基层容错机制低效运转的致因机理与整合治理*——基于决策过程的分析框架

陈廷栋 盛明科

一、引 言

在全面深化改革和从严治党背景下，外部改革风险挑战和内部从严问责压力使一些基层干部在干事创业中顾虑丛生、瞻前怕后，尤其是有关干部管理制度设计和执行层面出现的不合理现象，加剧了部分基层干部不敢担当、消极避责的心理认同，严重影响基层改革发展事业的总体进程。2016年政府工作报告指出“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。2018年，中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》强调“建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误”，“切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲”。与中央的重视相一致的是，各地相继出台关于容错纠错机制的实施细则，省市县层面纷纷落地实施，目前从中央到省、市、县(区)、乡(镇)五大层级，共有近500份容错机制的政策文本[1]。在脱贫攻坚、环境治理和改革创新领域有一批基层干部获得了容错免责，政策效果在一段时间内得到证成，有力保障和激励了基层干部改革创新和担当作为之举。在各地干部容错机制实践中，由于所面临的约束情形与任务要求不同，以及对上级政策理解和执行程度存在差别，干部容错机制在基层治理中的实效未能充分释放，干部容错机制在一些地方成了“墙上画大饼”。总体来看，基层干部容错机制有效落实情况并不乐观，“局部空转”“流于形式”已成其客观现象[2][3]。基层干部容错机制为何在实践中会面临效果不佳或低效运转问题，致因症结何在，如何系统有效治理？

容错纠错议题在近年来受到学界普遍关注，有关干部容错机制实践困境的理论性解释逐渐增多。在研究视角上，现有研究从微观场景和宏观理论视角切入，对干部容错纠错形成整体性理论审视和局部性议题深讨。在研究方式上，文本和案例分析是主要呈现方式，鲜有量化研究。在研究内容上，涵盖了干部容错纠错的概念意蕴、功能定位、问题挑战和优化路径诸多方面。有学者从政策文本实证分析出发，论析了当前容错纠错机制难以操作的原因[4]。有研究从制度关系、核心内容、操作程序、运行环境和设计视角维度分析容错机制的实践困境，解答了容错机制为何达不到预期效果[5]，认为当前研究对容错机制存在偏高的制度期待[6]。有学者基于避责理论视角对基层治理中容错机制低效运转展开理论性分析[7]。现有解释不乏真知灼见，为本文研究提供了有益参照和研究切入点，但仍然有待进一步深化。一是相关容错机制低效运转的解释过于碎片化，多从单一维度或机制层面进行剖析，如容错的典型案例、文本构建及启动难题等；二是容错机制在基层实践困境层面的关照较少，对容错目标定位、价值功能和优化路径的探讨颇多，对基层容错实践的指导性和参照性不强；三是容错机制静态表现或功能误区的研究，未能有效回应容错机制动态运转中存在的诸多问题。基层容错机制低效运转受到深层次体制和机制因素的影响，受到决策者和执行者之间深层互动关系和机制运转过程的影响，既有的解释忽略了对此方面的关注。本文引入决策过程分析框架，将基层容错机制运转视为一项决策过程行为，将其分解为决策酝酿、决策制定、决策实施和决策反馈环节，考察决策过程中容错机制运转主体、环境和执行间的互动机制，全过程深入剖析基层干部容错机制低效运转的致因机理，并提供整合性的治理路径参照。

二、决策过程框架下的基层容错机制

在理想状态下，决策过程框架下的基层容错机制运转应遵循决策过程的内在原则性要求，即遵循决策酝酿的“和恰性”，决策制定的“精准性”，决策执行的“匹配性”和决策反馈的“互促性”要求，这些原则要求彼此间相互作用、互为依赖、缺一不可，在彼此共同作用下推动基层容错机制实现高效运转的目标。

(一)基层容错机制的内涵解析

学界围绕宏观理论缘起、外部构建背景和内部实践指向三个层面，阐述了干部容错纠错机制实施的目标依据。在宏观理论缘起上，实施容错纠错机制是马克思主义认识论和实践观在干部管理上的具体运用[8]，源于理性认知的价值局限、宽容理念的价值印证、权力理性的实践依据[9][10]，以及权责一致的法治理念、允许试错的改革逻辑[11]。在外部构建背景上，实施容错纠错机制是为了配合全面深化改革战略的推进实施和加强干部队伍建设的战略谋划[12]，实现满足国家治理创新和创设改革试错空间[13]。在内部实践指向上，实施容错纠错机制是为了激发干部改革创新的内生动力，治理避责等为官不为问题[14]，其构成建设法治政府的内在要求、建设责任政府的内在需要、破解为官不为问题的必然选择[11][15]。从字面语义上理解，容错是允许和宽容出现的失误错误，以减少和消退错误影响。从容错实践看，在改革创新过程中未能实现预期目标或出现偏差失误，但符合法律法规和政策，未谋取私利，无主观故意，且能及时纠错改正[16]，可免予追究相关人员的责任[17]，构成容错机制的意蕴指向。学界对上述概念界定尚未形成共识，在作用对象、适用情形上也存在差异。为了回应现实的差异性和明确研究对象的内涵，本文将基层容错机制定义为，基层干部在推进改革事业、治理创新工作中未能实现预期效果而导致偏差错误，依据相应评判依据、程序和方式，可免除相关责任或从轻、减轻处理的制度规定。这里包含了主体(基层干部)、目的(推进改革和发展)、事由(对偏差性错误，依照规定来认定性质)、手段(依据容错的评判程序规定)和结果(实现容错免责或减责的效果)五个要素，五个要素构筑起基层干部容错机制内容，共同作用于基层容错机制的运转。

(二)决策过程框架与容错机制运转的适切性分析

作为决策理论学派的主要代表人物，赫伯特·A.西蒙于20世纪六七年代系统构建组织决策理论，并形成了一套有关决策过程、准则、类型和方法的理论体系。决策过程理论是西蒙决策理论的核心内容，揭示出决策原理及要求，并将决策划分为四个阶段：第一阶段是“情报活动”，探查环境，寻求决策的条件；第二阶段是“设计活动”，创造、制定和分析可能的行动方案；第三阶段是“抉择活动”，从可资利用的方案中选出一条特别行动方案；第四阶段是“审查活动”，对过去的抉择进行评价[18](P34)。在西蒙看来，管理过程就是决策过程[19](P6)，决策贯穿管理的全过程，任何作业开始之前都要先作决策，决策成为管理的核心内容。由此而言，决策过程理论与干部容错机制运转层面具有较强的适切性解释关系：其一，干部容错机制是一项目标明确的行动方案，决策制定过程就是需要有明确的目标，从众多行动方案中选择出最优方案；其二，干部容错机制的运转作为一种管理行为，决策在其管理实践中发挥着不可或缺的作用，实施干部容错机制的事前、事中和事后环节都离不开决策的介入。

基于西蒙决策过程理论的基本判断，容错机制(办法)的制定同样类似于一种决策行为，容错机制的运转过程亦可理解为容错机制的决策过程，划分为决策酝酿、决策制定、决策实施和决策反馈四个阶段：一是决策酝酿阶段，要搜集干部容错及其环境信息、寻找问题差距和制定容错目标；二是决策制定阶段，该阶段将西蒙决策理论中的拟定计划和选定计划阶段进行了整合，这意味着对各类容错方案进行拟定，实现干部容错机制的最终选择或制定；三是决策实施阶段，将干部容错机制置于应用环节去观察，并检验实践效果，服务于决策目标的实现；四是决策反馈阶段，对干部容错机制总体运行效果采取考核评价，并不断修复完善容错机制的决策，实现容错机制决策的动态优化(见图1)。决策过程的每一阶段对应着容错机制运转的阶段性预期和要求，从而决策的全过程架构起干部容错机制的整体运转图景，实现从整体层面描述和判断干部容错机制的现实样态。有鉴于此，容错机制决策的过程性分析为探究基层容错机制实践运转提供了整合性的分析框架，从决策酝酿、决策制定、决策实施和决策反馈阶段着手，有助于对基层干部容错机制低效运转呈现全景式、全过程的观察和分析。

图1 决策过程框架下基层容错机制的运转过程

三、决策过程框架下基层容错机制低效运转的致因机理

从决策过程视角看，基层容错机制的运转处于渐进式的决策调适和效用性的加成过程。理想状态下干部容错机制的运转应当包括四个环节(见图2)：一是在决策酝酿环节，干部容错机制良善初衷与外部体制、制度、文化环境要保持和恰的状态，构成决策设计的基本价值前提；二是在决策制定环节，从众多容错备选方案中抉择出来的决策文本要与现实需求保持精准的对接，任何一项决策内容若不能精准满足现实需求，可能会带来决策风险或决策失败；三是在决策实施环节，容错实施主体的责任观念和执行能力要和决策实施的各方面要求相匹配，确保决策执行的生命力；四是在决策反馈环节，对容错机制的检查修复要及时有效，在渐进完善调整过程中实现检查修复与辐射扩散的相互促进，实现决策在区域间、层级间和部门间的价值传导效应。现实来看，作为承载着激励干部作为、体现组织温度和优化错误管理功能[20]的容错机制，并未能按照决策“应然”状态充分发挥出应有的决策良效，距离理想状态的高效运转目标还存在差距，基层容错机制运转的各环节面临着相应的问题，从整体上导致低效运转的困境。

图2 决策过程框架下基层容错机制低效运转的机理

(一)决策酝酿：良善初衷与约束环境难适应

1.体制环境的约束性影响。任何重要决策都离不开大量事实、价值观、边界条件和约束条件[19](P20)，因而要对相应的环境因素进行回应和选择。在压力型体制影响下，基层政府作为国家权力的末梢更多扮演着决策执行者角色，受到上级政治权力的统治，随着监督体系的强化，受层层权力和责任下压的影响，需要面对较强的政治控制和问责监督。从历史经验看，我们党的重要决策建立在集体酝酿和民主讨论的基础上，并充分研判环境对决策的影响，克服相应的障碍，清晰地实现决策目标的制定。客观来看，决策目标的制定会面临各种考验，在压力型体制和层级化官僚制影响下，基层政府在被赋予公共责任的同时，被赋予更多条块责任关系的束缚，这要求其高度理性化完成使命任务，出现错误就要承担相应的责罚。伴随改革深化及基层社会转型风险的加剧，党和国家愈发关注到干部难以在有限的时间和精力中出色胜任相关任务，并因害怕创新失误带来问责等负面结果而滋生消极和保守心态。于是，激励干部担当作为被提到空前的高度，干部容错机制也就成了一种激励改革创新的制度安排。这意味着传统体制机制要接受容错机制的新兴产物，而容错机制作为一种以免责或减责方式激励干部手段的出现，势必与一贯从严管理和要求基层干部的体制环境存在紧张关系或张力。因此，在基层权责关系不对等的影响下，基层上下级关系会出现缺乏弹性的僵化现象，不断出现的刚性任务和指标规定让基层面临较重的负担，基层容错机制的孕育和实践备受基层体制机制的约束性影响。

2.制度之间的内在性张力。容错机制是一种肯定性的激励权力运行并提升权力效能的方式，问责制度则是一种规范权力运行并防范权力风险的约束机制[9]。二者在作用方式和功能方面所发挥的作用不尽相同，基层干部容错机制在决策酝酿阶段不仅要从“宽容”的角度出发构架干部免于处罚的规定，还要充分考虑“惩戒”的相关问责情形，明确二者间的外在边界和内在联系，否则就会造成制度间的价值共生冲突，让所制定的制度面临先天性障碍。从理论上看，容错机制决策酝酿环节，理应让决策的良善初衷与约束环境达到高度的和恰性，实现容错决策朝着合理预期方向发展。事实上，制度初衷或使命往往受到一系列彼此关联制度的影响，各项制度间“打架”和“抵牾”的情况往往孕于制度设计的环节，未能处理好制度之间的内在张力关系，如容错规定要平衡好与《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《行政机关公务员处分条例》《中国共产党问责条例》等法律法规的矛盾关系，有效调适制度间合理可控的内在张力。容错目标及其相应规定不能背离整体制度体系的价值导向和发展目标，如基层容错机制在设计时存在简单机械的照搬习性，忽略相关制度间不合理的规定，从而让容错机制决策置于失灵的困境，执行环节也会受此影响而难以推进。

3.容错的社会认同度不高。受近年来反腐运动和官民冲突的叠加影响，基层社会群众对干部容错的认同度仍然有限，特别对“问题干部”被免于处罚带有不小的疑问。一方面，基层群众较少有效地参与基层治理实践，对基层干部工作状态及事项要求了解有限，难免对基层政策及执行产生一定的误读，同时受到反腐败或纠“四风”等从严治吏的影响，其负面心态会产生放大效应，形成“干部犯错就要接受处罚”的刻板印象，导致社会包容性文化培育的氛围缺失。另一方面，基层干部容错机制决策酝酿阶段面临层级间和部门间的质疑，如这些工作是否成为该单位包庇纵容干部的合理化手段，让容错成为纵容错误或利益勾结的保护伞。在推进基层治理任务时，社会整体容错文化氛围和期待不高，会直接影响到容错机制决策的选择，原因在于面临复杂性和冲突性信息的冲击，决策者可能会出现错误或偏差性解读。换言之，容错机制决策酝酿是否有效纳入和平衡各利益相关方最真实的意见，是否有利于营造容错的社会认同氛围，构成了决策初衷与约束环境能否达成高度和恰性的关键命题。

(二)决策制定：文本建构与现实对接显矛盾

1.容错主体权责关系未理顺。基层容错机制决策制定意味着容错文本的出台，相关容错文本规定是否精准对接干部实际需求，直接决定着容错机制后续整体的运转实效。一些地方在容错机制决策环节忽视行动主体间的作用及关系，对容错主体与问责主体之间未作出明确的界定和区分，对纪检部门、组织部门等容错权责关系也未制定出清晰可靠的依据，很难指导容错实践的精准落地。一方面，容错权责关系直接决定着容错主体是否有容错的权力、能否实现机制决策的预期目标，让容错主体切实担负起激励干部免于处罚的责任使命。容错主体被赋予相关的容错权，意味着要对容错权力和结果负责，容错权的行使固然要受到组织内外部的有效监督。然而，基层容错文本往往缺乏对容错权及其责任保障和监督约束的具体性规定，这会直接制约容错主体的行动选择和执行能力。另一方面，容错主体与其他监督主体间的关系存在解释不清的问题，容错主体和问责主体都归于同一部门或人员来承担，使其遭遇政策目标抵触或冲突的难题，不同目标压力导向下的行为模式选择可能会带来完全不同的结果，从而对容错实践提出了不小的挑战。倘若为避免容错和问责的解释权集中于某一部门，单独设定专门性的容错主体，就须进一步明确和细化容错主体和问责主体间的协调和沟通机制与权责关系边界。

2.认定范围和标准的模糊化。从基层容错机制文本看，干部容错坚持以“三个区分开来”为指导原则，但对于哪些性质、类型和领域的过失或错误能“宽容”，仍然存在宽口径的宏观性和原则性倾向。有限理性决策者采用的决策机制是基于“满意”而非“最优”的原则[19](P112)，由于决策者的知识储备、认知水平和所掌握的信息是有限的，一些容错范围远远超出改革发展和创新工作的适用初衷，而且所涵盖的事项要么过于宽泛而缺乏操作参考，要么过于窄化和细化而“挂一漏万”。一些文本中容错标准也过于模糊，对于何种状态和触发标准下才可启动容错机制缺乏清晰、可操作的规定，这势必会让容错主体产生迷茫心理。虽然，地区间固然有目标驱动和发展的差异，对于容错情形和标准也各有侧重和取舍，但现实中一些相近地区干部容错规定在情形和标准认定方面存在较大的差别，这会导致干部因同一过失问题在本街镇可能会受到处分，但在其他街镇可能会免于处分，难免让干部对容错机制产生一定的认识误区。差异性较大的干部容错机制不利于地方整体性和统一性的发展，带来操作层面较大尺度的自由裁量弹性，各地操作主体很难吸收彼此间有益的容错经验。

3.操作程序和手段的同质化。容错机制决策制定环节，往往对容错事项或标准进行具体性或针对性的设计，以便符合地区发展的实际，这也遵循差异化设计容错机制的原则。从现有基层容错机制文本看，一些容错操作程序和手段往往直接照搬上级部门或其他地区的规定，没有区分重点适用领域、重点适用对象，一些地方容错操作规程存在机械性模仿和同质化吸收的问题。随着容错机制自上而下的强力推广，受到治理惯性的影响，基层容错机制决策在同质化吸收基础上形成难以有效操作的规定，不易精准有效指导容错的实践。例如，一些容错规定中容错申请、审核、认定、实施缺乏操作性的具体性指导和补充性说明，让容错主体和对象都较难从中找到行动依据而无法有效参与容错认定，一些不符合本地实情的容错规程或细则势必会阻碍本地容错实践进展，导致事与愿违的结果。此外，一些容错操作程序设置较为复杂，相关操作启动的门槛较高，相关容错的保障性举措较少，缺乏配套的容错操作方案或救济规定。条件要求过高而保障不足的容错机制决策很难真正发挥激励干部担当作为的实效性。

(三)决策实施：观念能力与有效运作不匹配

1.容错主体责任观念的弱化。容错机制决策实施环节旨在实现主体观念和行动能力与有效运转之间高度的匹配性，然而，受决策制定及环境风险因素的影响，容错机制的实践运转难以实现高效目标。在监督体系强化和条块任务压力传导的影响下，基层容错主体可能会滋生不敢负责或不愿负责的干事心态，不断弱化自身的责任观念，导致容错机制运转的不畅或低效。一方面，相关容错规定的不合理或不完善让基层容错主体面临执行困境，在上级高压问责和监督的条件下，容错主体会发生趋利避害的价值判断，选择避责倾向的行为模式，导致责任观念的弱化，制约基层容错实践的良性运转。另一方面，上下级部门对容错事项或目标存在认知判断和行为选择的差异，对错误缘起、行为定性、处理意见等问题存在不同认知和判断[1]，基层容错主体不得已遵从和依附上级部门的容错判断及选择，使基层容错主体丧失容错的主动性和积极性，某种程度上导致其责任观念的弱化，这是由于相关容错工作的话语权被上级决策部门牢牢掌握。

2.容错主体容错能力的受限。基层容错主体在科层组织中要接受上级部门的监督和约束，由于容错权的授予要经过上级部门的严格规定和限制，基层容错主体往往缺乏强有力的容错权，加之容错规定的模糊性，使容错行动面临诸多的限制，难以真正释放容错的预期效能。基层容错主体不仅面临权力的挤压风险，还受到容错工作的现实考验，在处理涉及干部切身利益的事情时往往因为缺乏足够的指导和保障机制显得力不从心，不敢触及利益纠葛事项，也不敢对自身作出的容错决定承担责任，多数基层容错工作流于形式、忙于空转，基层容错主体也难以从中培养容错的工作能力，使容错工作与有效运转的初衷渐行渐远。在基层负担较重和上级考核问责过频条件下，基层容错主体也要承担大量执行性或事务性工作，花费较多时间和精力投入各类考核、填表事项，无形中挤占了干部的政策学习时间和业务培训时间，容错工作业务缺乏相应的培训，久而久之会使容错工作能力受到限制。此外，基层容错主体在无经验依循的情况下，加之在容错问题上缺乏上级指导，一旦对基层干部过错情形缺乏具体性和针对性分析，就很难作出客观性和精准性的研判。

3.容错主体宣传引导的缺位。个人因客观风险或主观无能，在与环境相互作用中无意识地偏离既定目标或标准的过程时[21]，组织要从错误反思中获利，就需对错误有更积极的态度[22]。容错主体要承担起组织容错氛围营造的责任，发挥容错的激励相容效能，使组织成员切实感受到容错的组织温度和激励导向。然而，基层干部容错主体受制于基层政府中心工作的限制，承担大量的执行工作，在注意力投入有限的条件下难以有效投入更多的时间和精力谋划容错工作，对容错工作也缺乏相关的政策宣传和解读引导。一些容错主体对容错工作的认知和定位存在偏差，依赖于容错的事后启动和处置，将整体工作注意力放置于程式化的容错程序操作之中。这会让容错主体陷入容错机制传达和落实的路径依赖，忽略容错事前的宣传和引导工作，造成容错相关分管部门对该项工作较为了解，其他部门干部知之甚少的局面，不利于容错激励氛围的整体性营造。容错宣传也与基层政府整体政绩观息息相关，一旦忽视改革创新发展进程中容错激励的重要性，一味强调容错工作要服从和让位于中心工作，部门整体容错氛围就很难得到营造，容错主体就很难推进容错的宣传引导工作。

(四)决策反馈：检查修复与辐射扩散相脱钩

1.容错工作考核评价趋于封闭。在基层容错机制实施之后，还要从检查修复和辐射扩散两个方面具体把握容错机制的反馈环节，持续向善的决策在反馈阶段会实现检查修复和辐射扩散的互促性，让决策生命力和作用力得到长期性的彰显。对基层容错机制实施的考评是检验和评价容错机制决策的关键一环，也构成是否调整优化下一阶段容错机制决策的重要依据。当前，不少基层容错工作考评存在封闭运行的问题，容错过程和结果很少对社会进行公开，相关考评工作停留在政府内部，对于容错工作表现优劣的干部也尚未进行结果公示。这些工作基层政府往往视为自身的常规性工作，容错考评主体会选择性地忽视结果公开的必要性和重要性，对于容错结果或考评结果的应用情况缺乏公开性说明，这在很大程度上使干部群众不了解基层容错工作的整体成效，基层容错工作进展难以被社会各主体所熟知。此外，容错工作考评过程忽视群众和第三方机构等主体的参与，相关评价意见更多集中于上级主管部门或领导班子。客观而言，当前容错考评缺乏一定的社会参与度，难以发挥群众监督和媒体监督的功效。

2.容错案例宣传辐射效应欠缺。基层容错机制决策施效的重要途径离不开容错主体对容错案例的提炼和宣传，以案例宣传来创造性弥补容错机制运转的不足，引导容错形成可操作、可推广的实践经验。不少基层的容错案例宣传辐射效应仍然欠缺。一是部分容错主体对容错案例的提炼和总结不够深入，对于容错激励与推动发展的关系缺乏整体性研判，未抓牢营造浓厚容错激励氛围的目标，不善于合理利用容错案例激励广大干部，尚未形成体现亮点或有待推广的容错典型案例，从而难以从实践入手发挥案例正向激励的功效。二是部分基层容错主体对容错案例宣传的观念意识不强，或囿于容错环境压力等因素，对仅有的容错案例缺乏公开的正向宣传，案例的宣传辐射效应缺乏现实的运作基础。三是部分基层容错主体在案例宣传时产生了预期外的偏差性影响，其所塑造的容错案例不适合指导容错工作的推进，相关容错案例脱离了容错情形和标准的规定，这会使干部产生质疑，从而影响部门整体容错的氛围。

3.容错机制动态更新调整滞后。基层容错机制决策反馈环节意味着对容错机制决策提供相应的反馈信息，包括经验积累、问题剖析和改进思路等内容，从而帮助容错机制决策实现新的改进，带动容错决策与实践发展的双向互促。当前，一些基层容错机制决策反馈效果十分有限，对容错机制动态更新调整较为滞后。一是容错主体对反馈结果缺乏足够的重视和应用，强调容错的现有成绩而不注重容错机制的长效发展，使容错机制长期置于某种低效运转的状态而难以跳脱现有的束缚。二是容错主体囿于容错实践经验和能力，不善于对容错机制实施效果展开评价和反馈，也不善于利用其他主体考评结果，未适时制定出合理的容错改进方案，忽视了容错机制改进的及时性、有效性。三是容错主体不善于从错误中反思和学习，将容错的实施障碍归因于各类客观性的条件，忽视自身参与决策优化的重要性或能动性，这在很大程度上会导致基层容错机制低效运转。

四、决策过程框架下基层容错机制低效运转的整合治理

基于决策过程框架，基层容错机制跳出低效运转的困境，实现理想状态下高效运转的目标，就须从决策的酝酿、制定、实施和反馈全过程着手，思考整合性和针对性的治理策略，进一步明晰容错机制初衷、完善容错文本建构、重塑容错观念能力和注重容错反馈检查，从而充分释放基层容错机制运转的激励性和实效性。

(一)明晰容错机制初衷，有力破除外部约束藩篱

基层容错机制决策酝酿环节要处理好决策目标与环境、信息和需求、冲突和统一的关系，为决策成功制定和实施奠定坚实基础。基层容错机制作为新兴事物，其衍生和应用有着强烈的社会现实需求。但是，其与环境之间的紧张和冲突关系也充斥在决策酝酿和实施等环节，这些问题天然地挑战和制约着容错机制的运转成效。从实践来看，基层容错机制尚未达到应然层面的理想状态，在机制决策酝酿中所面临的诸多外部约束藩篱亟待破除。因此，要重新审视基层容错机制决策酝酿过程，在现有基础上进一步明晰容错机制的构建初衷和使命，从激励层面着手营造有利于容错机制运转的外部环境。一是坚持基层容错激励的鲜明导向，聚焦激励干部跳出不敢创新、担当或不愿作为的目标和功能指向，将容错机制的鲜明价值主线贯穿于基层工作全过程。要引导容错机制有机融入体制机制环境，有力调适压力型体制下基层权责失衡关系，重构条块任务束缚下基层“唯令是从”的消极承担者或执行者角色，使容错机制赋予基层弹性和灵活性治理的空间，实现容错激励与推动发展的良性互动。二是理顺容错与问责等制度或法律法规的关系，平衡好容错免责与问责纠责目标指向的冲突，处理好容错决策价值判断和事实判断的关系，引导容错机制决策服务于基层治理制度体系现代化建设，整合制度间共生共存的关系，引导制度体系发挥合力。三是引导社会包容性文化的建设，既要积极宣扬推进改革创新和担当作为的现实意义，也要认清改革创新的风险和挑战，识别外部环境复杂深刻的变化，厘清各类艰巨繁重任务的影响。在这些难以预料的因素冲击下，加之个体观念意识和能力素养不适应外部变化的影响，基层干部推进工作难免出现失误。“惩前毖后，治病救人”，是我们党对犯错误同志的一贯方针。立足改革发展新阶段，我们既要坚持惩戒的刚性手段，教育引导干部，也要遵循客观事实和行为意愿的判断，推进容错免责的柔性手段，激励引导干部，使二者共同致力于推动发展的目标。四是要以客观真实的宣传和教育手段，引导广大干部群众理解改革发展的不易，认同改革发展的目标，宽容改革发展的失误，自觉同勇创担当善为的干部站在一起，在全社会进一步营造基层改革发展的容错激励氛围。

(二)完善容错文本建构，精准对接干部实际需求

基层容错机制的决策制定意味着容错文本的构建过程，基层容错文本的不完善直接制约了容错机制运转的实效性。现有容错文本尚未按照理想状态实现同基层干部实际需求的精准对接，基层容错工作在尚不完善的文本指导下势必会陷入低效的运转，对此要施加针对性的良善之策。一是规范和理顺容错主体间权责关系，明确容错主体构成和权责划分，防止容错工作流于形式。在容错文本构建时，要充分考量纪检部门、组织部门和人事部门等部门的分工合作关系，明确基层容错主体定位，为防止现有部门的权力集中、人员紧张和政策冲突等问题，在划定容错责任承担主体的同时，还可配备专业化力量辅助参与容错工作，建立健全容错主体与职责紧密联系部门的沟通和互助机制。在明确容错主体后，要设定容错相应的权力和责任，坚持“权责相适、激励相容”原则，补齐容错主体权责短板，在有效监督基础上赋予容错主体一定独立性和自主性的行为空间，谨防上级或同级领导人治化色彩的干预行为。二是把准容错情形和“关口”，坚持动态化和协调化的方式及时推进容错正面清单和负面清单管理。囿于认知的有限性、环境变化的复杂性和容错事项的碎片化，在基层可实施容错适用情形的申请报备机制，动态调整和更新优化基层容错的适用范围和具体情形。在坚持“三个区分开来”原则指导下，聚焦基层改革事业、治理创新工作等领域，依据对“公心与私心”“主观与客观”“情与法”“恶与善”等矛盾关系的精准识别，结合基层发展的实际需求，进一步完善容错范围和情形的规定，明确启动容错的触发标准，防止错误识别范围和认定标准的模糊化。三是细化和规范容错的操作程序和手段，动态对接基层容错环境需求，制定切实可行、行之有效的操作规程，防止简单化或机械式照搬。来自组织内或组织外的各种信息源、目标依据和限制条件，可为分析过程提供输入[18](P105)，容错操作规程分析要充分研判复杂、分散的信息要素，从而科学精准地制定容错评判的依据、程序和方式，确保容错主体启动容错和容错对象申请容错都能做到有章可循。容错规程要克服操作性弱、启动门槛高等问题，要让操作规程服务于容错实践的有力运转。

(三)重塑容错观念能力，扎实推进机制发挥实效

基层容错机制彰显良效的关键在于容错机制决策实施环节，容错主体在容错机制操作中受制于观念、能力和行动等方面的束缚，使容错机制走向低效运转的困境。从决策实施环节看，干部勇于担当作为的基本前提是在改革发展试错过程中能够获得上级的庇护[23]，提升基层容错机制运转实效性要重塑容错主体的容错观念和能力，扎实推进容错主体敢为、愿为和善为。一是引导容错主体树立容错的责任观念，克服消极懈怠或避责不为的心理，要将容错工作视为激励改革发展的关键举措，强化自身的责任落实和行动担当。在主观层面强化主体责任观念的同时，进一步突破基层体制机制层面的束缚性因素，如充分保障基层容错主体的容错认定权和建议权，要在赋权增能改革方面充分释放基层治理自主性，有效遏制基层容错难以落地的情形。容错主体强化责任纪律意识，既要合理善用手中的容错权，又要承担起容错工作的责任，对容错结果积极负责。二是注重容错主体强化业务培训和经验积累，切实提升基层容错工作的能力，让容错得以在既定的轨道上高效运转。一方面，要切实减轻基层形式主义负担，使基层容错主体能够拥有更多时间和精力参与政策学习、业务学习和技能学习，对容错案例进行集中式学习和反思，引导容错主体善于总结、善于反思，使容错工作成效更好地服务于基层改革发展大局。另一方面，加强组织培训和集中学习，强化部门间的互联互通，增强上级业务主管部门对下级容错工作的实质性指导，及时纠正各类容错偏差性行为，从而切实化解容错工作的难题。三是容错主体在容错实施环节要强化事前和事中的宣传引导，及时对广大干部群众进行容错机制解读和宣传，及时化解各类有关容错的困惑，满足干部群众的切实期盼，推动容错工作更好走深走实，从而在单位内营造积极的容错氛围。容错机制宣传解读工作是一项利长远、利发展的长期性系统工程，切忌盲目性和机械性地推进，警惕宣传“一阵风”或“走过场”的倾向，基层改革发展的动力和活力得益于容错氛围的长期性营造。

(四)注重容错反馈检查，有效实现容错机制优化

容错机制的决策反馈构成容错运转调整的重要依据，是容错机制下一阶段决策优化的基础，在现实中尚未达成检查修复和辐射扩散的双向互促，一定程度上制约了容错机制的高效运转。在决策反馈环节，要进一步注重容错宣传反馈和检查修复，推动容错机制的运转实现动态更新。一是强化容错工作的考评，适度提升容错考评的透明度，保证容错工作合法合规运转，要及时对考评成效作出准确的判断，以便为容错机制的高效运转提供优化思路。容错工作考评可充分吸收社会公众、第三方专业力量等主体参与，确保考评工作的科学性、客观性和真实性，让容错工作能够被社会公众、媒体及时知晓。容错考评结果要得到及时的运用，将考评结果纳入干部年度考核或专项考核之中，让考评结果运用转化为容错工作求真务实、真抓实干的强大动力。二是善于提炼总结容错典型案例，积极公开推广宣传，使容错激励和推动发展成为全社会的共识。除对前期和中期的容错机制解读宣传外，还应对后期容错案例进行总结，把握案例的普遍性和特殊性关系，强化以典型案例解释容错机制、助推容错实践的目的。在容错案例提炼和宣传中加强案例学习，引导区域间、层级间、部门间的案例交流和学习，形成容错案例的辐射扩散效应。构建容错案例库，对容错案例分门别类地进行整理，赋予不同类型或特征案例以相应的标签，在不断完善案例库的基础上不断清晰容错边界和范围，并以案例库为经验指导便捷有效地开展相关容错工作。三是依据容错检查反馈结果，对容错机制及时更新，系统靶向扫描容错机制运转的不合理项或薄弱项，有针对性地进行诊断和优化。容错机制不是停留于实施阶段，也不止于考核评价阶段。受制于内部条件和外部环境变化等因素，容错机制要实现从决策酝酿到决策反馈的程序性运转，也要实现从决策反馈到决策实施的实质性运转。容错机制的调整优化过程要顺应内外部环境的需求，在动态运转中实现新的发展，更好指导容错实践的改进。