PPP 模式在项目建设中存在的问题及改进

□ 兰州 王晓天 董 娜（通讯作者）

PPP模式的引入不仅为我国“公私合营”项目的顺利推进提供了新的思路，也在很大程度上缓解了财政压力，通过近10年的发展，该模式取得了一定成效。但相关数据显示有近70%的PPP项目在运作初期和执行过程中困难重重，显然该模式在实践中存在成功率低的事实。

一、PPP模式概述

PPP模式，简言之就是代表公共部门的政府方与代表民间资本的私人企业家之间基于同一个项目而建立的合作伙伴关系，以此为纽带共同为社会大众提供服务或产品。PPP（Public Private Partnership）的概念虽然在2014年才正式引入我国，但有关的特许经营模式在我国已经有了20多年的应用历史了，如BOT（建设-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）等。“协作互助、利益共享，风险共担”是PPP模式最显著的特点，因此该模式被越来越广泛应用于各类公共设施建设的项目中。

目前，由于市场化体制的加快、城市化建设的不断深入以及乡村振新战略的进一步实施，很多基础设施项目的建设逐一提上了日程。我国的基础设施建设长期以来都实行国家立项、财政拨款、发行国债、银行贷款、建委施工、管理部门管理的政府独立运作模式。由于政府贷款、发行国债使得此类项目具有较高的负债率，在一定程度上给政府带来了巨大的财政偿债压力。长此以往，政府财政预算资金与高额的项目建设需求的供给之间形成了很深的矛盾。而PPP模式的出现在为地方政府缓解财政压力的同时，也开启了社会资本方参与政府项目的新型投资模式。如上世纪80年代中期以来的广西来宾电厂、深圳沙角B电厂及成都自来水六厂等大型基础设施建设项目都是利用此种融资模式顺利完成建设。同时，我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（“十三五”规划）中也提出：“加快进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营”。

但是，立足于我国目前的发展阶段，PPP模式的应用因受到多方因素的制约而难以真正发挥其最大的价值和功效。因此，怎样整合社会各方力量帮助PPP模式走出困境，运用科学的理论和方法推动PPP模式的健康发展是保障我国基础设施建设进程快速进行的前提，同时也为我国深入城市化建设提供了有力的支撑。

二、PPP项目建设中存在的问题

经过近10年的发展，PPP模式在我国项目建设中取得了一定的成效，也在一定程度上缓解了财政部门的资金压力，但是相比而言，成功率依然比较低。通过各类数据分析，在申报的PPP项目中，有近70%在运作初期和执行过程中困难重重，甚至有些项目在建立之初就已“夭折”。这种创新模式为何会面临这样的情况呢？究其根本，主要是由于目前PPP模式存在着各类问题。

1.高成本、低收益、融资难。立足于我国目前的发展阶段，需要应用PPP模式的项目多为市政、交通、城镇综合开发等惠民工程，具有项目规模较大，构造复杂、项目周期长且资金需求量较大等特点。此类项目由于多为造福民众的公益类项目而非纯盈利项目，不能将利益最大化作为其经营目标，最初立项的目的即为促进社会进步，加快城乡建设。因此，其盈利能力较弱，收益率自然也较低。然而，作为社会资本方，获利是其选择投资项目最需考量的因素之一。如果花费大量的资金投资一个建设周期较长且收益并不可观的项目，那就得不偿失了。若再遭遇经济危机，政策变化等变动，投资人的收益可能更低，甚至可能入不敷出，不但投资得不到回报，还需承担因投资该项目而付出的机会成本。在这种情况下，很多投资人不愿意也没有能力为政府项目投资。高昂的投资成本和较长的投资回收期使得许多社会投资人对此类项目望而却步。

2.PPP模式应用风险高。由于PPP项目涉及到的利益主体众多，结构复杂，利益需求大，使得其承担着多方风险。①政策风险。在项目实施过程中，政府的政策变更会影响项目预期收益能力，即政策风险。在PPP项目实施过程中，如果项目所在地的相关政策和规定频繁变更，或者政府政策不连贯，不仅会影响项目的推进，还会导致项目破产，增加项目参与方的负担。②技术风险。基于PPP项目的特殊性质，部分项目在建设完成后私营合作方拥有一定期间的经营权限，即取得该项目的特许经营权。在此期间内，项目发生的运营和维护费用均与政府方无关，由私营合作方自身承担，例如BOT项目。这就关系到项目全生命周期内的建设与运营成本，因此，私营合作方在一定程度上又承担了由此产生的技术风险。③财务风险。如果项目建成后所获得的经营收入难以填补债务和利息的空缺，则公司很有可能被申请强制破产。私营合作方如果在签订合同时没有相关约定，则因企业破产而造成PPP项目失败的责任以及由此而产生的财务风险均由私营合作方独自承担。④营运风险。在实际运营过程中，私营合作方往往会由于受市场条件、社会环境、法律风险以及其他不可抗力因素等影响，使得项目无法达到其预期的盈利标准而承担较大的营运风险。

3.PPP项目界定不清晰。由于通过PPP模式引入社会资本方的参与可以在很大程度上解决政府公共建设项目的资金缺口，有效化解地方政府的债务危机，同时也为社会提供优质的公共产品。因此，各级政府为鼓励更多的社会资本参与其中，针对不同地区、不同领域制定了相应的优惠政策，例如：国家发展和改革委员会及国家发改委与国家开发银行均发布了有关政府与社会资本方合作完成项目的优惠办法。基于参与PPP项目的诸多优势，部分企业和地方政府为了各自的利益将一些不符合PPP模式特点的项目划入PPP项目，占用本该属于PPP项目的资金和资源，为国家和社会造成了很大的损失。如果地方政府仅仅为了融资而发起PPP项目，部分私营企业只为了赶上公私合营的热潮，抢占市场份额，那么基于此畸形的目的开展PPP项目，就背离了最初发起与推广“PPP”的初衷，从而出现大量假的、失败的以及界定不清晰的PPP项目。

4.项目融资方式单一，发展受限。PPP项目的前期建设需要投入大量的资金，且这个阶段只有资金的流出而没有资金流入，因此急需社会资本方的资金投入。这巨额的资金大部分来源于银行贷款，但是按照我国法律制度规定，政府不能为借贷提供担保，所以使得企业借款缺乏可信度，所得借款非常有限。而充足的资金储备是项目顺利进行的基础，缓解政府财政压力也是PPP模式产生最主要的原因之一。因此，能否从社会资本方处取得丰富的资金是项目顺利完成的关键。而银行贷款作为社会资本主要的融资方式，其有限的借款金额使得需要大量资金投入的项目建设期举步维艰。虽然各个部门通过不断努力发展了PPP资产证券化产品、PPP项目专项债、保险资金等新型融资渠道，但是其使用范围很有限。根据中国证券化分析网的数据显示，截至2020年2月，PPP资产证券化产品共有26单发行成功，总规模达274.04亿，但与当前有万亿体量的PPP项目融资需求相比依然是九牛一毛。因此，单一的融资工具使得企业所能筹集到的资金非常有限，进而在一定程度上阻碍了PPP项目的发展。

5.相关法律制度不健全。由于我国正式引入PPP项目的时间只有短短的六七年，国家批准实施的相关项目数量有限，国内PPP项目发展尚处于探索与发展阶段，所以并没有成熟的相关法律规范。目前所能参考的《合同法》和《特许经营法》虽与融资相关，但并不是专门针对PPP项目融资而制定的，其中关于PPP项目融资的规定多为部门规章或地方性法规，都过于笼统，只是简单提及，因此涉及到PPP项目融资的相关问题也只能作为参考依据，无法具体的解决融资过程中的实际问题。由于相关法律法规的不健全，使得PPP项目在融资过程中很多问题无法可依，尤其涉及到利益问题，各方均想要多享收益，少担风险，从而产生较多的经济纠纷。总之，国内PPP模式的应用在法律层面没有较大的障碍，但是比较分散，在具体实践过程中缺乏有权威性的制度规范。

三、完善PPP项目建设的对策建议

1.优化成本，提高收益。可观的收益是吸引民间资本最有效的方式之一。PPP项目由于其自身的特点决定了投资者参与该类项目需要在前期投入较高的资本，又无法在短期内获益，因此提高PPP项目的投资收益是确保民间资本积极参与政府公共基础项目的重要前提。首先，要优化成本，让资金得到充分合理的利用。由于PPP项目周期较长，涉及到的行业、部门较多，所以无形中就会增加许多隐形成本，因此政府应该采取相应的措施，优化成本，提高收益。例如：充分考虑项目所在地的地域优势，项目地址选择与所需原材料地附近的地方，降低材料采购和运输成本；基层建设所需要的建设者可以尽可能雇佣项目所在地的工人，管理层可以由投资公司和政府共同委派，在一定程度上可以降低人工成本；由政府出面与投资企业的贷款银行进行协商，对于企业在此类项目的贷款中给予适当的优惠政策或延长还款期等，降低企业的投资成本。其次，在项目建设与营运期间，政府应与企业各司其职，共同参与管理。在PPP模式下，政府应该转变职能，让更具管理经验的民间企业来参与管理和经营。政府作为职能部门应充分发挥其主观能动性，积极参与项目的总体规划，在政策引导和法治监管等方面发挥重要作用。只有各参与方都将各自的优势发挥到最大，才能优化成本，提高效率，从而促进PPP项目的可持续发展。再其次，政府应该在此类项目的建设中主动让利，以此来吸引更多的社会资本投资。政府作为PPP项目发起者，要摒弃获利与融资的双重目标，既想要利用民间资本获取大量融资、减轻政府财政压力，又想要通过此类项目获取巨额收益，这样的态度是不可行的。政府应该明确开展PPP项目的目标，积极做好公共服务与社会治理的工作，对于收益较为可观的项目，适当的让出部分利润给社会投资方，从而吸引更多民间企业参与政府项目，继而达到减轻政府财政压力，促进PPP项目发展，强化政企合作的目的。

2.降低投资风险，加强政府保障。项目各参与方共担风险是PPP模式下项目区别于其他项目的显著特征。而要想在项目中实现共赢，就要尽可能降低风险，将项目成本降低至可控范围。首先，从政府层面出台有利于PPP模式的政策法规，为其快速发展与成功应用提供支持，则会在一定程度上化解私营合作方的政策风险。其次，私营合作方在项目建设过程中应保质保量的完成项目建设，避免建成后因质量问题而产生额外的维护费用，从而降低技术风险。再其次，为消除或降低私营合作方的财务风险，签订合同时，应当对相关债务的分担比例予以约定；最后，私营合作方可以通过在项目建设过程中研发、创新等手段提高效率，如提高营业收入从而抵消或降低营运风险，或在合理的范围内转嫁部分风险。

3.严格把关，防止“滥竽充数”。为避免一些社会资本基于政府给予PPP项目的各类优惠政策而将“包装”后的项目混入其中，相关部门应该在PPP项目的筛选、执行过程中严格把关，防止“滥竽充数”。首先，制定具体的考核体系，明确PPP项目的审查标准。PPP模式一般适用于规模较大、需求稳定、市场化程度较高的公共服务类项目。例如市政、交通、水利及资源环境等项目。因此一般规模较小，且以纯盈利为目的的项目是不符合PPP项目的标准的。其次，明确区分PPP项目与其他项目的界限。PPP项目具有三大特征，即：伙伴关系、利益共享、风险共担，其中“伙伴关系”为首要问题。因此，需明确构成“伙伴关系”的条件。政府一般的采购商品、税收罚款等活动并不代表存在伙伴关系。例如：某政府部门每个月都向同一家文具店订购办公用品，并不代表就因此与该文具店构成了伙伴关系。公共部门与民营部门通过合作并形成伙伴关系的核心在于二者存在共同的目标，即以最少的资源实现最大的收益。因此，明确公共部门与民营部门之间的关系与其他关系之间的区别，就能清晰地界定PPP项目与其他项目的界限。再其次，对于混入的不符合相关规定的其他项目，按照PPP项目进行融资并享受了相应优惠政策的企业给予严重的处罚，从根本上杜绝“滥竽充数”现象的出现。即使再严密的网，也免不了会有“漏网之鱼”，如果一些企业通过相应的手段瞒天过海，将不符合规定的其他项目混入其中，且按照PPP项目进行融资并享受了相应优惠政策的，应该按照享受优惠的双倍甚至三倍进行处罚，并按规定补偿符合规定的本应享受相关优惠的项目单位因其占用项目名额而造成的损失。

4.增强融资工具创新。PPP项目大多建设周期较长、投资数额巨大且投资收益回收较慢，这是此类项目需要融资的最主要原因。而传统的银行信贷模式已无法满足蓬勃发展的PPP项目的融资需求，而且单一的融资模式也不利于分散融资风险，因此我们需要探索更多更有优势的融资途径。债券市场“期限长、成本低”的特点正好与PPP项目的需求完美契合，其丰富多样的债券产品也为PPP项目融资提供了更多更便捷的选择。同时也按照不同投资者的偏好设置了不同的信用层级和丰富多样的产品种类，在获得大量资金支持的同时也有效地降低了各类风险。此外，保险、信托、基金投资等也可以作为融资选择。

5.建立健全法律法规。由于PPP项目涉及范围广且项目影响深远，因此其建设过程及后续经营需要科学合理的政策法律作为指导依据。同时，作为PPP项目中地位较低，话语权较弱的一方，私营合作方也渴望运用法律的手段来保护自己的合法权益。基于目前我国缺乏相关法律，因此迫切需要出台一部针对性强，内容细致、全面的法律。这部法律应该对PPP项目的各个环节权利义务作出明确的规定。例如：PPP项目的界定和分类标准；参与PPP项目投资的社会资本方应该具备什么样的资质；对于不同的项目，各参与方之间如何进行职责分工，权利分配和义务分担；项目建设过程中的风险评估机制和应对措施、出现纠纷的维权途径等。

总之，PPP模式在项目建设中的应用无疑是一种创举，只有不断地发现并解决应用之中所存在的问题，从而进一步完善该模式在实践中的制度基础，明确基于相关契约的权属边界，才能真正使其在方兴未艾的国家建设中发挥应有的功效。