我国中小学校体育督导评估特征分析

霍军，陈俊，吴晓红

（1.南京体育学院，江苏 南京 210014；2.河南城建学院，河南 平顶山 467041）

学校体育是学校教育事业的重要组成部分，是强化学生核心素养的应然之举，也是践行“以人为本”“健康第一”理念的应有之义［1］，承载着增强学生体质、提高学生运动技能、培养学生锻炼兴趣、锤炼学生意志品质的任务。然而，学校体育工作开展与实施的效果如何、如何监督与指导学校体育工作、怎样科学有效地进行评估监测等问题，仍需要教育督导部门对其进行有效的督导评估［2］。学校体育督导是指在国家教育行政部门、相关法规政策的指导下，对下级政府履行教育职责、学校规范办学、教育教学质量等方面进行监督、监测、评估和指导，以保障教育质量和学校体育目标的实现，主要行使学校体育的督政、督学、评估监测三大职能。总体而言，我国学校体育督导评估工作正按照正常轨道、既定目标有序开展，呈现出“督导机构较为完善、制度相对健全；督政与督学相兼顾、评估监测趋于市场化；督学人员行政化、队伍建设程序化；保障措施有力、监测成效与问题并存”等特征。剖析中小学校体育督导评估特征，旨在督促和指导学校体育工作按照应有轨道和方向发展，有效督促地方政府履行教育职责，科学指导学校依法依规进行办学，激发社会力量积极参与教育评价，促进学校体育管理更加制度化和规范化。

1 督导评估机构完善，法规制度相对健全

我国教育督导机构主要由两类组成，一类是政府部门，如国务院、省、市、县政府教育督导委员会或政府督导团；另一类是教育行政部门、体育行政部门，如教育部、教育厅、体育局等。教育督导机构像我国社会主义政治制度一样，层次明晰，从中央到省市，再到区县，构成了“国家—省—市—县”4级督导层次，每个层次的机构职责也不相同，共同执行和完成教育督导任务和落实教育方针政策的任务。两类机构的职责重点有所不同，政府机构执行着宏观的教育督导任务，如教育规划、教育经费、教师编制、条件保障等方面；教育行政机构或体育行政机构执行着更为细致的任务，如校园管理、设施设备、教学质量等，还有些更为具体的任务，如校园足球、体质健康测试、中考体育、大课间体育活动等，往往这类内容需要进行专项督导。

随着教育改革的不断深入，我国学校体育督导评估工作也逐渐趋向制度化、法制化、规范化，实现了依法治教、依法治体的宏观目标和任务。2017年3月27日，国务院教育督导委员会办公室印发《中小学校体育工作督导评估办法》，以国家的名义从顶层设计了学校体育督导评估办法，也为学校体育工作督导评估奠定了制度基础，进而确立了学校体育督导体制、明确了学校体育督导职责、扩充了学校体育督导范围、规范了学校体育督导程序，有力地推动了学校体育督导走上法制化轨道［3］。2017年5月30日，国务院办公厅印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，建立对省级人民政府履行教育职责督导评估制度，对教育督政工作作出顶层设计。《学校体育工作条例》《国务院教育督导委员会工作规则》《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》等文件，明确了教育督导的任务和职责，系统规划了教育督导体制机制改革的目标、任务和要求。

表1 学校体育督导机构表Table 1 The table of school sports supervision organization

表2 学校体育督导评估文件一览表Table 2 List of school sports supervision and evaluation documents

从颁发的学校体育督导相关政策可以看出，我国在学校体育督导评估的法治化建设进程中步入快车道，尤其是党的十八大以来，国务院、国务院教育督导委员会、教育部等部门相继印发了有针对性的文件，如《义务教育法》《学校体育工作条例》《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》等，以此规范和约束中小学校体育工作依法依规实施、科学高效开展。为贯彻落实《关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》精神，进一步完善学校体育政策措施，健全学校体育制度，大力提高学生体质健康水平，教育部联合国家发展改革委、财政部、国家体育总局等部门组成督查组，开展校园足球、每天一小时、体质健康测试、中考体育等进行专项督查，多部门联合行动，共同致力于学校体育政策得到充分落实和有效实施。

2 督政与督学相兼顾，评估监测趋于市场化

我国因国情不同，教育督导的侧重点也不同，区别于其他国家的一个显著特征就是督政，自教育督导实施以来，我国就注重督政、督学相兼顾。督政可简单理解为督促政府、监督行政，这是督导的外部动力，对整个督导工作起到催化剂的作用，特别是像政策扶持、经费划拨、资源分配、师资编制、职称评审等督政措施对学校办学和教育保障起到了支撑和扶持作用，为督学和评估监测工作保驾护航。督学亦可简单理解为督促教学、监督学校，相对于督政而言，督学活动才是督导的核心，它既是督导的出发点，也是督导的归宿和落脚点，集中体现在办学理念、教育管理、教学质量、条件保障、师资队伍等方面，督学的这些作用与国外教育督导强调的重点是一致的。近年来，随着国家教育治理、体育治理规范化、制度化，教育督导的重心由原来注重督政与督学并重转为以督学为中心，更加偏重于督学活动。当然，这并不是说督政不重要了，只是凸显的重点有所差异而已。

图1 学校体育督政、督学、评估监测职能构成图Figure 1 Composition of school physical education political supervision，school supervision，evaluation and monitoring functions

科学、合理的教育评估监测，是有效发现教育问题的必备手段，也是积极开展督政、督学工作的前提基础，为其提供客观、准确、真实的数据支撑。2014年2月7日，国务院教育督导委员会办公室印发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》明确指出“评估监测是督导的重要职能之一，与督政、督学共同完成督导职能”［4］。由于我国的教育资源有限，教育督导投入的人力、物力、财力还不能完全满足督导评估的需要，再加上国家机关管理职能改革的需求，委托社会力量进行教育评估监测成为现实需求，呈现出国家、学校、社会共同治理教育的局面，有效克服了国家行政管理的单一性，也有利于激发社会参与教育评价的积极性［5］。由社会力量、中介组织为主体构成的第三方评估监测机构快速崛起，有效补充了教育行政管理的单一性，发挥着数据智囊团的作用。

3 督学人员层次清晰，督导队伍依法依规配备

学校体育督导人员从层次上来讲，有国家督学、省督学、市县督学等，还有一些补充人员，如视导员、巡视员、监督员等。总体而言，教育督导人员大体上可分为专职督学和兼职督学，职务级别分为总督学、副总督学、主任督学、督学和助理督学等。《督学管理暂行办法》对督导人员的职责、权限、聘任等都有明确规定和限制，也包括相应的监管、考评和培训等。

（1）国家督学：自1988年聘任国家督学以来，每届聘任人数不等，从首届的13人逐渐增长到500人，这其中从第三届开始，增设了特约教育督导员，人员从3～5名，增加到10来名，再到300名，这些特约教育督导员多数来自于各个民主党派，包括民盟、民进、九三学社等，他们的参与，有效发挥了各党派共同参与监督指导教育工作的作用。

从聘任年限来看，早期都是任期2年，也有3年的，还有4年、6年的，总体上每届时限都能延续上届期满的时限。表3显示，从国家督学的人数和规模来看，30多年来，增长了近40倍，充分体现了国家对教育督导的重视程度。同时，这些国家督学的身份也具有明显的行政化特征，他们绝大多数都是教育厅长、主任、校长等具有行政职务的领导。

表3 我国历届国家督学人员信息表Table 3 Information of past national supervisors in China

（2）督导人员配备与选拔：现阶段，我国教育督导人员选拔分为任命和招聘两种，任命的督导人员需要符合一定条件（见表4），一般来源于行政干部、校长、教务主任等；招聘程序有“组织报名—初试—复试—培训实习—任命”等，一般采用推荐法、测评法、加权法、面试法等方式进行招聘考核。

表4 专职督学的选拔与任用规定Table 4 Regulations on selection and appointment of full-time supervisors

（3）督导人员聘任：我国对督学人员的聘任有较高的要求，如忠诚于社会主义事业、熟悉教育方针政策、有一定的教育工作经历、遵纪守法、身体健康、能胜任督学工作等都是必备条件。各级政府既要聘任一些专职督学，也有聘任一些兼职督学，其中专职督学是教育督导室的工作人员，属于公务员。督导人员的聘任部门因督学级别不同而不同，国家督学由国务院总理或主管副总理聘任和任命，省督学由省长或主管省领导任命，市级和县级同理，此种聘任充分体现了督学聘任的权威性和正规性；兼职督学方面，主要是一些退休的教育行政领导、教育专家、校长等人员。

（4）督导人员培训：众所周知，教育督导理念的持续更新、督学人员的业务提升、督导方式方法的改进等都需要督导人员的培训。参加培训的人员既有新选任、新聘任的督导人员，也有已经参与督导工作多年的成熟督导人员；培训的内容主要集中在教育法规制度、督导理念、督导方式方法、教育学心理学等方面的知识；培训的方式主要有脱产培训、在职培训、短期观摩、自我修养等，督导人员按照自己的岗位需求和自己实际情况选择培训方式。原国家教委采用“以培养带训练促建设”的办法，委托华北、华东教育管理干部培训中心举办督导人员岗前培训班，使全国地市级以上的督导人员在上岗之前都能得到专业的培训，提高其自身的职业素质。此外，北京师范大学、华东师范大学也分别举办督导培训班，并要求专职学员进行脱产进修，保证了各级督导人员基本上都能接受一次以上的专业培训。

4 督导评估保障有力，监测成效与问题并存

我国中小学校体育督导评估的组织机构完善，相关法规、制度较为健全，这给中小学校体育督导评估工作提供了强有力的制度与政策支撑，各级政府教育督导委员会、督导团与教育行政部门联合起来，再加上学校单位领导、教务主任、社会中介等人员的努力，使得学校体育督导评估主体更加多元化。同时，按照《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》《中小学校体育工作督导评估办法》等政策要求，体育师资队伍进一步加强，体育场地器材更加完善，教育教学质量监测更加准确，体育经费投入、校园安全风险防控、督导结果反馈、督导问责机制等都在很大程度上得到落实和改善［6］。除此之外，还有些保障措施，如督导结果的公示、反馈与应用，行政问责机制，整改措施与建议，督导结果的奖惩等，对中小学校体育督导评估工作起到了监督、指导与改进的作用［7］。

我国已初步形成了中央、省、市、县四位一体的教育督导评估监测模式。我国教育部网站可知，教育督导局内设6个处室（见图2），评估监测处就是其中单独的一个处室。教育行政部门和教育督导机构属于同等级别，在职责上，教育行政部门是执行上级政府和教育部门的相关规定，行使管理下级教育部门和学校教育的权力，教育督导机构是负责指导和监督国家相关教育政策实施情况，并为改革教育提出建议和意见。这两者在工作职能上存在着明显的不同，属于同等级别的不同机构。

图2 教育部教育督导局内设机构图Figure 2 Internal organization chart of the Education Supervision Bureau of the Ministry of Education

我国教育督导机构和教育督导人员是学校体育督导评估监测的专门执行者，它是代表着国家或者政府的意志来开展学校体育督导评估监测工作，行政特征突出。学校体育工作中的人、物、财等是督导评估监测的客体：“人”是指学校体育管理者、体育教师、学生及家长等；“物”是指学校体育器材、场地的完备情况等；“财”是指学校体育教育经费的拨付及使用情况等；“活动”是指学校体育政策的执行情况、体育教学情况、学生课外活动情况等。然而，根据我国目前的情况来看，教育行政部门与教育督导机构在名义上是各自独立的，但实际上，两者存在着上下级或管理与被管理的关系，往往是教育督导机构依附于教育行政部门，换句话说就是挂靠部门，这样的督导机构在一定程度上体现着教育行政部门的意志，受到牵制与干扰，不能尽其所能地发挥其独立督导作用。尽管有社会力量参与评估监测，但当前第三方评估监测机构还不成规模，公信力不足、各自为战、道德风险等都客观存在，这些都需要进一步的改进与完善。

5 结语

我国中小学校体育督导评估机构相对完善，政府教育督导委员会、督导团和教育行政部门共同组成了“国—省—市—县”4级督导层次的组织机构，在相关学校体育督导评估政策、法规、制度的指引下，协同配合完成中小学校督导评估工作。教育督导职能主要体现在督政、督学、评估监测三方面，督政与督学相兼顾、督政督学与评估监测相促进、行政督导与社会监测相配合等特征体现了中国社会主义教育督导特色。我国教育督导人员也具有明显的层次性，从国家督学到省督学，再到市、县督学，在各层次兼职督导人员的配合下，共同致力于督导评估工作，相应的人员选拔、聘任、任命及其培训与队伍建设等都有明确的程序和规章制度。我国中小学校督导评估的法律、法规、制度保障有力，从政府机构到教育行政，再到学校单位，体现了教育不仅是教育部门的事，更是政府、社会的事，从某种程度上体现了“督政、督学、评估监测”三位一体的督导职能和要求。