美国残疾人职业康复发展的政策演进与实践模式*

陆 莎 傅王倩

(1.北京教育科学研究院 北京 100031；2.北京师范大学 教育学部特殊教育研究所 北京 100875)

一、引言

残疾人的发展是一个全球性的议题。全世界有2.92亿儿童患有癫痫、智力障碍、视力障碍或听力障碍等，占儿童和青少年总人数的11.2%[1]。残疾在一定程度上影响了残疾人的就业与社会参与，而职业康复能使暂时或永久残疾的人获得继续从事工作的机会，因此，职业康复是残疾人全面康复中的重要环节，不仅有助于残疾人就业，提高残疾人生活质量，还是残疾人最大限度实现“平等、参与、共享”的基本条件和途径[2]。国际劳工组织(International Labor Organization)认为：职业康复是连续的、统一的全面康复的一部分，是为残疾人谋求并维持适当职业而进行计划、设想及给予职业指导、职业训练、改善工作环境等与职业有关的帮助。依据国际劳工组织《残疾人职业康复和就业公约》第159号公约的规定，残疾人的职业康复包括职业能力评定、职业指导、职业训练、职业介绍、就业、就业后指导六个方面[3]。

发展残疾人职业教育与培训，是促进残疾学生成才的基本形式和有效途径，是适应市场经济需求、提高残疾人职业技能和整体素质的重要途径。在特殊教育中渗透职业教育，有利于提高残疾学生的综合素质和就业能力，有利于提高残疾人的社会地位，有利于社会主义精神文明建设。为办好特殊教育，加快发展残疾人职业教育，加快推进残疾人小康进程，教育部、国家发展改革委、财政部、中国残联印发了《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》，明确提出不断扩大残疾人接受职业教育的机会。据此，更为系统、完善、可操作的残疾人职业康复的体系构建提上了日程。美国的残疾人职业康复经历了近百年的发展，形成了较为完整的职业康复体系，为美国残疾人的全面康复和就业提供了重要帮助。因此，对美国职业康复的发展历程和实施模式的探究是十分有意义的，具有较强的现实借鉴作用和理论影响。

二、美国残疾人职业康复的发展阶段

从世界范围来看，残疾人职业康复的历史形成比较短。最早可以追溯到19世纪上半叶，美国民间的一些慈善组织和个人开始为残疾人提供教育、医疗和职业技能培训等方面的服务。此后，随着工业的加速发展，美国职业教育才开始逐步涉及残疾人群体，并颁布系列政策形成残疾人职业康复体系，极大促进了美国残疾人职业发展。政府是使用政策工具的主体，政策工具作为机制、手段、方法、措施、桥梁，目的是为了实现政策目标。纵观美国残疾人职业康复政策的发展历程，主要可以分为以下三个阶段。

(一)以生存保障为核心阶段(20世纪初至70年代)

初期美国残疾人的保障主要是靠私人部门提供，由家庭照顾各类残疾人，政府及社会提供的相关服务非常少。直到19世纪后期，政府才开始建立公共服务体系，为无力或拒绝抚养残疾人的家庭提供援助[4]。进入工业社会后，各类事故致残的劳工增多，加上第一次世界大战和第二次世界大战导致数万名参战的美国军人因伤致残。在此背景下，《国防法》(NationalDefenseActof1916)、《史密斯-休斯法》(Smith-HughesActof1917，也称Public Law 64-347)、《职业康复法》(CivilianVocationalRehabilitationActof1920，也称Smith Fess Act或Public Law 66-236)出台，为美国伤残军人提供教育和职业指导、安置服务等，为其回归生活提供了基本保障。《巴登-拉佛列特法案》(Barden-LafollettAct，1943)、《军人安置法》(Servicemen’sReadjustmentActof1944)、《职业技术康复法案》(1954、1966年)则对残疾人职业康复的范围、服务、财政支持等方面作出更明确的规定。其中《巴登-拉佛列特法案》对“残疾”的范围进行了扩充，将精神残疾、智力残疾等纳入联邦政府的职业康复计划中；残疾人的康复服务范围进一步扩展，包括医学治疗、辅助用具、交通用具、书籍及培训资料等[5]。《职业技术康复法案》经历了多次修订，把联邦政府与州政府的出资比例由1920年《职业康复法》中的1∶1上升到了3∶1，规定了资金的用途、使用方式和范围，并建立了判断智力残疾、严重残疾者是否能从康复法案中受益的评估制度[6]。此外，该法案也给大学提供资金用于培训残疾人康复顾问[7]。

由此可见，20世纪70年代以前，政策聚焦于对残疾人职业康复的支持范围、服务与财政支持等内容，初步建立了残疾人职业康复的公共服务体系。这一阶段，美国残疾人职业教育的政策导向旨在保护和治愈残疾人，强调为因残不能工作者提供现金、福利及医疗帮助，保障残疾人的生存和基本生活，但是接受职业教育及相关康复服务的残疾人有限[8]。

(二)以社会融合为核心阶段(20世纪70年代至90年代)

20世纪70年代以后，在“正常化”“回归主流”“融合教育”等思想的影响下，美国联邦政府在残疾人职业康复方面的政策体系构建进程加快，人们对“残疾”的理解发生了变化，即残疾观从生物医学模式、心理-组织模式转向社会模式，认为“残疾”不仅是个人身体上的某种缺陷和限制，也源于社会环境的缺陷和限制。残疾人的职业康复模式从传统的以治疗和干预为特征向以提供支持为特征的职业康复模式的转变。

1973年，联邦政府颁布了《职业康复法案》，强调对残疾人进行分层次的、全面的考虑，重度障碍者享有优先权益[9]。同时，在长期目标上，法案要求致力于为残疾人提供持续的服务，满足其进入就业市场的需求[10]。这部法律与1975年的《所有残疾儿童教育法》(94-142公法)一起共同保障了残疾儿童和残疾成人在最少受限制环境中回归主流社会的权利。在各方的努力下，美国国会于1990年6月正式通过了《1990年美国残疾人法》(TheAmericanswithDisabilitiesAct)，此法保障了残疾人在就业、公共交通、电讯服务等方面的平等权益，比以往的法律覆盖范围更广。残疾学生还可以接受个别化教育计划，包括为残疾学生提高成人后的职业和生活技能，还有相应的转衔服务[11]。随后，美国还颁布了《残疾人教育法》(IDEA)要求为残疾人的成人生活做好准备[12]。《老年人与残疾人投票无障碍法》(1984)、《伯金斯职业教育法案》(1984)、《航空运输无障碍法》(1986)、《公平住宅法》(1988)、《1990年美国残疾人法》《辅助科技法》等法律为残疾人提供了一系列保护措施，保证了残疾人在就业、公共交通、电讯服务等领域享有同普通人平等的权利。

该时期由于残疾观的转变，系列法案均强调促进残疾人的社会融合，并从社会环境调整入手，从职业、住宅、交通、辅具等多个方面提供融合环境，支持残疾人参与社会生活。

(三)以潜能发展为核心阶段(21世纪至今)

进入21世纪后，经济全球化、人口老龄化、关键技能的缺乏给美国社会带来了严峻的挑战。美国社会也开始重视挖掘现有劳动力的潜能，残疾人的职业政策也因此进入一个新阶段。2001年，美国劳工部成立了残疾人就业政策办公室(Office of Disability Employment Policy)，目的是通过制定相关政策影响残疾人职业发展的实践来提升残疾人的就业率[13]。2002年，美国国会提出“新自由倡议”(New Freedom Initiation),认为残疾人与其他人一样也有追求职业、加入劳动者队伍和作为完整的群体参与市场经济生活的自由。为此，美国国会于2004年对1998年的《辅助科技法》进行了修正，提出雇主必须通过非传统的途径挖掘新的劳动力。2008年，美国通过了《美国残疾人法》修正案，进一步扩大了残疾人的保护范围。2014年，美国总统奥巴马签署颁布了《劳动力创新与机遇法案》(WorkforceInnovationandOpportunityAct)，其中有对残疾人就业的相关主张和规定，修订了职业能力康复法，并将残疾人就业的机会及满意度作为拨款给该法案下培训项目的重要依据，同时规定州职业能力康复代理处至少要将15%的资金投入到为残疾青年人提供从高中向高中后及就业的转移服务中[14]。

这些政策在一定程度上表明美国的残疾人职业康复政策基本完成了从向社会提供残疾人劳动力到社会需求残疾人劳动力的转变，其重视残疾人在劳动力市场中的价值，通过健全相关立法和完善职业康复制度、配置资源等方式来促进残疾人的职业康复发展。

三、美国残疾人职业康复的实践模式

(一)美国残疾人职业康复的组织体系

在提供残疾人福利服务的组织架构方面，美国采取跨部门的管理架构。为提升残疾人的就业率，美国多个联邦机构参与到立法、职业培训与服务中，包括劳工部(The Labor Department)、社会保障署(Social Security Administration)、康复服务署(Rehabilitation Service Administration)、退伍军人机构(The Veterans Agency)，各部门各司其职，保证残疾人就业。如康复服务署的职责包括：制定国家残疾人政策，促进残疾人就业；协助州政府建立职业康复机构和制订服务计划；增加职业康复知识、技术和实务的运用；加强对全国康复人员的培训；改善残疾人的物理环境，包括康复设施、庇护工场、训练环境及特殊病床设备等。退伍伤残军人的职业康复主要由退伍军人机构管理，而国家级的职业康复项目由康复服务署进行管理和实施，并为其提供财政支持、资源协调、监督援助。

劳工部通过下设的四个部门管理残疾人的就业工作，包括残疾人就业政策办公室(Office of Disability Employment Policy)、联邦合同执行项目办公室(Office of Federal Contract Compliance Programs)、雇佣与培训部门(Employment and Training Agency)和公民权利中心(Civil Rights Center)。这些部门职责涵盖了政策制定、政策执行、部门与企业等合作、资金提供等方面，切实保障了残疾人职业康复政策的落实。美国实行中央与地方分权制度，因此，各州在残疾人康复服务上具有很大的自主性。通常来说，康复服务署会要求各州每年提交残疾人职业康复计划，各州则负责具体的实施工作,每个州设有康复部(Department of Rehabilitation)与职业康复机构(Vocational Rehabilitation Agency)，并通过三级管理结构(中央办公室—地区办公室—地方办事处)开展具体工作。

(二)美国残疾人职业康复的康复模式

在残疾人职业康复方面，美国鼓励私立机构参与到相关服务中，且私立机构所占的市场比例也在逐年增加，大约有70%的残疾人在私立机构接受就业安置服务[15]。以残疾人的社会需求为基础，美国的残疾人职业康复有康复咨询师服务模式(Counselor Provided Placement Model)、就业安置专员服务模式(Placement Specialist Provided Model)、合约式服务模式(Contracted Placement Model)和支持性就业辅导模式(Supported Employment Guidance Model)四种，均以“就业安置”为核心。

1.康复咨询师服务模式

职业康复咨询师和残疾人之间的纽带是就业安置目标，一旦就业安置目标达成，咨询关系则终止。在这种模式中，要求职业康复师在接受个案后，针对个案的特殊问题和需求通过交谈等收集资料，而后拟订职业康复计划帮助其寻找工作并进行追踪。职业康复咨询师提供的服务包含：生理和心理职能评估的基本鉴定、职业咨询与辅导、职务再设计与辅具的服务协助、教育与职业训练以及提供雇主咨询与辅导。因此，职业康复咨询师需具有多重领域的职业知识和素养。当前，美国的密歇根州州立大学、威斯康辛大学、爱荷华大学等高校均培养职业康复咨询师。

2.就业安置专员服务模式

在20世纪70年代中期，需要就业安置的残疾人出现残障程度越来越严重的趋势，职业康复咨询师所承担的工作量愈来愈大，于是许多大型职业康复机构开始聘用就业安置员，针对已完成就业准备且正等待安置的个案，提供就业安置的服务。康复咨询师与就业安置员工作的最大差别是前者提供完整服务，后者则主要是协助职前准备妥当的残疾人就业。

3.合约式服务模式

合约式就业辅导模式也是为解决日趋庞大的残疾人就业需求而产生的服务方法。此模式的特点在于分担康复咨询师和就业安置员的工作，将就业安置的任务转介给第三方团体来负责。第一种是通过企业所组成的联合商会与职业康复机构签订契约，由联合商会和就业安置员合作，为残疾人提供工作机会并协助就业安置。第二种模式是指职业康复机构和地方上营利或非营利性质的就业辅导单位合作，由辅导单位负责就业安置，但需要接受职业康复机构的就业安置专员的监督。

4.支持性就业辅导模式

支持性就业辅导是主要针对严重智障者的辅导模式。此模式是由机构聘任就业辅导员或是工作教练(Job Coach)，初期进行一对一的支持与辅导，之后每月定期做现场追踪辅导。不过许多研究显示，支持性就业的服务对象实际上仍以轻中度的发展障碍者为主。

以上四种模式从不同角度对残疾人就业予以支持。其中，康复咨询师服务模式、就业安置专员服务模式和支持性就业辅导模式均为残疾人就业提供专业人员服务，合约式就业辅导模式则由组织为残疾人提供支持，目的均为保障残疾人就业，使其参与社会、共享社会。

(三)美国残疾人职业康复的具体流程

在美国，各州的残疾人职业康复有一定的差异但也有一定的共性。以华盛顿州为例，职业康复的服务宗旨可以概括为“重塑人生”，即帮助残疾人找到一份不会加重残疾的工作，这份工作匹配个人的优势、能力、兴趣且有好的就业前景、能满足精神和经济需求。残疾人的职业康复过程包括申请服务、审核申请人资格、职业评估、制定个人职业规划、职业训练、就业、就业后追踪指导等环节。个人申请相关的职业康复服务，首先在州职业康复网站填写申请表，职业康复部门收到申请后会与申请人联系并安排见面，工作人员会详细介绍该机构的服务内容与步骤并回答申请人的相关疑问；见面后申请人会领取正式表格，填妥后邮寄回机构等待资格审核通过，一般审核周期为2—3个月。资格审核通过后，机构会指派职业康复咨询员与申请人合作，对其职业能力进行系统评估，制定个人职业规划并参加一系列的职业培训。

当申请人已经具备相关的就业技能时，职业康复咨询员会搜集就业岗位信息并让申请人参加就业面试等，一旦通过，申请人可上岗就业。其后一段时间，职业康复咨询员会跟踪申请人的就业情况，帮助申请人较好地适应新职业，尽力解决就业后产生的各种问题。整个服务过程一般需要2年时间，不同个案所需的时间会有所差异，在这一过程中，所有的费用由联邦政府和州政府承担。

四、对我国残疾人职业康复体系建设的启示

美国残疾人职业教育康复政策的制定和具体实践体现了残疾人职业教育康复理念的变化，指导了残疾人的职业教育康复不断向前发展，适应时代潮流和经济社会发展的需求。随着美国20世纪60年代末特殊教育的发展从隔离走向融合，使残疾人的受教育机会和教育质量得到了显著提升。同时，伴随着回归主流运动的深化和拓展、融合教育的思潮兴起，美国特殊教育改革的浪潮一波接一波，促进了美国残疾人职业教育康复体系的不断发展和完善，社会融合、追求深层次的平等成为了美国残疾人职业教育康复的战略目标。对美国残疾人职业教育康复的立法演进与发展的研究，对我国政府制定残疾人职业教育康复政策，解决残疾人职业教育康复存在的问题，具有以下借鉴意义。

第一，健全残疾人职业教育法律体系，促进部门协同。目前，我国残疾人职业教育的立法不管是纵向还是横向，都还需进一步衔接和整合。在纵向上，2017年修订的《残疾人教育条例》专章规定了残疾人职业教育，共4条，这是我国残疾人职业教育法律条文最多的法律。2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》指出，加大对民族地区、贫困地区和残疾人职业教育的政策、金融支持力度[16]。最新修订的《中华人民共和国职业教育法》是我国职业教育的专门法案，也开始关注到残疾人职业教育的重要性。这些法律和政策为残疾人的职业教育营造了更具支持性的政策环境，但仍需注意的是要根据最新的职业教育改革政策的要求研制适合残疾人职业教育、职业康复的一系列落地实施政策。此外，在横向上，残疾人相关职业教育法律法规与人力资源和社会保障部、教育部等多部门的法规多有交叉，但相互衔接不够紧密，应明晰各部门对残疾人职业康复的职责，形成政策合力，高效整合并利用相关资源支持残疾人就业。

第二，兼顾“残疾人职业生涯导向”，将职业训练与康复训练有机结合。强调加强职业教育康复适应经济社会发展的同时，还需注重残疾人个体的生涯发展。残疾人的心理生理特点决定了他们的发展与普通人不一样，需要在制定职业教育政策时与残疾人的自身条件相结合，注重职业教育与康复训练的有机结合，增强生涯式的职业教育发展导向。在残疾人职业康复中，发展基于职业生涯导向的发展评价，应以促进残疾人职业发展为根本目的，秉持发展性评价理念。与此同时，建立健全不同障碍类型、不同岗位、不同发展阶段的评价机制，提升残疾人职业康复的针对性和有效性。

第三，推进多元主体参与，形成广泛参与的残疾人职业教育支持体系。美国残疾人职业教育从救助性转向潜能发展依靠的是由政府、社会、企业等多方参与的保障体系，而我国目前在这一块还较为薄弱。从政府制订制度和提供资金保障方面，可加大对残疾人职业教育和培训的制度保障、财政支持力度，同时也可鼓励社会资本参与。从社会提供环境保障方面，可促进无障碍环境建设，创造有利于残疾人职业教育、就业的硬件、软件环境。从企业角度，可发展福利企业，发展支持性就业，实现福利企业创办者的多元化，规范福利企业，充分发掘其吸纳残疾人就业的能力，大力吸收社会资本参与创办福利企业，将其作为吸纳残疾求职者的主体。同时贯彻落实国家针对福利企业的诸多优惠政策措施，如退减免税、政府优先采购其产品等，为福利企业发展创造良好环境，促进其为残疾人就业提供更多岗位。