金融制裁演进

>>>当地时间2022年3月22日，美国总统国家安全事务助理沙利文在白宫记者会上表示，美国总统拜登将在访欧期间，与北约盟友一道宣布新的对俄制裁措施。

20世纪以来，美国对外制裁历经三个阶段。第一阶段为20世纪初期至第二次世界大战，制裁较为单一，聚焦贸易和国家安全，以贸易制裁和冻结在美资产为主；第二阶段为冷战时期至20世纪末，制裁领域不断拓展，法律框架基本定型；第三阶段为21世纪“9·11”事件以来，制裁领域进一步拓展，针对特定国家的专项制裁法律不断丰富甚至转化为专项一般法，更多采用以金融制裁为特征的“精准的制裁”工具。美国对外制裁逐渐形成由制裁法律和总统行政令为骨架，以美国国务院、商务部、财政部主导的制裁清单为基础的基本框架，并呈现出较强的“联动”特征（参见本期专题文章《美国对外制裁整体框架》，P8）。

20世纪90年代以来，对伊拉克全面经济制裁和禁运的经验教训，促使美国转而依托美元霸权和金融影响力，更多地采用金融制裁这一“聪明的制裁”（Smart Sanction）手段，通过多种工具组合运用，以最小化的成本实现对制裁对象的精准打击（参见本期专题文章《剖析美国经济金融制裁的20个典型案例》，P13）。

极端情形下，制裁包括冻结央行资产、切断被制裁国金融机构与美元清算系统连接，破坏该国金融稳定。美国冻结被制裁国央行资产早就先例（参见本期专题文章《美国冻结外国央行资产的案例分析》，P15）；切断被制裁国金融机构与环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）的连接是金融制裁中烈度最强的手段之一（参见本期专题文章《SWIFT制裁对俄罗斯影响几何》，P17）。

美国对外制裁案例中，最为典型的是美国对伊朗、俄罗斯的制裁。美国对伊朗制裁时间长达40多年，动用了几乎全部经济金融制裁手段，并形成了一套对伊朗专项制裁法律体系（参见本期专题文章《美国制裁伊朗案例研究》，P24）。1995年《伊朗交易监管法》首次提出“次级制裁”概念后，次级制裁使用日渐成熟，制裁的目标对象逐渐涉及大国，制裁的领域日益宽泛，特别是涉及“次级制裁”的第三国金融机构可能面临巨额罚款或被直接制裁的危险（参见本期专题文章《美国次级制裁发展趋势及国外对策》，P21；另见本刊2020年第15期文章《金融机构在美国金融制裁中面临的风险》，P26）。

新世纪以来，美国频繁使用制裁手段打击重新崛起的俄罗斯，美国对俄制裁充分体现了美国制裁转向精准打击的趋势，具有典型的大国博弈特征（参见本刊2020年第15期文章《美国制裁俄罗斯案例研究及启示》，P29）。2022年2月俄乌冲突以来，美欧等对俄罗斯掀起了本世纪参与制裁国家最多、制裁举措最多、制裁烈度最强的一次综合制裁。相较2014年克里米亚危机后对俄制裁，美国此次动用了包括冻结央行资产、禁用SWIFT系统在内的极端制裁手段，对外金融制裁工具箱中的“武器”几乎倾囊而出， 制裁广度、力度和烈度空前（参见本期专题文章《美欧对俄罗斯金融制裁新举措》，P28）。对此，俄罗斯采取了多种应对举措和反制策略，既有短期应急，也有长期应对，并以“卢布结算令”、能源“武器”等进行有效反击，反制策略可圈可点，短期内取得了一定的缓释效果。但由于处于美元主导的国际货币金融体系中，俄罗斯能否有效缓释金融制裁冲击仍具有不确定性（参见本期专题文章《俄罗斯应对金融制裁的措施分析》，P31）。

本刊特汇集相关研究文章，以飨读者。