粮食安全视角下河南省睢县农村土地流转“非粮化”问题研究

王 栋

一、引言

随着城镇化、工业化以及机械化的迅速发展，我国农村土地流转的进程加快。此外，经过多年改革，我国农村土地流转取得了流转速度加快、流转主体灵活、流转规模稳步增加的成效。但在土地流转快速发展的过程中，存在着一些不可忽视的问题：伴随工业和城镇化的快速发展，农村大量劳动人口转向二三产业，同时农业收益低、周期长的特点以及越来越高的生产成本，导致参与土地流转的农户为了追求高收益，偏向于种植收益较高的经济作物。在当前新冠疫情蔓延和国际局势不稳定的背景下，2022 年 “中央一号文件” 强调牢牢守住保障国家粮食安全，确保农业稳产增产。土地流转的 “非粮化” 行为虽然不会对土地造成不可逆的损害，但对我国粮食安全却存在一定威胁。本文通过实地调研，选取睢县本地户籍正常市场化经营情况下的土地流转经营主体（不含有政策鼓励或带有政府招商性质的农户），以问卷调查、访谈、实地考察的方式获取一手资料，分析了睢县农村土地流转 “非粮化” 的现状及成因，并针对性提出了相应的建议。

二、睢县农村土地流转“非粮化” 现状分析

（一）土地流转种粮规模不断下降

河南省是我国重要的粮食生产核心区，而河南省睢县地处豫东平原，是全国粮食生产大县，全县农作物播种面积204.01 万亩，其中粮食作物播种面积145.8 万亩，经济作物播种面积58.21 万亩。全县高标准农田建设面积达47.7 万亩。从2016 年到2020 年，全县粮食播种面积同比上年其下降幅度分别为：0.081%、0.68%、2.7%、1.1%、-0.03%（如图1 所示）。2020 年粮食播种面积虽较上年有所上升，但幅度较小，整体处于下降状态。同时，全县粮食产量整体较为稳定，2020 年粮食产量69.81 吨，近五年粮食产粮整体增长0.32%。其次在土地流转方面，“非粮化” 比例较高，据粗略统计全县土地流转规模在20 万亩以上，但通过对土地流转经营主体的抽样调查发现，主要种植粮食的主体约占总人数的35%，其余土地流转不同规模的经营主体均以种植经济作物为主，种植规模超过其流转土地的50%以上，由上可见，随着农村土地流转的推进，睢县种粮比例在不断下降，非粮化的规模在不断增加。

图1 2016—2020 年睢县年粮食播种面积与粮食产量变化

（二）土地流转经营主体种粮意愿不高

睢县主要粮食作物和传统种植方式是小麦和玉米轮作，由实地调研及收回的问卷数据得知，所调查的土地流转经营主体共31 人，单一种植粮食作物仅为0 人，其大多数都以混合种植、粮食作物与经济作物轮作方式进行，其中混合种植比例超50%的为其主要种植的作物，具体数据如图2 所示，在通过对各规模经营主体的访谈了解到，小规模（10 亩以下）和中小规模（10-50亩）经营主体主要种植粮食作物，因为流转的土地都是亲属或近邻关系、规模小并且地租成本低、好管理。种植经济作物收益高但风险相应也大，一般只选择耗费成本较低的经济作物，如花生、油菜等。因种植成本高、收益低等原因，中小规模经营主体不愿单一种植粮食作物，更多的选择种植经济作物以提高收益。在对中大规模（50-100 亩）和大规模（100 亩以上）经营主体的访谈中了解到，主要种植经济作物的原因是有相关政策的扶持，流转的初衷就是为了种植经济作物，而不单一种植粮食作物的原因是收益较低，需要混合种植提高收入，同时又能减少管理成本。总体来说，各规模的经营主体对种粮没有明显的倾斜意向，大多都基于对风险和收益的考量，如果种粮外部环境没有改善或进一步恶化，又或种植经济作物优势明显提高，“非粮化” 趋势将进一步加快，对我国粮食安全形成挑战。

图2 土地流转经营主体种植方式人数比

（三）耕地征用现象严重

耕地安全是保障粮食安全的基础，2013 年中央农村工作会议提出：要确保粮食安全，坚决守住18 亿亩耕地红线。近年来，睢县试点项目和城镇建设征用耕地频繁，根据商丘市人民政府的相关批复文件，2017-2021 年批复征用耕地面积分别为45.9、96.7、67.5、29.8、90 公顷，批复次数高达24 次，总征用耕地近330 公顷（约4950 亩）。由此可见，睢县耕地征用现象严重，在粮食作物收益本就低于经济作物的背景下，建设征用的耕地又近一步缩小了种粮面积，如何守牢耕地红线，保障国家粮食安全，是地方政府需要面对的问题。

三、睢县农村土地流转 “非粮化” 成因分析

（一）地租成本挤压种粮利润空间

经过对睢县的实地调研以及发放调查问卷，如图3 问卷数据显示，地租成本500-800 元人数最多，约占总人数的81%，承包每亩地的费用大致500 元，但由于近年来粮食市场价格偏低且粮食需求弹性低，若仅种植粮食作物例如小麦和玉米，农民种粮食的收益甚至仅能弥补耕种成本，一旦发生自然灾害等意外情况，种植粮食将面临亏损的境地。但若种植水果、蔬菜等经济作物，虽然成本相对较高，但是所获得的收益也更高。因此由于目前粮食价格较低，导致农户收入的减少，为获取更高的收益，农户更多的愿意种植水果蔬菜等经济作物，于是种植玉米小麦等种粮食作物的面积不断减少，加上农户缺乏对于种粮的积极性，最终造成农村土地流转的“非粮化” 现象的出现。

图3 土地流转经营主体各地租成本相应人数

（二）种粮精准补贴力度不足

通过统计分析睢县土地流转调查问卷，如图4问卷数据所示，未享受到任何农业补贴的人数占总人数的74%，在经过沟通了解到，最基本的地亩补贴也是直接补偿给承包户，相当于又补贴给了地租，并未补贴粮食生产到实际种粮户的手中，在粮食利润微薄又未拿到补贴的境况下，种粮对于流转规模较小的农户来说，并不是一个好的选择。通过同流转规模较大的农户交谈了解到，他们也未获得应有的补贴，例如种粮大户专项补贴，所调查的大规模经营主体3 人均没有享受该项补贴。相反农村土地流转过程中有不少涉农企业，地方政府为鼓励流转出来的土地种植经济作物，都会给予一定程度上的补贴，涉农企业对种植经济作物的农户也给予高额的补贴，在访谈中了解到个别经济作物补贴高达每亩500 元，种粮利益缩水导致了流转大户选择混合种植或经济作物与粮食作物轮作。一方面粮食作物机械化程度高、规模大、有最低收购价能够支撑农户的基本收益；另一方面经济作物收益高，有种植经验的农民会选择种植经济作物，在提高收益的同时，如果粮食作物收益不理想可以风险对冲保障自身的利益。

图4 土地流转经营主体享受补贴情况人数

（三）粮食生产社会化服务水平较低

农业科技创新是确保粮食产量和安全的有效支撑以及实现农业现代化的必然要求。然而，通过问卷数据和实地调查发现，小规模土地流转的农户由于自身条件限制通常机械化程度较低，根据调查问卷数据（如图5 所示），可以看出大部分人都依赖农业机械的租赁，而在与农户的访谈中了解到，花费在农业机械租赁上的费用约为100-300 元/亩，该项费用也是重要的种植成本之一，并且也没有便捷的平台为农户提供信息资源降低生产成本。而大规模土地流转的农户通常机械化程度高，但大多数都为自身购买，由此占据了较大的经营资金，这对农户的经营资金要求进一步提高，从事大规模种粮的门槛也进一步提高，导致愿意大规模种粮的农户因没有条件被拒之门外，加剧了资源未能充分分配的问题。此外农业技术推广服务网络不完善、地方政府对农业技术推广的支持力度不够、农户对现代农业物联网技术的接受能力较弱等因素均限制了农业技术的推广。农业科学技术特别是粮食作物生产技术的停滞不前严重影响了农户种植粮食作物的积极性，并且对粮食产量起着重要影响，从而导致“非粮化” 问题的产生。

图5 土地流转经营主体使用农业机械方式人数

（四）政府对土地流转经营主体缺乏引导

2022 年“中央一号文件” 明确指出：高标准农田原则上全部用于粮食生产，基本农田重点用于粮食生产。通过在高标准农田示范区的实地走访调查发现，在高标准农田示范区内仍发现有小部分或零星土地未从事粮食生产。此外农村土地流转过程中有不少涉农企业，地方政府为鼓励流转出来的土地种植经济作物，都会给予一定程度上的补贴，而对于粮食种植上的补贴相比而言较少，对于土地流转种植粮食的农户更少。其次，随着农村土地流转速度的加快，农村土地流转合同缺乏统一严格的标准。农村土地承包经营权流转规则只是对流转土地的名称、价格、起始日期等内容进行规定，缺乏对土地流转用途的说明，合同流转形式不规范、内容简单，对于流转过程中实际出现的问题，不能够有效解决，在防止土地流转 “非粮化” 的过程中会造成一定治理阻力。

四、基于粮食安全治理睢县土地流转“非粮化” 的对策建议

（一）降低规模化种粮的地租成本

首先，应当建立农用地地价管理体系。规范地价，利用市场机制合理配置土地资源是土地流转市场发展的基础，也是促进土地规模经营顺利发展的保障。根据走访调查发现，大多数土地流转经营主体不选择种植粮食，地价高、不规范占其重要原因。地方政府应设立地价管理部门，不仅可以协调土地流出方和流入方的关系，避免不必要的争端和矛盾，而且也能及时反映土地流转价格的动态变化，保障流出方利益的同时也能杜绝个别农户坐地起价的行为，为流入方流转土地提供价格参考依据，合理的地价能够有效引导愿意种植粮食的经营主体扩大流转规模，规模化种植粮食。其次，引进或培育土地流转中介服务平台。为双方提供信息、法律、金融等服务，不仅有效解决了土地在流转的过程中土地信息不对称、土地经营权抵押难、土地流转行为不规范等问题，还使经营主体能够稳定长期经营，流出方也能通过委托中介促进流出。最后，土地流转协议应明确种植用途。口头协议目前是睢县土地流转的主要形式，双方都有违约风险，睢县政府可以建立土地流转交易中心，不仅能为流转双方协议公证备案，也能明确其用途，改变用途可以追究责任，保护流转双方的利益，守住耕地红线。

（二）建立完善的种粮补贴政策

为进一步稳定农民收入、调动农民种粮的积极性，2022 年党中央、国务院决策部署中央财政下达资金200 亿元，对实际种粮农民发放一次性补贴。河南省粮食产量在全国粮食生产中具有重要影响，而睢县作为农业大省中的一员，政府更应加大对 “三农” 的扶持，进一步调动农民种植粮食的积极性。此外，在实地走访的过程中可以看到由于许多经营主体对政策了解程度不高而没有积极争取相关补贴，因此地方政府应完善补贴机制、简化补贴流程，以通俗易懂的方式传达给农民。最后政府也应当在现有的政策基础上，积极响应号召，按照 “谁种田、谁受益” 的原则，采用准补贴政策，按照种植物粮食的规模进行奖励，进而提高农民的种粮意愿，进一步完善粮食补贴制度。

（三）加快粮食生产社会化服务体系建设

睢县应着力推动农业科技进步，建立高水平、高标准的农业科技创新体系。首先，应引进农业方面的优秀人才，组建农业研究所，从事农业方面特别是粮食品种的重点研究，并积极开发优质的粮食生产技术和疫病防治、农业灌溉等一系列技术。其次，要鼓励有关部门展开多种形式的技术推广和服务，提高种粮的科学水平和机械化水平。地方政府应以现有农业技术推广机构为基础，每个乡建立一个种粮新技术示范基地，每乡之间互相学习参考，并且对粮食生产有突出贡献的技术应当给予一定的财政补贴和政策红利，创造出良好的外部环境。此外可以建立完善的社会化服务平台，积极引导民间资本参与粮食生产，整合现有农业科技资源从事专业化生产服务，降低农民在使用社会化服务方面的种粮成本，提高整体的生产效率。

（四）构建农村土地流转“非粮化” 监管机制

睢县地方政府各级管理部门应当重视 “非粮化” 所带来的危害，认真监督并严格控制土地流转后的用途。运用政策手段来进一步加大农业行政管理部门监管职责，不仅要在宣传上引导农民高标准农田只用于粮食生产，更要构建农村土地流转 “非粮化” 监管机制。加强基层组织建设，更加严格的规范监管人员的作为和执法程序，加大对农地流转 “非粮化” 的查处力度。同时，监管部门应参与到流转双方签订合同的过程中，明确流入方用途责任，对流转后土地的用途进行严格的约束，从而有利于抑制农村土地流转过度“非粮化” 问题的出现。

五、结束语

因受到样本数据限制，本文对于土地流转“非粮化” 的结构比例及成本收益变化和各规模经营主体 “非粮化” 的分异等方面未能进行更深一步的探讨研究。但总的来说，粮食安全与土地流转 “非粮化” 之间的本质是如何协调农民增收和国家粮食安全之间的矛盾，具体来说是短期经济利益和长期国家利益之间的矛盾，因此，地方政府在保障农民 “钱袋子” 的同时也要保障国家“粮袋子”，所以应积极探索出矛盾平衡点，即既要少耗资源，又要多高产的发展道路。各级政府在保障农民增收的同时也要重视起农村土地流转“非粮化” 问题带来的威胁，积极引导农民种粮，发展适度规模经营，严格落实高标准农田只种粮的政策要求，为我国粮食安全筑牢防线。