高等教育政策何以遭遇执行阻滞？——基于“激励-冲突”框架的类型分析

伍海泉 李天峰 曹轩菡

（中南大学，湖南 长沙 410083）

高等教育是一个国家发展水平和发展潜力的标志。随着新一轮科技革命的开启，创新要素在高等教育领域的重要性愈发凸显。我国高校在高层次人才培养上与世界先进水平仍有较大差距，在关键核心技术领域仍然面临“卡脖子”局面，推动实现创新驱动下的高质量发展，成为高等教育政策设计者与研究者的共识。目前，为推动我国高等教育事业高质量发展，国家制定并出台了大量针对高等教育改革的政策，但受制度供给缺位、权力结构失衡和权力僭越等要素的影响，部分政策在高校层面的执行过程中陷入“搁置”困境[1]，高等教育事业高质量发展的步伐遭遇阻滞。为此，本研究以高等教育政策为研究对象，对高等教育场域中的政策执行阻滞问题进行学理分析，进而回答“高等教育政策何以出现执行阻滞”这一议题，以期为实现我国高等教育的高质量发展提供参考。

一、文献综述

政策执行阻滞通常是指政策执行过程因消极因素的影响而出现不顺畅乃至停滞不前，导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的失灵情形。[2]围绕上述情形，国内外形成了自上而下、自下而上和整体性三种制度分析范式[3]，这对于分析高等教育政策执行阻滞问题已经具备相对成熟的理论基础。通过梳理相关研究成果，可以形成三个维度的理论解释：一是理性主义维度，这实质上是自上而下政策执行理论的延续，主要关注制度语境中组织[4]、政治[5]和技术[6]等方面的政策设计对执行效果的影响，激励效果是此类制度分析的关键要素；二是组织结构维度，该观点与自下而上的研究路径相似，强调制度结构中权力博弈[7]、利益冲突[8]和刚性制度逻辑[9]对行动的支配作用；三是意义建构维度，近年来一些学者汲取社会心理学和组织行为学的理论资源，立足上下互动的整体性视角，研究制度话语对个体外在行动选择[10]和内在概念建构[11]的塑造，并主张通过个体的行为来审视相关微观政策的规制效力。

基于上述分析可知，相关研究主要借鉴西方的制度分析范式，围绕某一项具体政策来探究该政策执行的阻滞因素，导致其研究结论缺乏比较意义和推广价值。研究某个甚至某类制度规则对具体政策执行的影响可能会造成一叶障目的困局[12]，因为在现实情境中，组织或个体的行为受多重制度规则约束，它们共同形塑了相关政策的执行效果。因此，想要系统地解释高等教育政策中的执行阻滞行为，还需要关注高等教育政策的多元制度情境和特征，挖掘相关政策执行阻滞背后的一般机理。本研究建立多维度组合的制度分析框架，选取四种类型的高等教育政策作为典型案例，以此来探讨多重制度规则是如何导致政策执行阻滞的生成。

二、分析框架

公共政策是“包含目标、价值和策略的大型计划”[13]。其中，“目标”体现为政策制定者向执行者传递的政策愿景，需要通过适当的激励策略来彰显政策的内在价值，进而推动政策愿景向政策效能的转移。与其他公共政策相比，教育政策具有更强的开放性和参与性[14]，其分配方式受市场化和全球化影响，呈现出计划经济时代单一的政治功能向政治、行政与市场多功能的分散转化，形成了众多利益相关者，如政策制定者、根据政策要求开展活动的机构与个人，以及参与政策执行活动并以直接或间接、主动或被动方式接受政策调整作用的行动者等[15]。上述组织或个人的利益偏好和行动选择受到制度框架的影响，可能衍生出难以调和的制度逻辑冲突，造成多元执行主体的差异化认知，进而影响政策执行效果。为此，有学者主张通过形成共识、责任发包、目标考核和政策宣传[16]等激励措施，有效解决教育政策执行过程中权责不清、观念不合等问题，以此来实现政策认同向政策变现转移。对于高等教育政策而言，其相关政策中的制度激励以正向激励为主，包括预期的政治经济收益、相应的专项经费支持和绩效奖励等，并辅之以一定的负向激励，包括督导、问责、辞退等。在执行环节，这一激励逻辑主要通过政策工具来实现[17]。目前的主流观点借鉴了豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）的研究成果，将政策工具划分为自愿性工具、强制性工具与混合型工具[18]。上述政策工具囊括了政治、行政、经济、法律和宣传等多种强度不一的制度干预，发挥着促使高等教育政策执行者遵循政策目标和采取预期行动的激励作用。

当然，在给予政策执行者充分激励的同时，政策愿景的落地还需克服价值冲突对激励措施的反制作用。马特兰斯（Richard Matland）在政策执行的“模糊-冲突”模型中指出，政策执行涉及的多元利益不一致或价值认同差异构成了政策的冲突性，政策的冲突性是影响政策实施效果的关键因素[19]，部分学者便开始关注教育政策在执行过程中的冲突现象及其规避机制。政策的冲突性意味着不同政策执行者质疑政策目标的合理性或政策工具的可操作性[20]，在执行过程中与既定政策产生目标和理念冲突，导致政策执行出现阻滞现象。对于高等教育政策而言，高校管理者、教师和学生的年龄、身份、职业、受教育水平和所处舆论环境形塑着各自的价值判断，上述价值判断与政策目标的契合程度显著影响政策执行效果，可能的冲突性主要体现为政策目标、执行手段、参与者利益、多个政策之间的冲突。既有研究显示，面对行动主体众多、冲突较大的政策系统，扩大政策激励能够更好地整合多方利益，提供政策实施所需要的资源，增强执行主体对政策目标的认同感。[21]

本研究在整合高等教育政策执行激励和冲突讨论的基础上发现，前者构成政策执行者的驱动要素，以正式制度的规训和激励为手段；后者则代表政策执行行为的阻滞要素，以个体的利益考量和秉持的观念冲突为基础。已有研究虽然尚未专门从激励和冲突视角综合探究高等教育政策的执行问题，但是在具体情境分析中，不约而同地将政策激励作为消弭潜在冲突的技术手段，二者是一组难以分割的概念。因此，本研究将通过激励和冲突的制度要素组合来揭示高等教育政策执行阻滞的内在逻辑，构建起理解此类政策执行的分类表（见表1）。政策激励维度是指政策制定主体对政策执行对象提供的激励方式，是基于政策内容的制度表达；政策冲突维度是指政策执行过程中不同利益相关者在价值导向、技术应用和政策目标等方面的对立性，是基于政策过程的理性分析。该框架超越了传统政策执行的一元化分析取向，形成“内容+过程”的综合分析思路。

表1 “激励-冲突”框架下高等教育政策的分类表

在高等教育场域，形式多样的政策执行阻滞行为可以看作是激励与冲突合力下的产物，其表现形式受具体激励和冲突强弱程度的影响。其中，政策激励指向奖惩激励的力度和资源供给的多寡，政策冲突指向多元主体价值和行动目标的对立性的高低。根据上述要素间强弱属性的多种组合，本研究将高等教育政策划分为四种类型：规制型政策（激励性强、冲突性强）、倡导型政策（激励性强、冲突性弱）、鼓励型政策（激励性弱、冲突性强）和长期型政策（激励性弱、冲突性弱）。上述四种政策在行动策略上存在差异，进而形塑不同的政策执行阻滞样态，本研究结合四个案例对此进行检验和深描。

三、实践观照：类型分析与典型案例

本研究采用多案例比较的方法，研究高等教育不同政策类型的执行阻滞问题。首先，对“激励-冲突”强弱程度组合进行理论分析，构建起规制型、倡导型、鼓励型和长期型四类高等教育政策。其次，通过四个典型案例提炼上述政策在执行过程中的行动策略，形成对政策执行阻滞现象的学理阐释。

（一）规制型政策的观望执行：以高等教育评价改革为例

1.类型分析：规制型高等教育政策

规制型高等教育政策是“强激励-强冲突”结构的产物。一般而言，此类政策的行动主体跨越单一层次的教育管理部门或地方高校，包括中央和地方各级教育管理部门和高校都参与其中，其政策执行过程呈现纵向部门间的跨层次联动，相关政策关系到高等教育系统某一具体环节的整体运行。我国的公立高校属于行政衍射型组织，自成立之初便受到自上而下行政权力的主导和干预[22]。对于此类政策而言，由于事关某一项高等教育管理事务在内容和方式上的调整，且涉及面广、利益相关者众多，亟须行政力量的统筹干预，以此来推动整体性的制度变革。政府作为府学关系的组织领导者和制度设计者，从顶层设计部署政策执行程序并制定清晰的绩效标准，以便后续对下级政府和地方高校的政策执行效果进行评估，通过清晰的行动路径和强大的问责压力，迫使地方政府及高校作出符合政策目标的行为，构成了一种强规制性质的高等教育政策。然而，此类政策面临的问题是执行过程中科层逻辑与学术逻辑间难以调和的制度张力。高校并非一个纯粹的知识生产部门，而是国家政治权力的附属机构[23]，科层组织与高校间形成多重委托-代理格局，彼此在知识生产与交易中出现角色叠加和错位，导致此类高等教育政策执行主体的冲突性凸显。加之长期以来，高校的学术权力受到科层组织中行政权力的干涉而逐渐弱化，处于弱势地位的地方高校陷入“等、靠、要”的惯性依赖，基于风险规避、责任分担、能力式微等方面的现实考量，高校相关政策执行过程的主体能动性缺失。

2.典型案例：高等教育评价改革

2020 年10 月，中共中央、国务院印发 《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《方案》），提出在高等教育领域推动分类评价，淡化论文、奖项、课题等量化指标，以扭转高等教育系统中的重科研轻教学现象。教育管理部门旨在通过该政策扭转高等教育评价的功利化取向，教育部发布 《方案》 并下达地方教育管理部门，再经由地方教育管理部门督促各地高校执行落实，呈现出前文所述的跨层次联动样态。目前，高等教育评价改革的对象主要有三类：一是针对学生的评价，包括招生选拔、学业评价和论文评价等内容；二是针对教师的评价，聚焦于教师在考核、晋升、教学、奖励评定、科研成果、论文和课题发表等方面的评价规则；三是针对高校组织的评价，以“双一流”建设、学科点评估、大学排名为主。然而，既定的 《方案》 仅提供了方向性的指引，对于具体评价标准和程序并未作出详细规定，高校在执行该政策时仍然面临着人才分类标准模糊、代表性成果认定不明、相关科研评价标准一致性不足等问题，其评价过程呈现“品牌化”“行政化”的异化趋向[24]。受制度惯性的影响，为了维持既定科研产出，相关项目申报、人事竞聘等仍然以“五唯”的量化指标作为参考。[25]对于高校科研人员来说，其对此次教育评价改革的感知并不显著，教育评价改革甚至在执行过程中陷入“易破难立”的阻滞困境。以往高等教育评价以论文、项目、奖项、职称和“帽子”为主要参考指标，它们之间相互联系并形成完整的荣誉系统，这就意味着任何一个环节的规则更改都将产生“牵一发而动全身”的后果。我国的高校组织是典型的“学术淤塞、行政跨界型”[26]双轨组织，行政权力掌握整体性的评价设计，高校自主性不足。要解释高校层面教育评价改革为何陷入“易破难立”的困境，需要立足科层组织视角进行分析。

在政策激励上，此次教育评价改革受到政策层面自上而下的强力推动。政策文本中以强制型政策工具为主，教育管理部门通过专项监督检查对政策执行不到位的组织或个人采取约谈、通报批评、公开曝光、责令整改等追责措施，要求其严肃整改，并在整改期间暂停专项资金对该单位论文发表的资助。在政策冲突上，这一强激励政策在执行中涉及政府与高校等多重行动主体，面临着科层组织和学术组织间的多重制度逻辑冲突。目前，我国高校的教育评价活动的主体包括各级教育管理部门、第三方评估机构和专家在内的评估者、高校及其教师等，彼此间形成多重嵌套的委托-代理格局。高校学术资源的分配主要通过竞争性项目、奖项等形式完成，其中蕴含着庞大的学术资本，不但影响高校整体的学术声誉，也决定着教师的职位晋升和学术绩效。而上述资源的分配权取决于教育和科研管理部门，该部门在评审过程中秉持科层逻辑，以财政资金使用的合规性和绩效的合法性作为评价标准。但出于专业性和客观性的考量，科层组织并非评价活动的主要参与者，其更倾向于邀请第三方评估机构或专家群体承担评价职责，而评估者为彰显公正性和客观性，倾向于采纳论文、职称、“帽子”等强绩效信号的指标；高校则秉持市场逻辑，为迎合第三方评估机构和专家的证据取向，以及维持“学术锦标赛”下竞争性项目的取得和科研产出的高回报，仍然选择套用这些指标及其优先顺序作为考核标准；高校教师为规避“不发表就出局”的风险，基于经济理性的考量，只得被迫遵守既定的评价规则，依旧追求论文、课题、专利等“硬指标”以谋求更多的学术资源。在高等教育评价改革政策中，作为委托方的教育管理部门与作为代理方的高校在政策执行过程中存在信息不对称现象，加上第三方评估机构等间接委托方的参与，委托方和代理方的距离差进一步加剧，教育评价改革对处于行动链条末端的政策约束力受到削弱。尽管教育管理部门努力推广教育评价改革，试图破除“五唯”的不良影响，但是在缺乏系统性监管的情境下，高校为维持既有的竞争优势，迎合第三方评估机构的评价标准偏好，对既有政策中的部分条款采取规避和拖延的行动策略，期待科层组织赋予间接委托方以更具操作性和系统性的规则供给，而科层组织则秉持避责的行动策略，期待高校通过先行先试积累经验以避免执行偏差，而这恰恰忽视了对间接委托方的制度调整，导致多元主体间形成利益博弈行为，相关政策条款未能得到有效贯彻和落实。

近年来，类似的政策问题在高校“放管服”改革、“管办评”分离等领域中也有所呈现。从政策激励看，此类政策在顶层设计中的激励措施以强制型治理工具为主，给高校、地方教育管理部门带来明确的执行压力和清晰的问责预期。从政策冲突看，此类包括高校和教育管理部门等政策执行主体的价值偏好和行为选择受到已有制度框架的影响和塑造，加上缺乏对中间层次委托方的制度关照，导致政策执行场域中出现难以调和的制度逻辑冲突，多重制度逻辑的耦合在强激励政策嵌入下呈现出上下博弈的“高冲突”样态，形成高等教育政策执行的阻滞观感。

（二）倡导型政策的形式执行：以产教融合为例

1.类型分析：倡导型高等教育政策

倡导型高等教育政策是“强激励-弱冲突”组合的结果。此类政策的执行主体关系通常呈现在横向跨界领域，即涉及高校与企业、社会组织等主体间的互动行为。弱冲突性并不意味着主体间的价值简单和一致，而是对于政策目标而言，理想状态的政策执行能够形成共赢局面，政策愿景相对一致，构成的对立性程度不高，呈现出“高复杂性-低冲突性”特征，这体现出教育管理部门对高等教育推动经济发展和社会进步的美好愿景。因此，教育管理部门制定出大量政策激励措施，形成了一种具有强激励性质的高等教育政策。然而，在美好政策愿景之外，该政策在执行过程中仍然隐藏着诸多不确定性风险。由于缺乏明确的利益分配、风险分担等配套措施，高校与其他组织在合作行动中的异质性被放大，一旦既有的制度环境与组织架构难以契合政策落地的现实需求，基于外在条件限制和内部各自利益的考量，高校、企业等属性不同的组织者的既定政策便会形成各自差异化的行动策略[27]，如教育管理部门秉持科层逻辑，以教育的公共利益为导向；私营企业秉持效益逻辑，以实现生产成本最小化与利益最大化为行动策略；高校则以高质量的科研产出和教书育人为使命。当然，这并非是指上述组织间不存在利益共融，而是说其属性差异和利益冲突可能成为阻碍彼此深入合作的潜在因素，相关政策在执行过程中可能出现主体间利益难以共融的问题。对于既有制度环境难以实现利益耦合且出现组织间属性差异难以弥合的政策目标，高校及其他行动主体间可能会默契地将该类政策选择性搁置，导致政策执行效果大打折扣，出现高等教育政策执行的阻滞现象。

2.典型案例：产教融合

2022 年3 月，教育部发布 《关于2021 年职业教育改革成效明显拟予激励支持省（区、市）名单的公示》，对校企合作、产教融合方面成效显著的地区许诺政策倾斜与经费扶持。深化产教融合符合我国推进人力资源供给侧结构改革的迫切需求，对新形势下教育质量和产业升级具有重要意义。国务院办公厅于2017 年12 月发布 《关于深化产教融合的若干意见》，从人才培养、供需对接和资源供给等方面制定具体方案，全国各地高校掀起了一股产教融合的浪潮。产教融合以推动教育与产业之间的深度融合，实现人才培养供给侧与产业需求侧在结构、质量和水平方面的协同为根本目标，理想状态下该政策的执行能够形成共赢局面，满足企业产业升级和高校技术创新的现实需求，形成双方良性互动的发展格局。然而，相关研究表明，产教融合政策在具体实践中遭遇“校热企冷”[28]，即高校参与产教融合的热情普遍偏高，而企业参与的积极性相对较低，双方合作的动力明显不足，在执行过程中出现“合而难融”[29]的形式主义现象。

在政策激励上，从2010 年至今，党中央、国务院及相关职能部门颁发了大量产教融合相关政策。政策内容以强制性政策工具为主，主要采取体系建设、检查检验、监督考核等工具对产教融合的相关主体予以规范，同时采取混合型政策工具，通过财政奖励、税收减免和程序简化等工具激励高校和企业的积极参与，整体激励性较强。在政策冲突方面，企业与高校在产教融合的政策目标上相对一致，即整合分散于企业和学校中的技能、知识和技术等生产要素，促进供需双向对接，实现双方互利共赢，二者冲突性并不显著。但是，在产教融合政策实施过程中，企业和学校的异质性特征导致双方在绩效和利益的选择上出现分歧。一方面，企业在完成既定生产任务以应对市场竞争的同时，还需提供相应的生产设备来提升学生的实践技能，具有逐利性质的企业更倾向于将学生作为廉价劳动力使用，而非考虑人才培养的客观规律；另一方面，高校所提供的技术创新资源并非不可替代，企业可以通过购买发明专利、技术咨询等方式解决技术问题，并获得立竿见影的效果。加之产教融合中科研创新的长周期性和未来的不可预知性与企业生产的周期性相悖，进一步削弱了企业的合作意愿，产教之间难以达到深度融合。就目前而言，尽管上述分歧并不构成阻碍产教融合政策的强烈要素，但该政策在执行过程出现诸多的形式化、功利性现象。一方面，企业为响应国家号召，通过借用高校土地资源的形式实现生产目的；另一方面，不少高校为应付上级考核而将产教融合实践异化为所谓的“合同签约仪式”“学生实习基地”等，这些在一定程度上都是为服从上级权威而采取的应付策略。因此，在推进产教融合的实践过程中，如何提升企业的参与积极性，从利益分配与风险分担等方面对企业予以照顾和优待，在财政、信用、土地、税收等方面向其释放政策红利等问题尚需被关注。

近年来，倡导型政策的选择执行在“政产学研”协同等领域也多有呈现。从政策激励看，此类高等教育政策涉及国计民生大事，亟待通过教育管理部门的积极干预来推动社会经济的整体性变革，故倾向于采纳强制型和混合型治理工具；从政策冲突看，此类政策具有跨界性特征，涉及多重价值观念的兼容，成本分担和利益分配是该政策执行的关注焦点。此类政策往往大方向清晰、目标明确，但由于高校、企业等参与主体间的属性差异，双方基于风险规避和利益权衡考量，非但未能开展深度合作，还使得高校和其他行动者为应付上级宣传和检查需要而形成“左右伪动”的行动策略，这种伪动执行本质上是对上级政策的选择性执行，表现为政策执行者的弱反抗意识[30]。因此，产教全面深度融合需要更加权威和完善的制度供给，否则将沦为多元行动者各持所需的政策执行行为，难以实现双赢。

（三）鼓励型政策的局部执行：以独立学院转设为例

1.类型分析：鼓励型高等教育政策

鼓励型高等教育政策是“弱激励-强冲突”结构的产物，此类政策的行动场景通常局限于高校场域内，是教育管理部门为推动高等教育高质量发展而针对高校制定的改革方略，主要围绕高校的结构和职能调整展开。鉴于我国高校在办学条件、学校规模和生源质量等方面的异质性特征，[31]“一刀切”的政策不利于政策的全面推广。因此，教育管理部门通常采取鼓励型政策，在财政供给、税收减免、福利保障等方面实施政策倾斜和优待，并将具体实施的自由裁量权交予地方政府及高校灵活执行。但是，由于此类政策中强制型政策工具应用不足，政策的整体激励性式微，主要体现在强制型激励表达的缺失，导致统一实施的政策愿景在传递过程中出现局部执行现象，部分条件成熟地区或高校的改革进程相对顺利，其他部分地区或高校则遭遇执行阻滞。

2.典型案例：独立学院转设

早期的独立学院依托办学声誉较好的公办高校吸引民间资本进入教育行业，利用社会资本和市场机制增加了高等教育的资源供给，推动了高等教育的大众化、市场化进程。然而，随着我国高等教育逐渐转变为以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展，具有过渡性质的独立学院已基本完成其历史使命，同时面临着独立性未落实、产权归属不清晰、办学条件不达标和师资结构不合理[32]等制度瓶颈，将其转设为具有独立性的普通高校，纳入高等教育统一管理体系，有助于增强独立学院的自主办学能力、拓宽其可持续发展路径，这成了未来独立学院的发展趋势。2020 年5 月，教育部办公厅出台 《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，开启新一轮独立学院转设进程。该方案提出“能转快转、能转尽转”的要求，主张将独立学院转设纳入省级高校设置规划，通过开通转设绿色通道等方式推进政策执行，并鼓励各地区积极探索其他形式合法合规的转设路径，形成了如“县域迁建”“拍卖举办权”等制度创设，但在实施中仍然遭遇不同程度的阻力。根据独立学院土地、设施和资金等有形教育资源的供给主体，独立学院大致可以分为公共供给型、私人供给型和混合提供型，三种类型的高校分别面临财政供给缺失、投资动力不足和政策供给缺位等问题[33]，这导致独立学院转设工作在部分地区陷入搁置。仅在2021 年期间，山东、江苏、浙江等省就相继暂停独立学院与高职院校合并转设工作。

在政策激励上，此次独立学院转设工作借鉴了以往转设的经验，针对办学条件难以满足本科院校标准这一问题，仅在政务方面开通绿色通道，“优先受理转设申报，不受数量限制、不设受理时限，成熟一所、受理一所”；同时，为避免“一刀切”，鼓励采取因地制宜的转设行动，在明确转民办、转公办、终止办学三种转设路径的基础上，采取鼓励各地积极创新，探索并提出其他形式合法合规的转设路径的规定。概言之，独立学院转设主要采取了自愿型政策工具，但由于缺乏强制型政策工具的应用，且转设过程缺乏清晰的、可操作化的制度安排，总体上存在激励弱化的问题。在政策冲突上，独立学院转设的强冲突特质主要体现为多元主体间的利益冲突叠加。具体而言，其一，对于独立学院而言，剥离母体高校后将失去品牌效应和优势资源，进而影响转设后的社会声誉和生源质量，加之转设过程中面临高昂的转设成本和基本教学条件等硬性指标，进一步压缩了投资方的利益空间，削弱了独立学院转设的内在动力；其二，对于母体高校而言，独立学院转设意味着将丧失“管理费”这一重要经济来源，变相增加自身的财政负担，且目前尚未建立针对独立学院转设后母体高校的利益补偿方案；其三，对于地方政府而言，独立学院转设政策的发文主体是教育管理部门，并通过教育系统的层级向下传递执行，但独立学院转设本身是一个典型的跨界型教育政策，并非是教育管理部门能够独立解决的执行范畴。仅就独立学院转设中的资产过户而言，便需要国有资产、税务、财政等多部门在资产过户、税收减免等方面进行跨部门协商，这也增加了不同科层组织间的沟通成本。可见，上述多重因素导致独立学院转设政策在执行过程中，利益相关者基于自身利益的差异化考量而产生诸多对立性价值。个别产权界定相对清晰的地区和独立学院具备转设条件，其转设进程相对顺利，但要在全国范围内实现独立学院转设依然任重道远。

近年来，类似的政策执行问题在科研经费“包干制”等领域也多有呈现。从政策激励角度看，此类政策中教育管理部门并未采取强干预的约束机制和硬性指标，也未明确采取配套的资源扶持，而是主要借助鼓励号召、政策宣传等自愿性政策工具来引导主体行为。从政策冲突角度看，该政策涉及强烈的具有对立性质的主体偏好冲突，而如何消弭学校管理者、教师、学生及其家长的利益偏好尚未获得充分的制度考量。通常而言，此类政策执行阻滞现象主要体现为政策在部分变革条件相对成熟，产权明晰、利益补偿机制相对完善的地区得到执行；而其他地区则根据当地实际情况宣布暂停或搁置政策，呈现局部执行的阻滞样态。因此，为了完善相关转设活动中的配套制度设计，部分地区自主选择宣布暂停推进该项政策，以此来为转设工作遭遇的问题和阻碍赢得策略优化空间，以便后续顺利开展工作，形成了自主选择的行动策略。

（四）长期型政策的调适执行：以“强基计划”为例

1.类型分析：长期型高等教育政策

长期型高等教育政策是激励与冲突“双弱”结构的产物，此类政策主要是围绕高校某一项管理制度展开，事关高校场域内行政人员、教师、学生等特定群体的切身利益。该政策由教育管理部门颁发，高校内部的行政系统牵头执行，对某类群体的个人发展具有深远影响。此类政策的执行效果与其迎合政策受众在科研和教育等方面的权利诉求密切相关。政策受众是此类高等教育政策的直接影响群体，政策受众的主体性和能动性对提升政策执行精准性具有重要的促进作用[34]。如果此类政策迎合政策受众在工作、科研等方面的现实诉求和期待，便可能获得政策受众的支持和参与，政策执行态势向好；若不能或尚未完全满足，那么可能导致该类政策难以获得政策受众的积极响应。由于此类高等教育政策关系到我国高等教育治理的长远规划和高校中群体的切身利益，教育管理部门对于该类政策普遍秉持试验主义的治理思路，采取试点推广的行动策略，即为实现既定政策目标选择多个行动主体进行试点执行，使其分散决策、彼此互动，在评估中相互学习，进而优化方案并逐步推广的策略[35]。该类政策的激励性和冲突性较弱，并且可能处于不断地动态调整中，不排除由于政策设计问题以及外部环境变化而出现执行阻滞现象，亟须对既定政策进行修订和完善。

2.典型案例：“强基计划”

2020 年，教育部出台 《关于在部分高校开展基础学科招生改革试点工作的意见》，并借鉴自主招生政策有益经验，以36 所“双一流”建设A 类高校为首批试点。2022 年3 月，东北大学官网公布 《2022 年强基计划招生简章》。这标志着我国“强基计划”的试点高校增加至39 所，业已涵盖全部原“985”重点建设高校。“强基计划”旨在突出基础学科的支撑引领作用，致力于对接国家重大战略需求和“双一流”大学建设，被认为是高校招生自主化的新举措，也标志着执行17 年之久的高校自主招生政策落下帷幕。回顾高校招生自主化政策的发展沿革，早期的自主招生政策具有其特殊的时代背景和历史贡献，满足了国家对德智体美劳全面发展人才的迫切需求。然而，自主招生政策在执行过程中暴露出入学机会不平等、权力寻租空间大等制度缺陷[36]，加之自主招生过程中的腐败问题被媒体曝光，其公正性引发社会舆论的广泛质疑，并引起相关部门的重视。党的十八大以来，教育领域改革体现出国家本位范式的回归[37]，基础研究人才存量不足和发展迟滞成为当前国内科技崛起面临的严峻挑战，为党和国家培养基础学科拔尖型人才成为当前我国高等教育招生制度的变革取向，这些都在一定程度上消解了自主招生政策选拔“偏才”和“怪才”政策初衷的合法性。然而，令人意外的是，“强基计划”在试点过程中却遭遇名额过剩和学生弃考等“遇冷”现象[38]，对广大考生和家长的吸引力不足。

从政策激励看，“强基计划”在自主招生政策基础上进行改进和创新，采取“由点及面”的制度变迁逻辑，先将试点范围初步限定为“双一流”建设A 类高校，再根据试点经验进行调整和优化。通常由教育管理部门选择试点高校，对培养专业和考核标准作出宏观政策指导，并结合人才评价破“五唯”和“双一流”建设的政策取向提出基本措施。同时，鼓励各高校结合自身的办学定位和专业优势，因地制宜地制定人才培养方案。但上述要求都属于原则性的，主要采取自愿性和混合型政策工具，整体激励强度不足。目前尚未形成学术交流、财政补贴、平台建设等方面的制度关照，尤其是未能满足考生及其家长在毕业就业、学业成就等方面的政策期待与现实诉求。从政策冲突看，科层组织发起的“强基计划”与高校在人才培养、科技创新等关联性价值之间并不构成即时性的对立状态，政策制定主体与执行主体间冲突性不强，但是该政策未能对包括学生及家长在内的政策受众进行制度上的利益调整，导致政策执行与政策受众之间产生两种落差。第一，从共时性维度看，“强基计划”面临着国家宏观愿景与个人发展期望之间的落差。“强基计划”主要针对基础学科，该类学科的专业性和研究导向突出，具有就业适应性差、培养周期长等特点，这导致基础学科毕业生，尤其是本科毕业生在非科研领域的就业市场上竞争力较弱，缺乏“实用性”。第二，从历时性维度看，“强基计划”面临美好政策愿景与实践过程不确定性之间的价值落差。“强基计划”自诞生至今不足3 年时间，仅局限于少数高水平高校，独特的人才选拔和培养模式成效还未能得以验证，加上“强基计划”原则上禁止学生入学后变更专业，进一步加剧了学生和家长对个人发展的担忧和疑虑。总体而言，国家希望通过“强基计划”实现国家需求、个人志向和高校育人职责相统一，试图扭转教育功利化取向，但由于没有充分满足政策受众的利益诉求，导致该政策出现执行阻滞现象。

近年来，此类政策在“双一流”建设等政策领域也多有呈现。从政策激励角度看，此类政策中教育管理部门并未形成短期的强激励措施，而是倾向于采纳混合型政策工具，以价值引导和愿景激励为主。从冲突角度看，此类政策通常采取局部试点的方式消弭潜在的利益和价值冲突，因此行动主体间对立性较弱；但是由于该政策的推进具有阶段性和周期性，面临着理想目标与现实情境之间的差距，相关政策在推动过程中未能获得政策受众的充分关注和积极参与，从而导致政策执行阻滞。鉴于此，相关政策设计者采取了动态调适的行动策略，试图基于外在环境的变化，从消弭政策受众的风险顾虑、提升政策受众满意度等方面对既定政策进行修补和完善，使得该政策在长时段内呈现出缝缝补补的调适状态。

整体而言，本研究以“激励-冲突”为分析框架，将高等教育政策执行过程中的阻滞现象划分为观望执行、形式执行、选择执行和调适执行四种类型，并形塑上下博弈、左右伪动、自主选择和动态调整的行动策略（见表2）。在政策激励方面，四类政策中鼓励和冲突的强弱匹配上存在明显差异：规制型政策倾向于采纳强制型政策工具，整体激励性强，并呈现上下博弈的高冲突性样态；倡导型政策采用强制型和混合型政策工具，以科层组织的积极干预为主，多元主体间对立性不强，但是利益分配和成本分担问题需要引起关注；鼓励型政策主要借助激励号召等混合型和自愿性政策工具来引导主体行为，但未能消弭行动主体间的差异化利益考量；长期型政策倾向于采纳混合型政策工具，以价值引导和愿景激励为主，但忽视政策受众的现实诉求，政策的精准性受到削弱。

表2 高等教育政策执行阻滞的形成机理

四、对策建议

本研究运用了“激励-冲突”的分析框架，采取多案例研究方法，将高等教育政策进行类型分析，系统地识别和审视了高等教育政策执行阻滞现象，挖掘阻滞表象背后的多元行动策略并揭示政策执行阻滞的多重意涵。高等教育政策中的执行阻滞植根于激励与冲突的强弱耦合，既有受制于政策执行者的目标偏差，也有内外部执行者基于利益考量的手段异化，还有受制于政策受众对制度供给的期待落差。通过比较不同政策类型的执行过程，有助于揭示各类政策执行阻滞现象的主要症结，进而采取更具针对性的改进策略。

（一）完善政策激励的内容设计

规制型政策的观望执行问题可以通过完善政策激励内容来实现。其一，应明确高校科研和育人的国家性与人民性特征，坚持高等教育政策以服务国家科技发展的现实需求为目标，并通过政策学习的方式将国家利益内化为学术共同体的行为准则，使得组织利益与国家利益相融合。其二，以高校为突破点，给高校提供稳定性的政策支持。教育管理部门应尽快落实高校自主权下放的实施细则，并在部分高校进行试点，在人才培养、科研评价和社会服务方面适当放松绩效管制，通过延长绩效评价周期等方式调整科研与教学资源配置方式，消弭高校在此类政策执行过程中的后顾之忧。其三，增加正向汇报的激励表达。已有的制度表达以负向激励措施为主，需要进一步鼓励和支持高校在学术评价等活动中的自主权和主体地位，教育管理部门应联合科研部门、财务审计部门、人社部门跟进教育评价配套政策供给，对改革效果优异的地区和高校予以相应奖励，以提升高校执行相关政策的积极性。

（二）优化政策执行的外部环境

倡导型政策的形式执行问题可以从优化政策外部环境入手，增加成本分摊、收益协调和信息传递等方面的配套制度设计。其一，建立清晰的成本分摊规则，明确政府、高校和企业间的责任界限与投入比例，既要充分发挥高校内部的资源优势，也要降低其他组织的支出成本，在税收、土地等方面减轻企业投入压力，在保障其满足基本生产需求的前提下，提升他们的参与积极性。其二，搭建多主体间的收益协调机制。由于不同行动者在组织目标和组织收益方面存在差异，导致相关政策对不同主体间的激励效果不一，应该适当弥补弱势一方行动者在探索过程中的成本损失，给予相关财政补偿和项目支持，在收益分配中予以适当倾斜，如提高企业的人才留用率、技术专利优先供给等。其三，构建信息交流平台。及时、系统、科学的信息沟通渠道是发挥资源配置的硬件保障，可以依托大数据等现代信息技术，搭建跨部门、跨层级的统筹与协调平台。在“供给-需求”端，企业通过该平台将生产需求、人才需求等问题向高校传递；在“需求-供给”端，高校可以将毕业生的基本信息、科研成果等反馈至企业，由此二者之间形成良性互动。此外，实现平台信息的全天候流动，使相关参与者能够及时就各类问题进行反馈并协商解决。

（三）采取分类管理的执行策略

鼓励型政策的选择执行问题可以在加强激励约束的同时，实施分类管理的执行策略。其一，建立健全政策执行的政府规制与约束机制，对于按期完成政策目标的地方和高校，可在招生计划、师资配置、专业设置和学位点申报等方面进行优先安排，同时鼓励省级政府在土地供应、人员编制和经费拨款等方面予以政策倾斜，使其更好地服务于当地的经济社会发展。其二，以政府为主导，平衡多方利益冲突。在产权关系方面，通过补充协议的形式对资产投入的规模、方式和分配比例进行清晰界定，维护彼此间的正当利益；在利益补偿方面，明确相关补偿金额的标准，采取分期办理，逐步落实的办法，降低转设壁垒，避免法律纠纷。其三，由于鼓励型政策是针对高校之间的关系调整，不同高校间在办学类型和层次间存在现实差异，中央政府在制定政策时应关照到地方及其高校的差异性，为避免“一刀切”而采取分类指导的形式。秉持“一事一议”的原则，针对不同高校的具体情况采取宽严相济的策略，在满足基本办学条件的前提下，适当放宽相关硬件设施的配置要求。

（四）秉持动态调适的行动逻辑

长期型政策的调适执行需要考虑当下的宏观社会经济环境，根据政策受众的利益需求对政策目标和工具进行细化、补漏和纠偏，从而增强政策执行的可靠性和精准性。其一，采取试点推广的执行策略。此类高等教育政策需要秉持动态调适的行动策略，将既定政策目标进行阶段性拆解，在执行过程中要放缓政策扩散步伐，先在部分高校展开试点，在完成一个试点周期后进行归纳与总结，形成具有示范性的经验再加以推广。其二，在试点过程中与执行者进行沟通交流。为了避免政策制定者、执行者与受众在认知方面出现结构性缺陷，政策设计者不能局限于领导者的个人经验，也不能停留在形式化的专家建议，而是要将相关政策知识和政策工具在政府官员、专家、高校教师及管理者、学生及家长之间进行充分互动与流通，采取“多中心”和“渐进式”的决策方式，自下而上地听取一线教师和学生的意见，并基于高校自身的发展特点实现本土化创新，循序渐进地推进政策的实施完善。其三，对于政策受众予以关照。在人才培养环节，需要提供充足且必要的保障平台，对于入选“强基计划”的专业，在师资、经费、平台上予以适当倾斜，尤其是在未来事业发展、工作待遇等方面予以照顾，消弭政策受众的担忧和顾虑。