至影响执法的权威性。例如，对于河道整治规划中的治导线规划[6]，黄河上其实并不能先编制规划再进行工程布局，而只能在60多年来甚至有的长达上百年陆续修建的工程基础上，不断人为调整治导线[11]。

由于河道整治规范本身并不成熟，对治导线设计参数的确定尚无相对可靠、权威的方法，可调范围较大[7]。一般在给定整治河宽B后，弯道半径R=(4～9)B，治导线两反向弯道之间的过渡段长度L=(1～3)B[9]，显然为让治导线“适应”已有工程提供了方便，但这样给出河道治导线规划成果，就很难适应黄河主流的实际变化。黄河下游近20多年洪水流量明显变小之后，设计人员商定整治河宽时，又不能不考虑已建的大量河道工程的存在而减小过多，比河势良好控制要求的主槽宽度偏大较多，再加上本来变幅很大的河湾半径不能出现很大改变，否则就可能完全抛弃已有的工程布点[30]，于是，只能调整过渡段长度和上下左右治导线的弯段位置。尽管如此，其治导线规划成果同实际仍有较大差距。例如，刘庄至连山寺的直河段长达10 123 m，比规范上限要求也大数倍，上游工程自然难以将主流送至下游对应的工程[31]。

图2给出了黄河中游东安至桃花峪河段河势与控导工程布置图，从目前中小水流量下实际靠河状况看，图上两条平行线即是现行规划治导线，同河势很不配套，上游主流严重下挫，桃花峪前河势“向背”，畸形河势形成的“横河”[31]直冲工程下首。此外，由图3看出，黄河下游老田庵→南裹头→马庄工程河势与图上的规划治导线完全脱离。显然，如果以现有同实际偏离较大的治导线规划成果为依据，按《草案》第二章第二十四条等条款相关内容执法管控时易出现偏差，因此，应在相关条款措辞上留有余地。换句话说，对于专业技术水平不成熟的内容，尚不能制定过于教条和死板的条款，避免法律文件表述不严谨[32]。此外，在《草案》第二十四条中应强调“科学划定河湖管理范围”，以便逐渐使其范围的划定减少人为性。

图2 黄河中游东安至桃花峪河段现状河势与控导工程布置

图3 黄河下游老田庵→南裹头→马庄工程现状河势与控导工程布置

《草案》第五十二条，建议在“塑造河道主槽”之后，加上“实施河道和滩区综合提升治理”，毕竟只有如此，才能“维持河势稳定，保障防洪安全”。

4 滩区治理应有利于黄河下游区域的高质量发展

在《草案》第一百零四条第四款，“黄河滩区”的定义为“黄河流域河道管理范围内由于历史原因形成的群众居住、耕种的滩地，具有行洪、滞洪、沉沙功能”。比前几稿对“黄河滩区”的定义有了改进，但仍存在一定问题，如对“河道管理范围内”界定尚不明确。其实，《中华人民共和国河道管理条例》起初对河道管理范围、河道两侧的具体距离也并未明确，该条例2018年修正版第二十条明确“河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”，两岸堤防及护堤地可划归“河道管理范围内”。黄河堤外一定距离经过人为划定后可以作为“河道管理范围”，但不应当成“滩区”。黄河下游堤防的形成具有特殊性和复杂性，“河道”与“滩区”不可混为一谈[25]。因此，附则中对“黄河滩区”的定义建议修改为“本法所称黄河滩区，是指两岸大堤之间河道内设防的最大洪水时被淹没、平时露出的滩地空间，由于历史原因形成的群众居住、耕种的场所，具有行洪、滞洪、沉沙功能”。

《草案》第五十八条第一款出现“应该有序安排滩区居民迁建”等表述，似乎黄河滩区内的居民需要迁出滩区。黄河滩区实际属于百万群众赖以生存的场所，长期以来以此为名花费了不少人力物力。例如，几年前花费巨大财力物力建成的上亿平方米房台、村台、避水台(人均达50 m2以上)，近几年大部分被拆，又以同样的理由重建“大村台”。其实当地政府对于滩区居民迁建采取的诸如村庄外迁和拆村并居至新建的“大村台”等方案已引起群众抱怨，且存在大拆大建所带来的财产资源浪费、环境污染及“隔断乡愁”等问题。何况近年当地政府出面在滩区拆村并居至新建的“大村台”，不仅花费了国家巨额投资，而且百姓一生积蓄也要搭上，显然再安排滩区居民迁出，无疑会产生很大的抵触情绪[22]。60多年来，中上游干支流已修建不少水利工程，明显提高了下游防洪能力，同时水沙状况均已发生很大改变[24]，且科学调度下进入下游的设计洪水流量、洪量实际均已减少较多，从洪水大漫滩几率小与滞洪使用滩区的范围有限等角度讲，将滩区内居民全部外迁既不现实也不必要。何况刚刚过去的2021年黄河秋汛，水利部站在“保证滩区人民群众的安全，这是我们防洪最重要的目标”的高度，将黄河小浪底等水库防汛调度设定的目标定为花园口水文站流量不超过4900 m3/s，称“这个流量的调度可以保证滩区的安全”[33]，至少说明现实中并不完全把整个滩区当成行洪、滞洪的空间。其实这种复杂甚至矛盾的做法，并不意味着能彻底解决滩区被淹的问题，如果上大洪水量级过大，干流水库库容有限，无法有效拦蓄。或下大洪水干流水库不能控制，洪水漫滩不可避免，一些滩区仍具备行洪、滞洪、沉沙的功能。故建议对相关措辞加以修改，例如，上述表述可修改成“对防洪确有影响区域，应该有序安排滩区居民迁建”。

《草案》第五十八条第三款讲到“不得新开垦荒地”，在具体执行时较为困难。滩区内几乎每一小片土地甚至河内的部位，都会被祖祖辈辈生活在滩区的居民指认出是属于哪个村庄的，滩区内因某种原因而零星分布的荒地，他人一旦动用，当地人立即大加干涉，他们自己一旦有了兴趣，数天即能变成庄稼地，即使国家级野生动物影响到种子与庄稼，他们也会毫不客气。由此表明，既不是简单禁止的问题，也无完全禁止的必要。而且在《草案》第四十条还应该加上“重视黄河滩区农田保护”。

《草案》第五十八条第三款所讲“已建生产堤影响防洪安全的应当及时拆除，其他生产堤应该逐步拆除”，比前几个版本有较大的进步，但“其他生产堤应该逐步拆除”的表述不符合目前黄河的实际情况。至少不影响防洪安全的其他生产堤不应该逐步拆除。首先，黄河下游现行河道两岸堤防，多是历史上由不同时期就地筑堤或被动修建的，存在较大的局限性。尤其是东坝头以下河段因1855年铜瓦厢决堤改道时政局不稳，清廷无力顾及堵口，右岸上段是将改道前的北堤改作南堤，上段左岸则以北金堤为屏障，后来的新堤即是以此为基础逐渐修建的，有的河段堤距竟然达到20 km以上，把其间大量村庄也自然包括进去。显然当时缺乏科学论证，后来也一直对堤距没有进行统一规划与合理改造[22]。正因为如此，1958年非汛期以来，滩区民众为了生产、生活、生存，才大量修筑生产堤，几十年来屡清屡建，有不少生产堤因成为护滩控导工程的联坝而被河务部门承认，包括大量长年不靠河的“晒太阳”丁坝后面的联坝，也多是当年由生产堤转化而成的。从现实情况看，大规模同两岸护滩控导工程联坝相连的生产堤，在防洪减灾中的作用不小，以至于国家重点研发计划专项“黄河下游河道与滩区治理研究”项目，发现黄河下游滩区上大量属于基本农田的滩地坍塌严重，更应以靠溜险工、控导工程为依托，以生产堤为基础高标准改造成为防护堤，构成第一道防线，由完成标准化建设的大堤构成第二道防线(认识提高后再科学改造大堤、减少滩区面积)。再将两道防线之间现存的道路加固提升成格堤，由此形成三堤(大堤、防护堤、格堤)共存的局面[11]，对于影响百万人生产生活的滩区实施护滩治滩工程，才能做到槽滩共治、河势流路稳定。所以，将不影响防洪安全的其他生产堤逐步拆除似不必要。特别是多年后人们接受“黄河来沙确实很少、洪水不像现行洪水设计成果那么大”的正确认识后，知道确实需要“以靠溜险工、控导工程为依托，以生产堤为基础高标准改造成为防护堤，构成第一道防线”时[11]，就能为国家节省巨量投资，否则，仅重新征地就会需要大量投资。

其实，对于黄河下游滩区，严重存在依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出的问题，甚至将土地指标出让给沿海发达地区，因此滩区土地不宜强调“退耕还湿”。由于黄河中游减沙过多，滩失之后难以淤还，可能会被划定为嫩滩湿地，缺地农民未来的生产生活状况无疑变差。同时河槽因塌滩变宽后，受到滩地约束较小的主流，会更加摆动不定，这些由耕地坍塌而成的湿地，因没有防护措施而难免遭遇坍塌入水的命运，长此以往，黄河河道也将处于“越塌越宽、越宽越乱”的不易治理的恶性循环状态。

5 其他

5.1 黄河立法名称应改为《黄河管理法》法的名称是否科学规范，直接影响立法质量法律名称的科学化和规范化不仅有利于法的渊源、体系、外部形式的协调统一，方便规范性文件的分类、编排和整理，而且对法的适用和遵守也具有重要的实践意义[23，32]。对于黄河这一特殊河情水情且问题突出的河流立法，名称更加应该科学规范。

《草案》不仅涉及黄河的治理开发、规划与管控、生态环境保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、水土流失综合治理、水土保持监督管理、科技创新、文化保护等范围，还包括黄河流域经济发展管理、社会事务管理、人口土地管理等内容。从内容上看，大部分属于黄河管理，远远超出了黄河治理、保护的范畴。鉴于“管理”在中文的解释中有“治理”的含义，也有“料理、照管”之意，进而词义能够引申出“保护”的含义，因此本法名称应力求规范，称为《黄河管理法》为宜。

为兼顾原名称，也可修改为《黄河保护管理法》。即便不修改该法名称，也需要在相关章节的名称尽量采用“管理”一词，例如：第四章的内容并不只是水资源的节约集约利用，名称改为“水资源管理”更为确切；第五章名称改为“水沙调控与防洪管理”为宜。

5.2 科学确定生态流量鉴于生态流量指标的具体确定尚没有统一办法，学术上也争议较大，合理确定生态流量实际上是相当困难的事情，建议将第三十五条第一款修改为：“国务院水行政主管部门应组织有关主管部门和专家通过严密论证，综合考虑沿黄各地区居民生活生产用水实际需求和地理、气候、水资源、生态环境状况，科学确定黄河干流、重要支流控制断面生态流量及重要湖泊湿地生态水位的管控指标，同时对其他支流生态流量提出下限要求，由流域相关省区人民政府水行政主管部门确定后报黄河流域管理机构备案”。

5.3 专业用词需确切《草案》在十二条第三款，讲到“水沙运动与调控、河流动力与河床演变”，研究黄河的专家近些年多用“水沙调控”一词，从事泥沙研究的学者[26]常用“河流动力学与河床演变”，而“水沙运动与调控、河流动力与河床演变”的表述显得有些似是而非，不够严谨。例如，“水沙运动”应该包括在“河流动力学”之内；“河流动力”又跟“河流动力学”不完全一样；“水沙运动与调控”与“水沙调控”也不完全一样……。更重要的是，“水沙运动、河流动力与河床演变”等这些都属于学科或常规专业内容，不能将此简单的归结于黄河治理与保护的“重大科学技术问题”，而应该补上那些直接关乎黄河治理保护和高质量发展战略实施效果的重大科学技术问题等可改变治黄局面的关键课题。

此外，《草案》第五十三条第二款第二句为“加强标准化堤防和控制引导河水流向工程建设”，前面的“标准化堤防”基本完成，写上作用不大但也不会有问题，但后面的“控制引导河水流向工程”显然是令人费解的表述，既不专业也不确切，而且不用修建“控制引导河水流向工程”，照样“大河东流”。同国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议通过的《中华人民共和国黄河保护法(草案)》对应的表述：“推进标准化堤防和河道控导工程建设”加以比较，看出这是后来对黄河习惯按弯曲的治导线修建控导工程“导来导去”有异议后，将文字改换说法造成的。建议修改为：“加强标准化堤防和河道整治工程建设”(河道整治工程包括范围很宽)。此外，上述其实跟第五十九条第二款中的“加强黄河下游悬河和游荡性河道整治”也有些重复之意，需要有所修改。

6 结论

(1)黄河立法必须了解黄河治理与保护存在的“先天不足、后天失养”问题，例如，不少河段河道整治工程同河势变化不适应，甚至出现由于过度治理形成的严重阻水河段；现行防洪调度依据的洪水设计成果主要受稀遇调查洪水点据定线影响而偏离实际，运用时裕度较大，致使相关区域的经济发展受到制约；中上游以退耕还林(草)为主的生物措施接近满负荷状态，生态环境保护任重而道远；相关省区希望国家给予更多的政策与资金支持，豫鲁两省迫切希望解放滞洪区以及部分滩区。

(2)黄河立法在总则的制定上应精益求精，充分发挥总则提纲挈领的作用。例如，建议在总则第一条中，加上“中华民族伟大复兴和永续发展”这一表述；要进一步突出黄河保护与治理并重的科学理念；再如，总则中还应考虑“黄河文化保护”与本法主体内容的逻辑关系，并在第十五条加上“黄河文化保护传承弘扬”表述。

(3)鉴于学科水平尚不能把握河情变化，黄河立法中涉水专业规划易偏离实际，例如河道整治规范对治导线设计参数人为性较大，若以此作为执法依据，进行“河湖岸线管控”时，将会影响执法的客观性与权威性。故应在技术不完善条款的措辞上留有余地。

(4)黄河立法工作应注重治理体制改革和发挥社会力量的作用。一旦在治理体制改革有所突破，制订政策、工程审批的执法者同自身利益脱钩，促使巨大的社会力量的介入，无疑能够加快流域高质量发展步伐，并大大减轻国家对于治黄投资的压力。

(5)黄河中下游干支流修建的水利工程提高了下游防洪能力，科学调度下进入下游的洪水流量、洪量理应明显减少，现实的水库防汛调度中又不完全把整个滩区当成行洪、滞洪的空间，故将滩区内居民全部外迁确不必要。建议对相关表述加以修改。