档案库房制度体系合理性分析研究

文·陈祥华 刘洋

新修订《档案法》明确要求档案形成单位建立档案工作责任制，健全档案管理制度。尤其针对近年来档案寄存、数字化等档案服务蓬勃发展的新情况，增加了签订委托协议、约定服务内容、遵守安全保密规定等方面的制度安排。在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，制度的有效性、合理性对档案库房现代化管理显得尤为重要，健全档案库房制度体系设计，需要审时度势地制定出专业性和操作性更为规范的档案库房业务标准，推动档案事业安全体系建设。

一、档案库房制度体系建设研究现状

（一）档案库房智慧化升级与档案动态管理对档案库房管理制度建设提出新要求

随着信息技术的发展，传统载体档案数字化以及电子档案迅速兴起，档案工作由传统人工管理渐渐地变为数字管理，尤其是档案实体库房与智能化数字库房的建设标准及档案库房的管理主体、组织架构、服务模式等趋于数字化转型发展。调研中，部分档案部门通过与OA系统对接，从系统中抽取集成数据，并通过系统内部预设的处理技术，将档案信息实现有效衔接。此外档案电子钥匙、数字认证证书的使用，确保信息采集的安全、互信和全流程管理。与此同时，档案管理体系由众多子系统构成，需要各种治理主体共同参与。依法管档、多元共治、智慧化档案管理等成为档案管理工作的关键要点。

（二）档案库房安全需要管理制度引领

档案库房安全就是要确保实体档案资源物理安全和档案信息安全，使其免除不可接受的损害风险的状态。档案库房安全实现的重要载体是档案库房相关规章制度的建立，经过构建一个健全科学的档案库房制度机制，提升档案工作的依法管理质量，确保档案制度建设能够实现高标准化管理。治理体系的构建，既需要搭建档案管理工作发挥作用的平台和载体，也需要构建有效管用的制度机制。

二、档案库房制度体系建设存在问题分析

（一）档案库房管理基本制度建设情况

调研发现，现阶段绝大多数档案馆综合考虑自身情况，建立了档案库房保管规章制度，提出了一些详细的要求和推动措施，包含了基建档案、文书档案等，但是规章制度的建立与更新完善有所欠缺，况且大都是针对纸质档案的，对电子档案方面的却涉及很少。

（二）档案库房管理组织体系不健全

对于档案库房管理制度的制定，一些单位档案部门虽然成立工作领导小组，但小组成员大多临时组建，并未安排负责档案库房规章制度的专职人员，而且很多是兼职且年龄偏大，对信息化设备使用能力较差。一些单位对档案工作重视程度不够，存在着档案人员兼职借调等情况，档案人才团队水平不一。特别是伴随数字化时代的到来，外包公司的介入，亟待需要通过完善档案库房管理制度，规范和约束档案库房管理工作。

（三）档案管理硬件配备尚未满足工作需要

档案库房基础管理水平不一，尤其各县（市、区）档案管理工作基础有所差异，质量参差不齐。具体表现为档案库房面积无法满足档案发展需要，库存档案数量严重超荷，进馆档案接收工作变得更为困难；档案库房面积不达标，相应的配套设施不完善，导致后续档案业务工作无法有序推进；档案设备陈旧，更新不及时，不能做到档案库房温湿度精确监控；库房供电、消防、采暖等设备老化，保护条件较差等等。

（四）档案库房风险防控规章制度有待完善

1.突发状况下档案库房规章制度预案缺失。一些档案部门缺乏完整的应急预案，或者所拟定的预案存在以文件落实文件的情况，预案与自身所在档案馆的实际情况无法有效匹配，不能有效指导和妥善处置突发事件。一旦发生水灾、火灾等，难以及时有效把灾害损失降到最低。

2.档案库房规章制度未能实现全程覆盖。对档案库房保管保护仅针对现有实体档案资源，对档案形成初期和档案开发利用后期的规章制度有所欠缺。档案借阅过程中尤其是外借档案资源，缺失制度约束和追溯监督机制，在信息化进程下，档案库房规章制度建立仍沿用旧的标准，无法满足档案安全性新要求。

3.档案库房保障措施尚未落实到位。档案库房管理人员在库房管理过程中，监督机制缺位，制度落实到位情况难以评估衡量。现有的规章制度内容过于空泛，缺少实施细则和评分标准，也缺少了些客观性和系统性。档案库房规章制度管理人员培训相对滞后，培训内容以理论和政策为主，很少涉及档案应用实践层面。

三、档案库房规章制度体系建设对策建议

（一）建立健全档案库房规章制度工作机制

档案库房规章制度的建立原则是统一领导、逐级管理、归口实施、统筹协作的基本原则，实现档案库管理的标准化，确保档案库房的安全，为各级部门档案资源的开发利用提供支持。将档案库房规章制度体系构建纳入档案事业长期发展规划，作为当地政府的重大工作任务，形成一个从上到下的完善的档案库房规章制度工作领导体制。还要将其加入到各部门的绩效管理工作中，建立起一个“目标明确、管理规范、措施合理”管理评价体系。注重制度建立的横向联系，加强档案部门与业务部门的沟通联系，将档案业务能力延伸，将制度建设的关口前移，形成合力，助推档案库房管理制度体系的完善及应用。

（二）建立适应信息化新形势的档案库房制度

1.大数据环境下建立科学的归档制度。大数据环境下，档案库房制度的建立标准应依托数据支撑，通过细化的数据分析，总结客观规律，避免主观武断的制定行业标准。由于档案形成之前的信息资源具有分散性，以及兼职档案人员的非专业性，造成信息档案数据往往归档时不标准，无法充分挖掘档案资源的信息价值。基于此，档案管理部门应做好对档案信息资源全周期的指导，一些重大、重点项目应全过程参与。档案部门应制定科学严谨的归档制度，把收集方式从被动改成主动，确保档案移交过程安全有效。针对数据电子档案的特殊性，从文件形成之初到档案归档的全过程都是基于信息技术完成，各级档案部门在建章立制的同时，要做好信息管理元数据的积累和监督，确保数据档案安全有效。

2.完善档案信息安全制度。为保障档案信息化建设与应用，各级档案部门应制定档案信息化实施准则，对档案信息系统管理权限的基本原则、系统用户分类和权限配置、权限适用范围等进行规范。此外，完善档案信息安全制度，对档案资源的存储、备份、利用等档案信息事项，提出明确要求，在存储设备的选择方面要求符合电子档案保存标准，将电子档案系统的杀毒维护工作设置为日常性事务工作。库房档案管理人员，要熟悉电子档案安全的相关知识，经常性更改系统登录密码，密码的设置遵循数字与英文组合的方式，同时确保档案系统与互联网系统的物理隔离，杜绝档案信息泄露和窃取。

（三）完善档案库房规章制度风险管控机制

1.完善档案库房规章制度监管体系。在巡检档案库房过程中，既要通过制度的设立来约束行为，也要通过准确及时的信息记录，来完善细化档案库房规章制度的贯彻实施。对于档案开放利用也要严格把关，必要时组织档案保护专家对保护结果进行鉴定、验收，并由此形成会议纪要，对档案库房资源的开发利用形成全方位管理。

2.加强档案库房规章制度风险管理。档案库房风险管理，就是安全风险点进行识别、控制，进而消除档案库房规章制度风险的过程。一是对档案库房安全进行风险测评，确定风险等级。二是通过建章立制保护档案资源安全有效，降低风险的发生率，尽可能的减小对档案带来的不利影响，具体包含拟定档案库房规章制度风险防控方案、风险等级评估等内容。在工作中时刻绷紧档案库房安全红线，建立档案库房风险管理机制，做好档案库房风险控制工作。

（四）建立科学规范的档案库房规章制度体系

档案库房制度制定的核心思路是，将档案安全检查、档案进出库、档案库房安全指南以及档案库房安全责任制进行整合，构建起档案库房统一标准化的档案库房制度平台，为档案资源的综合管理、开发利用、安全防护提供支撑和技术保障。档案库房制度建设分为基础制度层面、技术制度层面、保障制度层面、管理人员责任层面。

1.基础制度层面即确定档案库房管理指南。明确规划档案库房设计图及索引存放位置，方便档案工作人员快捷查找档案资源，也便于应急状态下有序、合理的开展档案资源的救援工作。

2.技术制度层面的核心是建立健全档案资源进出库制度。既要加强档案库房专人制度管理，同时也要对于档案资源的进出场馆进行明确细化。接收征集档案进馆要采取双人审核登记和消毒，把好安全入口关；出库档案也要完成档案检查、消毒工作，登记备案，备注归库时间。库房内不得从事与库房管理无关的工作。

3.保障制度层面是构建档案制度运行机制。以流程设计、应急演练、绩效考核发现问题、解决问题，保障制度的有效推进。既包括对档案库房内的实体档案、档案设施设备、存储环境，进行安全巡检，同时做好温湿度记录，及时有效消除危及档案库房规章制度的危险因素。也包含了对档案内容的检查，纸张的受损情况，有无受潮等，以及档案库房内的消防用水、用电安全。

4.管理人员责任层面要杜绝档案部门档案管理人员缺乏责任心问题。建立健全档案库房管理人员管理制度，将档案库房管理制度分解细化，落实到每一名档案管理人员日常岗位职责中，分层管理，有效地提高档案管理工作者的认同感和责任感。