公共服务均等化视角下我国特殊教育资源配置研究*

栾 鹤 于 洁*

(青岛大学 师范学院 山东 青岛 266071)

一、研究背景

特殊教育是现代教育体系的重要组成部分，没有特殊教育的现代化就谈不上国家教育整体的现代化[1]。近年来，党和国家高度重视特殊教育的发展，由规模上逐步扩张内涵式发展与质量提升。办好特殊教育不仅是人文关怀的情境性演绎，也是教育公平乃至社会公平的全息缩影。党中央国务院先后对办好特殊教育、编制实施特殊教育提升计划提出有关要求和指标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，要“完善普惠性学前教育和特殊教育、专门教育保障体制……推进适龄残疾儿童和少年教育全覆盖，提升特殊教育质量”[2]。可见，教育资源配置作为有限资源的合理分配蓝图，理应在各级各类学校中平稳推进稳定。在市场经济条件下，政府要在教育资源配置中扮演好“基石”的角色，而特殊教育资源配置更能体现地方政府对教育的重视程度和公共服务均等化的进程。

公共服务的普及普惠是共同富裕的基本维度与判断标准之一[3]。党的十六届五中全会首次提出了“公共服务均等化”的概念，至十九届五中全会要求“十四五”时期基本公共服务均等化水平明显提高；到2035年，基本公共服务实现均等化。人们对于公共服务的概念有几种误解。最初，人们对公共服务的理解是从政府角色的角度，代指我国政府的“为人民服务”；后又从政府责任的角度，认为其是我国政府公务人员的职责；抑或从政府工作属性的角度，认为政府所做的“维护社会公平”的工作都可统称为公共服务[4]。实际上，公共服务应从政府职能属性的宏观层面和微观层面上解读，其主要是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责[5]。对公共服务均等化的概念研究，不同的学者有不同的观点。有学者认为，政府及其公共财政应为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层一视同仁地提供包括财政投入、成本分担、收益分享等内容的服务可认定为公共服务均等化；还有学者从全体公民享有的公共服务的机会和原则均等、结果大体相等，以及社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重社会成员的自由选择权诠释公共服务均等化的内涵[6]。由此可见，和谐社会的构建和人民共同富裕的推动需要公共服务均等化的实现。

基于此，本研究依据教育部2020年发布的各地特殊教育基本情况，并采用层次分析法和自然断点法对各省份的人力资源、物力资源和财力资源情况进行赋值与聚类，再借用GeoDa软件绘制地图，以期明晰各省际间及内部的特殊教育资源配置的充分性和饱和度，打破省域间的信息屏障与壁垒，从而为提高政府公共服务均等化的能力提供建议。

二、研究设计

(一)研究方法

为了更好地进行数据分析，做出更有效、更科学的决策，采用AHP层次分析法建模来求取权重向量。首先，需要建立递阶层次结构模型，再构造出各层次中的所有判断矩阵，对每一个成对比较阵计算最大特征根及对应特征向量。运用一致性指标CI和一致性比例CR，做一致性检验，当CR<0.10时,才可以接受判断矩阵的一致性,否则应对判断矩阵作适当修正。最后需要对层次总排序做一致性检验，计算各层要素对总目标的合成权重[7]。

利用GeoDa软件中的自然断点法划分为4个等级，将赋权重后的数值进行聚类。自然断点法的核心思想是使每一组内部的相似性最大，而外部组与组之间的相异性最大，并使每一组之间要素的范围和个数尽量相近，是少量数据集的最佳划分方法。具体操作是通过迭代比较每个分组和组中元素的均值与观测值之间的平方差之和来确定值在分组中的最优排列，以最大程度减少组内平方差之和，确定值在有序分布的中断点。

(二)数据选择

研究以教育部发布的31个省(市、自治区)2020年最新的教育统计数据为对象，综合利用层次分析法和GeoDa中的自然断点法，以人力资源、财力资源和物力资源为基础，探究我国省域特殊教育资源配置现状。

(三)参数选择及说明

1.生师比(Student-Teacher Ratio，以下简称STR)

生师比是特殊教育学校中在册学生的数量与在编教师数之比。生师比越小说明特殊教育学校中学生受教师照看越充分。我国在2012年实施的《特殊教育学校的建设标准(建标156-2011)》中明确规定，每个班的特殊学生应控制在8—12人；课堂教学中应安排两位教师，一位教师负责教学，另一位教师辅助教学并看护学生、维护课堂纪律等[8]。

2.学历合格的专任教师比(Qualified Teacher，以下简称QT)

特殊教育学校中的教师学历一般要求是在大专以上，也会招收大专学历或高等师范专科毕业的学生作为补充[9]。我国的特殊教育教师招聘大多归属当地教育局管理，部分学校会采取自主招聘的形式来应对专任教师不足的情况。学历合格的专任教师才能保障特殊儿童的教育。

3.超过规定学历的专任教师比(Highly Qualified Teacher，以下简称HQT)

超过规定学历的专任教师比，是指特殊教育中研究生学历和本科生学历的专任教师占总体教师的比例。超过规定学历的专任教师能够反映出特殊教育学校教师的学历水平和师资力量。

4.生均教学及辅助用房面积(Per Capita Area，以下简称PCA)

特殊教育学校校舍建筑由教学及辅助用房、公共活动及康复用房、办公用房、生活用房四部分构成。教学及辅助用房面积是指特殊儿童在学校上规定课程时所匹配的教室。不同的特殊教育学校配备的教室不同。我国规定，生均教学及辅助用房面积最低标准为6.13m2，生均教学及辅助用房面积占学校生均总面积比例越大说明学校的教室设置越完善，设施越齐全[10]，从侧面说明学校开设的课程越丰富。

5.生均图书册数(Average Copies of Books Per Student，以下简称ACBPS)

生均图书册数即人均图书占有量。一方面，大量的专业书籍、杂志、期刊等有益于特殊儿童的心理健康和精神世界的丰富；另一方面，种类齐全、篇目繁多的书籍可以促进教师的专业化成长。教育部印发的《中小学图书馆(室)规程》中规定中小学人均藏书量应为25 —35册[11]。

6.生均一般公共预算教育事业费(Per Capita Current Educational Expenditure，以下简称PCCEE)

生均一般公共预算教育事业费是由地方公共财政预算教育事业费与当地特殊教育学校在校生数量之比得出。生均公共财政预算事业经费水平越高，反映地方财政部门拨款越多，资金越充足，反之亦然。该指标还能反映出地方政府对特殊教育的重视程度。

7.生均教育经费指数(Average Individual Educational Funds，以下简称AIEF)

生均教育经费指数是特殊教育生均教育经费支出占人均GDP的百分比。尽管每个地区经济发展水平不一致，但可以反映出某地区对特殊教育的投入程度。因此，生均教育经费指数越大，生均教育经费的支出越高，相比当地的经济发展就更加均衡稳定。

(四)模型选择

由表1可知，在方案层中，生均一般公共预算教育事业费所占权重最高，合格专任教师比例占比最低；在中间层中，财力资源所占比重最高，依次是人力资源和物力资源。

表1 特殊教育资源配置测量指标体系权重

三、我国特殊教育资源配置的区域差异

(一)各地区特殊教育资源的总体配置评价

利用层次分析法赋值后的我国31个省(市、自治区)特殊教育关于人、财、物资源情况如表2和图1所示。

从人力资源指标的整体情况来看，我国呈现明显的沿海及东北部地区“不合格”，中西部地区勉强“入围”状态。从原因上分析，二者人力的欠缺是有差异性的。沿海地区得分低主要是由于人口密集，教师的数量小于残障儿童的数量；而后者则是由于城市没有吸引力，导致教师的整体数量偏少。从物力资源配置来看，中西部相较于东部地区有明显的劣势，可能是由于硬件设施配备缺乏所致。而东部沿海地区由于地方政府的支持与本身经济实力的雄厚，在物力资源指标得分较高。财力资源指标呈明显的“中部塌陷”的趋势，可能由于处于中部的省份均为人口密集的大省，因此财力支持相对比较低。从整体的情况来看，西部地区和部分沿海发达省份的评分较高。一方面，国家的“兜底”普惠和转移支付使得西部地区的特教事业“扶摇直上”；另一方面，省级政府的重视程度也在其中发挥着重要作用。

表2 我国特殊教育资源配置情况

图1 我国特殊教育的总体资源分布

(二)我国特殊教育资源配置各项指标的等级划分

由自然断点法划分的我国31省(市、自治区)的特殊教育资源配置各项指标的情况如表3所示。

表3 我国特殊教育资源配置各项指标等级划分

在生师比中，我国专任教师的总体比例基本维持在4∶1至6∶1之间。只有上海(5.86∶1)和辽宁(6.03∶1)两地基本符合要求，其余省份均超过我国现行规定的专任教师人数比，说明我国目前大部分省份的特殊教育师资处于紧缺状态。我国各省份学历合格的专任教师比例基本维持在96.80%以上，表明我国各省的特殊教育专任教师学历处于较高水平。在生师比小的部分省份的合格率普遍较低，代表在专任合格教师较少时，地方政府为确保特殊教育的发展会采取一些干预措施。超过规定学历的专任教师主要聚集在经济水平相对较高的城市或沿海地区。第一等级中的地区绝大部分教师都超过了学历要求，甚至更高，以期最大程度促进特殊教育发展；第二、三等级中超过学历要求的专任教师主要集中在中西部地区；而第四等级中的省份只有一半的专任教师超过合格的比率，其中包括由于特殊儿童人数增多而聘用专科生的状况。在生均教学及辅助用房面积方面，有近一半地区的特殊教育学校不达标，中西部地区的生均用房面积相较于东部地区存在一定差距。从生均图书的表中能看出，我国中部和西部地区的生均图书相对东部沿海地区严重不足，生均图书仅仅为沿海城市的半数及以下，我国合格的地区仅有北京、上海、辽宁、山东四个省市。在生均一般公共预算教育事业费中，大部分地区帮扶特殊教育的投入不高于12400元/人，有实力保障的上海、北京、天津，以及人数较少的西藏，同样处于第四等级中。大多数北方地区省份和少部分南方地区省份(海南、广东、云南)的生均特殊教育教育经费的支出和当地人均GDP相差无几，因此,相对比较公平。

综上所述，目前我国大部分省份特殊教育的师资和生均图书量处于紧缺状态；我国东、中、西部地区存在着明显的区域差异，西部地区的省份资源配置情况优于一些经济较发达的省份；我国特殊教育总体水平省际差异大，省内资源配置不均衡。

四、推进特殊教育公共服务均等化的政府主导路径

享有基本公共服务是公民的权利，保障人人享有基本公共服务是政府的职责。习近平总书记多次强调，要做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，健全完善国家基本公共服务体系，全面提高公共服务共建能力和共享水平[12]。结合我国当前特殊教育资源配置的现状与各省具体情况，推进公共服务均等化的可能性路径有以下几点。

(一)以问题为导向，做好特殊教育体系中的优质工程

实现服务型政府建设由中低水平兜底型向中高水平质量型转变，是新时代新发展的必然要求[13]。各地政府应根据中央出台的政策文件，明确质量要求，提高民众的“获得感”，以问题为导向，精准解决各种困难，保障残障儿童的基本权利，托举优质服务工程。以黑龙江省为例，尽管近几年该省的人均GDP排在全国的后几位，但在对特殊教育的投入上可以说是“倾尽全力”，财政资源投入在全国处于领先位置。东部地区面临的问题相对一致，但成因具有差异性。东部沿海城市的人口集中以致残障儿童数量也相应多于中西部地区，各省政府在采取激励措施时应打破现实壁垒,比如采取提高教师待遇、促进全民福祉等一系列民生举措。除此之外，适当增加编制教师录用人数和岗位是目前东部地区政府优化特殊教育公共服务均等化的解决路径之一。

(二)合理运用权力，建立资源调配体制和责任监督机制

地方政府在进行公共服务或准公共服务时，可以适当运用权力约束规避某些问题的发生。我国特殊教育的资源配置以宏观调控为主，社会办学和其他形式办学为辅，开展特殊教育资源管理模式更有利于发挥本土优势。《上海市特殊教育三年行动计划(2018—2020年)》中提出，“要继续开展学前特殊教育设点布局，合理设置义务教育办学点，积极发展以职业教育为主的高中阶段特殊教育”[14]。地方政府需因地制宜地处理当地特殊教育体系中的问题与瓶颈，必要的问责制和监督机制也是约束权力的有效法宝。政府要善于运用宏观调控的能力，具有全局意识和战略眼光，加强两头纵向延伸，进一步健全特教体系，推动特殊教育的融合发展。

(三)开展资源互助，有效发挥中心学校和学校群带动作用

借助经济效应研究对特殊教育资源配置的优化提供新的思路。转型期背景下产业发展与转型的典型路径是“双轮驱动”式的协同推进，在中国特色社会主义市场经济体制下，特殊教育资源共享程度及中心学校的辐射作用起着关键作用。北京市为促进资源利用的均衡推进启动特殊教育联盟发展机制，由城区发展势头较好的学校为核心项，向其他发展较落后的学校开展调研活动，促进其发展变革，争取地方特殊教育资源均衡、优质发展[15]。可以依托地方经济圈背景，委托轴心城市向周边城市群的特殊教育提供办学理念和经验，借助城市产业协同发展的理论探索，形成优质特殊教育学校辐射链条，有效提升资源利用效率及形成优质发展的现实协同。

综上所述，尽管当前我国特殊教育的发展态势良好，但由于体量庞大，一些省份仍需加强对特殊教育的投入与倾斜，确保教育公平的实现，保障特殊教育的高质量发展。