全面机构改革背景下的基层市场监管体制改革优化

□ 福建南平 张松明

随着我国全面机构改革的不断推进，基层市场监管体制改革不断深化，市场监管已经取得了显著的成绩。但是，面对日益增长的社会矛盾，我国基层市场监管部门面临着许多的挑战和问题，如果不能及时解决这些问题，就会影响市场监管的改革发展进程。本文从机构改革的核心概念与理论基础出发，分析了基层市场监管体制改革现状和改革过程中存在的问题，提出了相应的改进策略，希望能够为后续相关研究提供参考。

一、机构改革的核心概念与理论基础

1.机构改革的核心概念。机构改革是国家发展的重大政治任务，推进机构改革对于加快我国体制和执政能力的现代化，更好地发挥我国社会主义制度的力量产生着深远的影响。机构改革是在党中央集中统一的领导下，有组织、有条理、有纪律的体制改革，是一场席卷全国的新的改革动力，彰显了协同改革的精神。一方面，机构改革涵盖了从中央到地方各级党、政府、军队和公共机构，改革的规模、对广泛领域的影响以及其利益的复杂性都是前所未有的。另一方面，机构改革是一项系统性、整体性、结构性的改革，任务艰巨。在优化机构设置和职能配置的同时，深化中央和国家机构的职能、方式、作风转变。

2.政府规制理论。政府规制理论涉及到许多领域，在其发展过程中，经历了规制放松、规制重构和规制放松的发展历程。根据政府规制的性质不同，可分为经济规制和社会规制。经济规则主要集中在政府在限制企业定价、进入和退出方面的作用，而社会规则的目的是保障居民的生命和健康安全，它主要针对与处理经济活动中外部因素有关的政策。近年来，各国逐步实施社会规制，其主要方式包括制定相应的标准、发放许可证、收取各种费用等。

3.行政效能理论。行政效能是指我国行政组织结构、行政行为及相关制度发挥的效能，其目的是用少量行政资源投入来实现最佳的政府工作目标。一般来说，行政效能主要体现在能力、效率、效果和效益四个方面。行政效能理论一般要遵守以下三个原则。第一，执法行政活动的合法性。行政活动必须遵循国家的法律、规定、政策以及其他决定。第二，行政执法活动受益于公民权利原则。行政行为受益强调的是行政活动应当具备能够对促进良好的经济效益、社会效益、生态效益相互协调发展。第三，行政执法目的的正确性原则。行政活动在能够取得一定的经济效益基础上，还要做到能够满足广大人民的根本利益。

二、基层市场监管体制改革现状

1.基层市场监管改革背景。2018年4月10日，国家市场监督管理总局正式挂牌，市场监督管理体制正开启自上而下的全面改革。党的十八大报告和党的十八届四中全会都强调要加强基层市场监管体制改革，推进综合执法队伍的建设。自此以来，全国的基层市场监管重点抓好食品药品安全生产各个管理领域的执法工作，努力实现工商、质量监管、食品药品实现“三合一”发展，基层市场监管改革成效显著。

2.基层市场监管的内容及实施效果。一方面，基层市场监管不断加强网上检查。根据《电子商务法》等相关文件要求，通过网络交易平台监管检查和服务体系等现场验证方式，重点检查监控网络运营商是否依法注册，是否传播违法信息，逐一检查市场主体网站和网上销售平台的链接，及时整改存在问题的网站和平台，有效净化网上交易市场环境。另一方面，基层市场监管不断加强对食品配送平台的监管。通过现场考查平台，抽查骑手和网络预约监管平台，对于不符合相关要求的防疫防控管理行为进行惩罚，及时消除食品安全隐患，从而确保消费者的食品安全。

三、基层市场监督管理体制改革存在问题

1.省市区监管体制不一。虽然市场监管机构的改革依据因地制宜的原则采取措施。但是不同省市的监管机构管理模式存在明显差异。第一，由于我国省市区监管体制不一，目前全国没有形成统一的市场监管模式，基层市场监管执法模式复杂多样。这种监管执法体制的不一致容易造成执法工作水平难以上下对接的问题，也给服务市场主体和人民群众带来了诸多不便。第二，实体法规落后实际的执法发展，工商、食品药品和质量监管职责容易重叠。目前基层工作人员常常由多个部门管理，基层群众往往无所适从，这加重了基层人员的工作负担，削弱了市场监管和执法力量，影响了政府的公信力和权威。

2.机构“三定”方案编制和执行缺乏刚性标准，基层编制严重不足。“三定”方案是体制改革精神的集中体现，是各部门依法运行和履行职责的基本依据。但是在其实际实施过程中，一方面，机构“三定”方案编制和执行缺乏刚性标准，市场监管部门之间的协调沟通不顺畅。部分地方政府一旦与市场监管局缺乏有效的沟通，可能出现市场监管职能混乱的问题。另一方面，基层编制严重不足，这就导致各部门的职责是相互交叉的，基层市场监管机构改革方案实施不到位，大部分部门职责冲突。另外，基层人员和责任不匹配，“人少物多”、“权少责大”的问题十分突出，这种一人多职、一人多责的实际情况使得基层市场监管执法效率大大降低。

3.执法保障体系不健全。目前来说，我国的基层市场监管执法保障体系不健全，主动干预执法需要耗费大量执法资源。第一，基层市场监管主动干预执法，不仅耗费大量行政资源和财政资金，而且无法发现和解决重大违法问题，也无法促进产品质量的根本提高。第二，构成市场监管部门的三个部门在执法思维上各有优势，他们对执法队伍的能力要求不同，队伍整合和业务整合在一定时期内是基层市场监管部门的难点任务。第三，基层市场监管执法的信息化水平不高。对投诉、申诉、举报、转递、上级交办的各类信息，未有效运用信息化手段进行管理。目前，传统的基层市场监管手段已不能满足监管发展的需求，利用信息技术进行市场监管执法十分迫切。

4.追责随意化，执法人员履职存隐忧。全面机构改革的背景下，市场监管部门履行职责的界限不明确，执法人员在实际处理问题中存在渎职现象。一方面，一旦出现伤亡事故，基层执法人员就面临着玩忽职守风险，可能会追究检查人员、局长甚至负责人的责任。另一方面，监管市场监管不力，如果依法征收罚款，将面临当事人的复议和诉讼风险，如果减少罚款，执法人员将面临责任追究的风险。

四、基层市场监督管理体制改革的路径完善

1.理顺中央和地方管理体制，构建纵向统一的市场监管体制。完善市场监管法律体系需要理顺中央和地方管理体制，从而构建纵向统一的市场监管体制。第一，在信息技术的辅助下，相关部门可以考虑线上线下统一的市场监管，明确市场监管机构的法律地位、权限与责任，加快建立关于传统商务电子商务专门的法律，从而有效保护电子商务传统市场中广大消费者的权利。第二，不断加强对基层市场的长期监管和事后监督，维护了市场的公平竞争，促进了优胜劣汰，为供给侧结构性改革提供了创造良好的市场条件。第三，改革一些明显不合理的现行体系，例如将大规模缺陷消费品召回彻底移送到企业，由基层消费者社会登记办理备案，使得执法部门能够撤销或者退出大规模缺陷消费品召回。第四，严格实施强制执法规定，严禁使用临时工作人员进行执法。统一规范执法人员与岗位的配备和管理，加强市场监管执法队伍和人员建设，确保执法力度达到要求。

2.改进创新市场监管方式。在全面机构改革背景下，相关人员要改进创新市场监管方式，加强日常监督与综合执法的有效衔接。第一，可以积极推进互联网监管的执法模式，构建市场监管与执法一体化信息平台，运用信息技术开展监管执法工作，做到全过程执法溯源。综合运用互联网的优势来不断提高执法专业化水平，增强市场监管综合执法的权威，起到科学监管和市场监管部门风险预警的作用。第二，加强对基层市场监管执法的人力、物力、财力支持，确保执法人员配备合理高效。建立有效的薪酬、工伤医疗保险等激励和保障机制，积极表扬和嘉奖在综合执法工作中有突出成绩的集体和个人，并与工资、用人、聘任等挂钩。第三，各类市场监管部门要与社会团体、政府专门组织以及业界专家形成良好沟通机制，发挥政府网络和公共媒体的宣传教育和社会舆论功能，进一步强化市场法制、公平、透明的综合执法，逐步形成由政府市场监管部门、行业机构、生产经营主体以及社会公众协同参加的良好社会管理体制。

3.继续推进市场监管执法规范化建设。市场监管综合执法小组要继续推进市场监管执法规范化建设，统一行使行政处罚权以及相关的行政检查权和行政强制权。第一，完善社区层面的综合执法体系，基层执法人员负责基础监督工作，以执法为重点，依法行使行政处罚权，并将不断加强对基层行政执法的督促、指导与统筹协调。第二，不断完善综合执法制度，上级的市场监管机关在为下级管理部门制定具体案件时，也必须严格依照法定条件与程序进行工作。上级市场监督管理机关发现下级市场监督管理机关违规、执行不力或不执行法律规定职责的，有权纠正或直接改正。第三，强化队伍建设，综合执法与市场监管机构要加强统一指挥与监管，以此保障市场监管与综合执法工作的全面进行。第四，企业要充分认识市场监管综合行政执法改革的重大意义，从而落实企业主体责任，按照市场监管综合行政执法的要求进行管理和经营。

五、结论

总之，在我国全面机构改革的背景下，要及时建立健全综合执法队伍，打破原有的部门模式，加强执法队伍建设，优化执法职能、机构和资源的组合，提高执法人员的整体素质，从而不断提高市场监管执法的水平，促进我国市场监管执法水平提高。