预算管理一体化对高校的影响及对策

王智博

(哈尔滨工程大学，哈尔滨 150001)

随着信息技术的飞速发展，以大数据、云计算、人工智能等为代表的现代信息技术日新月异，为国家持续提升治理能力奠定了坚实的技术基础，成为新时代国家现代化治理体系建设的加速器和推进器。预算管理制度是国家现代化治理体系的重要组成部分，发挥着规范政府行为、防范财政风险、实施有效监督、规范权力运行的重要作用。预算制度规范化要求与现代信息技术的基础性支撑成为驱动预算管理一体化改革的两驾马车。

预算管理一体化改革是利用“信息技术”与“制度规范”的有机结合，推进落实国家提高现代化治理能力的重要措施。预算管理一体化是以现代化信息系统和专线互联网络为载体，在制度完善、标准统一、规范一致的基础上，将基础数据信息、项目库、预算管理、预算编制、预算执行、资金支付、政府采购、资产管理、财务报告等管理单元串联衔接在一起，实现预算管理的全流程、全覆盖、全口径的线上运行。预算管理一体化有效地解决了各预算管理单元的“信息孤岛”问题，真正实现预算制度对各级政府和预算单位经济活动的深度约束，真正实现国家财政对财政资金、专户资金和单位自有资金的全面监管。在预算管理一体化改革背景下，高校应认真研究新的预算管理模式提出的新要求、带来的新变化，深入分析改革对高校发展建设产生的影响，总结影响因素，研究改进对策，做出积极调整。预算管理一体化改革将成为不断推进高校治理体系和治理能力现代化进程，进一步提升高校服务国家战略需求和高层次人才培养能力的新时代动力源。

1 预算管理一体化背景下高校面临的新机遇

1.1 有利于优化学校治理体系，促进高校治理能力现代化

加强高校治理体系现代化建设是提升高校新时代育人质量和办学水平的必然逻辑。高校治理体系在形式上体现为学校、学院、基层组织三个层面，在内涵上主要有党的建设、行政治理和学术治理三个方面，其中行政治理体系按照管理实施主体划分，在学校、学院、基层组织三个层面中呈“倒三角”形状，学术治理体系则呈“正三角”形状，如图1所示。“倒三角”代表学校层面按照国家宏观政策要求和战略需求，实行从上到下的行政管理。“正三角”代表基层学术组织、学术创新团队等基层组织按照国家战略需求和学校发展目标导向，结合教学科研客观实际对学术研究、科技创新实行自下而上的学术治理。

图1 高校治理体系Fig.1 College governance system

两个“三角”既需要相互联系、又需要相互独立。预算管理一体化恰好可以通过规范项目库管理，加强教学和科研活动项目的论证与储备，建立贯通连接两个“三角”的有效平台，按照预算管理全流程将规定程序植入信息系统，帮助学校更好地利用预算管理手段，更为有效地发挥学校层面在行政治理体系中“指挥棒”的导向作用，更为充分地采集基层组织层面在学术治理体系中对业务管理需求的实践性反馈。预算管理一体化既保证了高校内部各治理体系之间的相互联系，又对不同管理实施主体提供了适当的管理空间，成为推进高校优化完善治理体系的重要途径之一。

1.2 有利于突出资金投入导向作用，促进各类资源统筹运用

创新是国家和民族持久发展的力量源泉和动力来源，要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，着重强调深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。高校是新科技、新知识、新思想的诞生摇篮，是高素质创新型人才输出的孵化器，高校的治理体系应充分体现高校对国家构建新发展格局的新使命，充分体现高校对国家推动高质量发展中的新担当。加强高校预算管理，可以最大限度地发挥预算资金对高等教育改革发展的引导作用，提高教育经费投资效益，更好地服务国家战略需求。高校预算经费具有资金来源多元化、经费投入规模大等特点。预算管理一体化要求将财政拨款、财政专户资金和自有资金全部纳入一体化系统管理，依托项目的全生命周期管理模式，实现对高校全资金、全链条动态监管，对高校加强重点工作规划、强化目标任务管理、统筹运用各类资金、集中力量办大事等方面的治理能力提出了更高要求，为高校瞄准国家战略需求，提高资金投入导向性作用，提升资源统筹运用能力带来新的机遇。

1.3 有利于高校信息系统优化升级，推进数据资源共享

随着信息技术的发展，高校的预算管理过程中各类信息系统得到了广泛应用，高校财务、资产、采购、人事等部门已基本实现信息化管理，但各部门的管理系统之间数据规范和技术标准不尽相同，较少能够实现系统之间的互联互通和数据共享。预算管理一体化改革要求预算单位实现预算全过程一体化和预算数据管理一体化，这必将推动高校在基础信息、项目库、预算编制、预算执行、资产管理、政府采购、资金支付、财务报告等管理节点的预算数据生产和对接传输的标准化，在此基础上打破高校各部门业务管理系统之间的信息壁垒，为加快推进高校信息系统的优化升级，推动打造数据资源共享平台带来了新的契机。

2 高校对预算管理一体化改革的适应性问题

2.1 年度发展计划与预算管理周期的衔接问题

预算周期内的序时管理程序主要包括：项目储备(4-6月)、填报学校基础信息(6月)、上级部门对专项资金项目评审(6-7月)、申报“一上”部门预算(7-8月)、上级部门审核下达预算控制数(11-12月)、申报“二上”部门预算草案(12月-下年1月)、上级部门批复部门预算(下年3-4月)。通常，高校谋划下一年度重点工作一般集中在年末，高校按照预算周期对下一年度的人才培养、科学研究、学科建设等预算事项的超前谋划存在较大难度，这将导致预算编制与重点工作内容脱节，预算执行难度偏大等问题。预算管理一体化改革要求高校应准确把握预算工作周期，加强人员信息、资产配置、政府采购、项目论证与执行等关键业务节点管理，通过项目库管理带动高校超前谋划下一年度重点工作任务，实现学校“双一流”学科专业建设、科学技术研究、基础设施维修改造、公共服务体系建设、基本建设和条件保障等重大事项的发展建设计划与部门预算管理流程同步同频、同序推进。然而，部分高校存在发展建设计划滞后于预算管理周期的情况，实行预算管理一体化后，周期不同步导致的项目储备不够、项目论证不充分、预算执行效率偏低等问题将进一步凸显，高校需要尽快适应预算管理一体化要求，对现有发展建设计划工作周期进行相应调整，确保与预算周期有效衔接，以提高预算编制与执行质量。

2.2 会计核算与预算管理一体化系统的衔接问题

预算管理一体化要求包括高校在内的预算单位按照规定及时将会计核算信息传送至同级财政部门，财政部门通过预算管理一体化系统与高校联网对接，实现高校会计核算信息在系统中的动态反映和集中存放。当前，高校主要利用自有财务软件进行会计核算，独立运行、自成体系，财务软件除了具备基本的会计核算功能外，还包括预算编制、预约报销管理、智能凭证、无现金支付等模块，部分高校已实现财务软件与资产系统、采购系统、机票订购系统等的对接，甚至有些高校已引入基于图像识别技术的智慧报销系统和自助报销机器人等功能。然而，预算管理一体化系统中提供的会计核算模块功能有限，仅限于通用会计核算功能，适合业务相对简单的行政单位和全额拨款事业单位，无法满足高校、医院等会计核算管理多样化、复杂化、智能化的单位。因此，预算管理一体化改革后，如何实现高校会计核算数据在预算管理一体化系统中的动态反映与集中存放，成为高校亟需解决的问题。

2.3 科研管理与预算管理一体化的衔接问题

近年来，国家持续更新出台有关科研“放管服”相关政策，赋予科研机构和科研人员更大自主权，给予科学研究活动更多支持政策。高校是国家科学研究和科技创新的重要力量，高校取得的科研项目具有项目种类繁多、资金来源复杂等特点。预算管理一体化要求对所有资金来源的项目实行统一标准、统一流程的一体化管理，但是高校科研项目管理的特殊性，使得部分科研项目无法按照预算管理要求提前进行项目储备，预算管理一体化暂未考虑特殊事项的管理需求，对特殊科研事项执行通用的管理规定，在个别管理节点会降低科研项目的执行效率。从经费来源看，高校科研项目经费来源主要包括财政拨款、非同级财政拨款以及其他资金，其中非同级财政拨款项目和其他资金来源项目，无法预计下一年度的项目建设内容、经费规模以及科研项目数量，尤其是横向竞争性项目，此类科研项目无法按照预算管理一体化的全生命周期项目库模式进行管理，实行逐一入库管理的难度较大，仅能按照以往年度此类项目的总体规模整合填报入库，但对整合项目入库的立项依据、建设内容、支出计划、绩效指标等要素无法准确预计。从科学研究活动特殊性看，高校科研项目的特殊采购事项执行预算管理一体化的政府采购规定将影响“放管服”政策落实效果，例如根据科研项目任务书或合同指定承研采购、特殊采购以及急需采购的科研事项，通过预算管理一体化系统申报政府采购预算后，如果按照一般项目履行政府采购程序，将难以保证科研采购事项的时效性，需要财政部门出台必要的管理政策，确保科研管理与预算管理一体化有效衔接。

2.4 支出标准与实际预算执行的衔接问题

预算管理一体化要求对预算事项合理分类并针对具体项目或经济事项制订支出标准。高校在编制支出预算时要按照对应的支出标准确定各类项目的经济分类支出预算额度。支出标准主要包括法定标准、固定标准和暂定标准，法定标准和固定标准均可以根据相关法律法规明确规定以及分类分档的定额测算确定。然而，暂定标准的测算却存在极大难度，不同行业、不同项目、不同时期、不同执行主体对相同预算事项的暂定支出标准千差万别，即使在同一高校内部，相同预算事项的专业领域、项目内容、管理部门和执行主体等因素都将影响其暂定支出标准的测算结果。高校按照预算管理一体化规定制订一整套符合自身办学特色的支出标准将是较为艰难和漫长的过程。在此期间，项目实际执行内容与细化至支出标准的预算一旦存在差异，很可能会影响预算执行效率。如果预算事项的经济分类支出科目的调剂被纳入预算调整范围，高校预算执行进度尤其是财政资金预算执行进度将会严重迟滞，产生资金结余增大的假象，支出标准将为高校的预算编制与执行带来严峻挑战。

3 预算一体化改革背景下高校的管理对策

3.1 强化组织领导和内部协作，全方位推进预算一体化改革

预算管理一体化改革体现为“三个全面”，即在全国范围全面实行、预算单位所有资金全面纳入预算一体化系统监管、实现对预算项目的全生命周期的全面管理。因此，高校在推进此项改革的过程中，不应简单地把预算管理一体化理解为预算编制，不应将此项工作简单地归结为一项财务管理工作。高校应成立由学校主要领导为责任人，由财务、资产、发展规划、人才培养、学科建设等相关职能部门组成的工作专班，明确学校内部归口管理职责与责任分工，按照预算管理一体化管理要求，完善协同管理机制，推进预算管理一体化落实落细。

3.2 推进高校治理与预算管理一体化的有效衔接

预算管理一体化改革与高校治理体系中各层级的管理机制和管理主体息息相关，不应简单将此项改革理解为一项财务管理改革，应进一步落实预算归口管理机制，按照归口管理职责落实各类项目的管理职责，明确部门预算全周期内各序时节点要求，结合学校事业发展规划和学校内部归口管理职责，提前研究谋划预算支出需求，参照以前年度预算安排及执行等情况，适当超前组织项目申报、开展项目评审论证、实施相关支出测算，确保学校年度重点工作超前谋划，保持与部门预算管理周期序时同步、有效衔接，避免学校发展建设规划与部门预算脱节滞后，避免出现校内预算与部门预算“两张皮”的问题。

3.3 规范高校项目管理，解决预算管理存在的关键问题

预算管理一体化中，项目库是预算项目全生命周期的管理载体，预算项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等阶段，都应在项目库中管理和反映。高校的全部预算支出均应以预算项目的形式纳入项目库管理，预算项目作为预算管理的基本单元，实行全生命周期管理。高校应树立科学的预算管理理念，促进项目与高校中心工作紧密对接，确保各类预算资金的投向科学。明确项目库归口管理职责，进一步推进学校项目库对预算支出进行全覆盖，各类支出与预算项目一一对应，规范项目库和项目的管理标准。通过项目库建设，从根本上杜绝单位申报项目与学校事业发展规划衔接不紧密、前期论证不充分、部分安排预算的项目不具备实施条件、项目预算执行进度慢、资金沉淀、效益偏低等关键问题。在前期谋划和项目储备阶段，高校应推动预算项目常态化储备，做到预算项目早谋划、谋划好、提质量，通过严格入库规则，防止预算项目安排的随意性。在预算编制阶段，高校应推动预算项目编实、编准、编细，为预算批复后能够高效执行夯实基础；在预算执行阶段，跟踪监控预算项目执行进度，动态调整项目支出预算；在项目结束和终止阶段，高校应加强对预算项目的及时清理，盘活结余资金，强化预算绩效评价与结果应用。

3.4 持续优化内部管理流程，不断完善预算管理一体化运行机制

高校应深入分析研究预算管理一体化的新形势和新要求，组织内部职能部门和相关单位全面梳理预算管理全生命周期内的预算、人事、项目、资产、采购、资金等关键环节和内控流程，全面落实学校各类资金、各项资产的管理与使用的主体责任，完善业务流程，健全管理机制，落实管理职责，创新工作方法，堵塞管理漏洞，按照学校治理体系和治理能力现代化的要求，强化内部控制管理体系建设，提升风险管控能力。

3.5 加强与上级部门沟通反馈，为不断完善管理政策献计献策

预算管理一体化改革实施进程中，必然会存在管理政策更新滞后、改革举措在落实过程中存在实操性困难、改革实施路径不符合特殊需求和具体实际等问题。高校应在推进改革过程中不断总结，及时将存在的问题和困难与主管部门沟通反馈，以期共同推进预算管理一体化政策不断更新完善。