基层党政一体体制与多类型弹性治理机制

朱静辉

（温州医科大学公共卫生管理学院，浙江 温州 325035）

一、问题的引出

伴随着国家财政与政府体制的改革，基层政权的行为逻辑与角色也在不断进行调适。基层治理体制的调适大致划分为两个方向：其一是过程性的调适，随着国家控制进程与社会改造目标的变化，基层政权的行为与角色也相应的不断进行调整[1]130-166；其二是在地性的调适，中国区域广阔，始终存在着统一性与有效治理之间的矛盾[2]，不仅在政策贯彻中出现因地适宜，在具体的治理机制上也会进行在地化的调适。当前，对于乡镇政权的研究主要集中于基层政权行为的过程性、阶段性调适，并没有关注到基层政权组织结构方面，而且有关在地化的基层治理组织调适机制被过程性的政府行为变化所遮蔽了，但本质上，基层政权过程性与在地性的调适都需立足于基层治理体制与机制性的基础结构。

作为最基层的政权，乡镇虽然在机构设置与职能属性上大同小异，但是乡镇规模、对象以及任务随着乡镇层次的分化产生了较大区别。但是，无论是山区小镇，还是沿海经济发达大镇，他们在体制的架构上都是有“本”可依的，按照法律与行政的架构创建乡镇一级政权。同时，我们也看到，大多数基层政权研究中也存在着碎片化的个案研究路径，对乡镇并没有形成一个系统性的理论框架，也没有进一步深入乡镇内部进行探索。

本研究从乡镇治理体系的体用关系角度分析乡镇组织在地化调适机制，试图建立一个基层政权组织的横向比较框架，以此说明中国基层治理体制的稳定性与治理机制所具有的弹性。基层治理体制与基层治理机制构建了基层治理体系，表现为党政一体化体制与治理机制弹性化运作。在乡镇政权中，党政虽表现为名义上的分工与对接，在具体实际的治理过程中，具有党政融合一体的科层组织色彩。党政一体化的架构决定了绝大多数乡镇组织体制框架的同构性，但是，由党政一体化所衍生出来的治理机制则极富弹性，围绕着乡镇党政一体化的内核，创造了极富于弹性的基层治理机制，以应对科层体制下的共性压力与乡土社会的异质性治理。

二、基层政权的整体主义视角与研究路径

乡镇研究存在着一种整体主义的预设，即乡镇被看作是内部匀质、结构单一的行为主体，其内部的组织架构、层次与人事匹配并不清楚，久而久之，乡镇政权的内部成为了研究的“黑箱”。乡镇整体主义视角源自历史变迁中的乡镇政权变动。王铭铭在考察乡镇制度的历史变迁中认为乡镇政权是现代国家政权建设的正式权力下沉地方的产物，[1]130-166延续了杜赞奇有关现代民族国家建设国家政权下沉的思路。[3]而按照Shue的观点，以人民公社为典型的基层政权类似蜂窝状的结构形态是抵制中央某些政策的自给自足单位。[4]在历史视角中，乡镇政权是作为国家权力的地方代理人出现，改革开放以后的基层政权研究也遵循了这一视角，海外学者在研究乡镇的时候，普遍把中国的基层政权看作是单一的主体行动者，提出了“法团主义”[5]“地方政府即厂商”[6]的观点，突出地方政府单一性角色。

国内研究存在着两种整体主义的乡镇研究路径：结构性的整体主义与自主性的整体主义。结构性的整体主义是把乡镇看作是科层制体系下的代理型政权，注重从科层关系中考察乡镇角色与行动逻辑的变化，如压力型体制下基层政权的整体性角色，[7]或者随着国家与农民关系的变动发生基层政权整体性角色变迁，从汲取型政权转变为“悬浮型”政权，[8]抑或在国家项目制引领下的乡镇逐渐蜕变为“协调型”政权。[9]结构性的整体主义注重从乡镇所在的组织科层体系中探究乡镇整体性角色行动逻辑。而自主性的整体主义则是侧重于乡镇政权的独立性、自主性，按照张静的分析，现代国家政权建设并没有成功的塑造乡镇政权，反而在失去了约束之后，乡镇成为离间国家与社会的力量，成为具有自我独立性的政权经营者。[10]这一视角本质上是把乡镇看作为有强自我独立性的政权，沿循这一思路，乡镇可以有选择性的执行对自身有利的政策，[11]乡镇政权从早期的政权代理人向自我谋利型政权转变，[12]型塑一种在地化的自我发展型政权。[13]但是，更多的研究是综合了结构性整体主义与自主性整体主义视角，乡镇不是完全科层制下的全理性执行机构，也并不是能够脱离科层结构的完全自主性主体，它是在科层制目标管理责任下拥有一定自主性空间的主体，诸如，基层政权的共谋行为[14]、乡镇策略主义等。[15]

纵观现有乡镇研究存在着整体论与碎片化兼具的特点。首先，乡镇处于国家与社会的交接点决定了它的整体性角色，由于国家与社会关系的双重变动都会导致现有乡镇行为逻辑发生变化。乡镇整体主义路径较好解释了乡镇政权在阶段性变动过程中乡镇政权的角色转变与行为逻辑，却忽视了乡镇政权在地性的调适；其次，碎片化研究专注于某些乡镇的个案探讨。碎片化研究表明不同区域乡镇组织的治理结构、治理任务与运作方式都存在着不同的行为方式，有关乡镇的个案研究都揭示了不同乡镇治理方式的极大差异。这就提出了一个被历时性整体乡镇政权调适所长期掩盖的问题，即乡镇横向的地域性调适问题，乡镇的这种地域性调适与县级政权单位非常不同，无论任何规模的县级政权，在县级条块设置中都体现同质性。但是，乡镇设置却极为灵活，乡镇组织内部的部门无须遵循严格的对应部门进行设置；最后，整体论的观点或者碎片化的个案研究很少关注乡镇政权的体制框架或者内部治理机制，理解乡镇政权的运作既要看外在的制度环境同样也要剖析乡镇内部的组织架构和乡镇内部的人事制度安排。相对于整体主义范式的乡镇研究，乡镇内部研究主要侧重于乡镇组织管理与治理机制研究。乡镇内部的研究主要基于从结构-功能分析框架中探讨乡镇的要素性功能[16]，如乡村利益共同体，乡镇行政包干制以及乡镇驻村制度等等。研究者从乡镇应对治理任务的治理方式概括乡镇内部组织存在着U型（运动式治理）、M型（科层结构）以及H型（行政发包制）的三种治理结构，但是，这种分类实质上源自于组织理论的一种演绎，现实中的乡镇治理会随着治理任务、治理风险的不同而产生组织结构的变动。[17]由组织理论所演绎的乡镇治理静态结构过于理想化，难以摆脱乡镇整体主义的预设。

本研究从乡镇组织内部的治理体制与机制入手分析乡镇治理体系框架，并以各个区域乡镇政权为基础归纳现有的乡镇治理体制与运行机制。乡镇组织治理建立在党政一体为“体”、治理机制弹性为“用”的体系基础上。党政一体奠定了乡镇内部治理结构的基础性构造，在党政一体化基础上，乡镇内部治理结构呈现了较为丰富的多样性与弹性化运作空间，在具体的治理过程中形成了契合地方性治理任务的组织机制。

三、基层治理体系中的体与用

中国基层治理体系是基层治理的制度体系，是基层治理制度的总体性概括，它并不是简单的各项治理制度与内容相加，而是各种治理制度之间有机关联构成的整体，是社会治理结构的总揽。治理体制位于治理体系的核心，处于决定性位置的矛盾主要方面，决定了具体的治理机制与治理运作方式，是治理方式的“本体”。治理机制是治理体系内涵的延伸，是治理体制决定下的具体治理组织、方式的灵活性应用。中国基层治理体系中，党政一体化是基层治理体制的主要内容与核心，是基层治理体系中的本体，在党政一体化基础上，衍生出多类型的弹性治理机制，构成了具体治理组织、治理方法的应用层面。

（一）党政一体：基层治理体制的基础性构造

乡镇权力结构是以党委为核心、以乡镇党委书记为“当家人”、党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构。[18]越到基层，党政合一的趋势愈加明显。[19]党政体制是中国共产党领导的政治体制，与西方国家的行政国家理念不同，我们国家的政治体制安排是紧紧围绕着中国共产党作为执政党展开。[20]正是中国共产党的全面领导，创造了中国特殊的治理体制安排与制度优势，以党的力量整合行政科层部门资源施行整体性治理，实现总体性、结构性的转变。[21]作为一种体制性的总体性归纳，党政体制具有描述性与阐释性的双层内涵，却并没有指出各级政权治理体制中的独特之处，尤其是党政体制对于基层治理体制而言存在着过于顶层化概括的弊端。党政统合主义强调的是国家行动对社会自主性、自觉性的有意识塑造，把组织化的社会利益纳入到国家体系中进行控制。[22]对党政统合概念的阐释中，更为注重党对行政科层的整顿与整合，党组织体系所具有的克服行政科层弊端突破常规治理形态，以及灵活转换工作任务的形态。[23]可见，在具体的治理切入中，党政统合其实与党政体制概念类似，都强调党委组织对全局性的把控与调整，以克服行政体系中的部门碎片化、常规化以及形式主义作风等问题。

总体而言，党政体制与党政统合制在其表述中都存在着政治与行政的二分理念，但与西方政治与行政二元分立的侧重点不同，在中国语境中更强调二者之间的结合以及政治统领行政科层的优势。然而，不可否认，潜在的二元划分仍然约束着现有中国政权的运作研究，并且从治理体制与治理形式上看，党政体制与党政统合并不适用于归纳与阐释乡镇政权的治理体制，这一点党政一体化反而显得更为贴切与核实。乡镇高度的党政一体化特征，体现为以下几方面。

1.党政分工模糊

乡镇虽存在着党政两套设置体系，但是实际工作中分工相当模糊。分工模糊表现在乡镇党政一把手的统领性，上级布置的党口与政口工作，乡镇党委书记、镇长都是总体上的负责人，乡镇没有具体的党政分口会议，而是以党政联席会议为主要的决策执行机构。在具体执行工作中，乡镇主要遵循事本主义，呈现了乡镇党政班子的综合性治理特点，无论任何工作，乡镇党政班子都会具体参与。而且作为最底层的国家政权，乡镇工作往往需要集合全镇力量完成一些重点工作、中心工作。在重点工作、中心工作中更是会打破形式主义的分工，以党政一体化方式包干执行任务。

2.党政融合包干

党政融合包干包含了党政融合与治理事务包干的双层含义。无论是镇党委委员还是乡镇政府领导成员，都要承担乡镇的包村划片工作。在包村工作中，可能需要涉及到自己口子的内容，但是绝大多数工作内容是其他分管领导所负责的口子部分，党政一体化既有口子的内容又有综合性的内容。其次，是在治理事务上，也存在着党政包干现象，如信访、环境整治以及河道治理等等，这些任务无论是党委口子还是政府口子的人员都会参与到治理过程中，党委口子的人员也担任河道长或者信访包片负责人等，处理一些事务问题。这其实就是党政一体化的包干，党政人员完全融合一起进行调配，党政包干实际上也说明了乡镇综合治理的党政一体化。

3.政治与行政统合互嵌

党政一体化的另一个特征是行政与政治统合的灵活切换与应用，在行政命令无法按部就班的完成之时，党政一体化就会运用政治性动员方式处理。在基层治理过程中，讲政治是作为一种社会动员与群众配合工作的常态化治理方式。在基层工作中，党政一体化使得政治与行政经常可以相互配合，从而常常以行政方与政治混合方式解决问题，这也是基层治理经常在常态科层治理与动员式治理之间来回摆动的内在原因。

（二）治理机制灵活性为用

在党政一体化的核心架构上，围绕着党政一体化治理体制产生弹性治理机制，体现在实践运作中，就是各种不同类型乡镇治理的组织模式，包括了经济强镇、中心乡镇以及偏远地区的乡镇，乡镇根据不同的治理任务、治理规模、治理负担，会形成不同的治理机制，从乡镇治理组织结构的角度讲，乡镇在地化调适形成：以党政班子为核心的包干型治理、以“线办”为核心的科层化治理以及以管区为中间层级的分级治理等三种理想类型。

图1 基层政权治理机制类型图

第一种类型为收缩性乡镇治理。该类型乡镇以维持型治理为底色，乡镇组织整体结构扁平化，乡镇领导班子成员承担主要工作任务。乡镇党政班子成员搭配几个一般干部形成联村包干管理制度。虽然也设置一些条线办公室，但是条线办公室的职能与功能虚化，大多数工作通过联村领导与联村干部去实施，其工作效率与工作速度可以大大加快。

第二种类型为科层化延伸型乡镇。乡镇治理建立在乡村两级正式化、官僚化基础之上。最为典型的是苏南地区与一些地方的经济重镇、强镇，苏南地区的村级组织基本上已经实现官僚化，乡镇有发达的各个线办办公室与村社形成了科层对接，乡镇可以通过命令或者发文直接管理与动员社区执行任务。

第三种类型为乡镇分级治理型。乡镇通过片区或者管区实现对村社组织的动员与管理，完成上级布置的任务。这种类型出现在地域面积过广、村庄过于分散情况下，或者是乡镇刚刚经历合并需要一段过渡期，该类型乡镇是为了较好管理村社发展出来的一套与地方环境相适应的机制，管区、片区制度本质上是中间层级管理制度，可以缩减乡镇组织结构的膨胀，有效达到上传下达作用。

乡镇是“不完整政权”[24]，是政权统合组织机构，乡镇统合上级条条块块的工作，形成与地方性知识契合的运作方式。从整体上看，乡镇治理机制有时会收缩，按照扁平化的结构进行配置，但如果乡镇规模扩大事务较多，又会延伸与扩展组织规模以应对复杂事务治理。

四、基层弹性治理机制与运作

乡镇在地化调适中，逐渐型构出以党政一体为核心的同心圆伸缩机制，由内到外，构建以党政班子为核心的包干治理、以线办为主体的科层制延伸治理机制以及以管区为主体的分级治理机制。

（一）党政领导班子包干型治理机制及其运作

1.以乡镇班子为核心的工作运作机制

收缩型乡镇的领导口头上所说的最多的话就是“亲力亲为”，意思是上面所布置的任务基本上以乡镇班子成员划片的方式进行布置，条线上的任务是分管领导通过班子会议进行协调。所有的工作任务安排都可以在班子会议上进行即时沟通与协调，乡镇组织的功能收缩到了乡镇班子成员身上，以班子成员为工作骨干执行任务。他们不仅主抓一般工作，还承担乡镇中心工作、重点工作的执行与实施。乡镇会把所有的重心缩减到以班子成员为核心的工作机制中，乡镇班子成员承担日常工作与重心工作的任务，所有的任务基本上以乡镇班子会议的形式进行协调与统筹，缩减乡镇线办科层以及乡村两级之间的缝隙。

2.线办部门的虚化

在收缩型乡镇，以乡镇班子成员为主的驻村工作小组实际上承担了乡镇下派的任务，虽然驻村领导本身有自己分管的内容，但是这些执行内容通过乡镇班子会议已经进行协调与分工，乡镇副职领导会在乡镇班子会议中获悉或者被分配任务，接下来的工作就是驻村领导、驻村干部与村级组织一道完成任务。乡镇各个办公室职能虚化，线办办公室被分管工作的乡镇副职及其负责的驻村工作小组消解，所以，在这种类型的乡镇很少有什么办公室的设置，分管工作的副职领导也没有分管哪些线办办公室的说法。

3.扁平化的治理结构

收缩型的乡镇组织是一种紧密型、扁平化管理结构，有去科层化的意味。一位乡镇党委书记就说“乡镇干部就应该是下乡的，乡镇政府都应该是空的，这就对了”。显然，以驻村工作小组为中心的工作形式其实是把乡镇复制到村级组织，所有的乡镇工作可以通过驻村工作小组消化、执行来解决，这就要求驻村工作小组与村级组织之间距离不能过长或者过松，所以，这种类型的乡镇干部基本上是早上在政府机关打卡之后就下村蹲点或者巡逻，乡村两级干部共同执行与完成任务，乡镇领导与一般干部之间没有“中层”概念。

4.晋升副职的快时间与副职上升滞缓

收缩型乡镇的扁平化就催生了乡镇副职的快速晋升，但正如前文所述，一旦成为副职也意味着工作任务的加重。为鼓励人员到乡镇工作，扁平化的结构也催生了公务员编制人员的快速晋升，只要年轻公务员在乡镇呆上几年，马上就可以上升到乡镇副职，甚至有时候，有的乡镇还存在着明明有位置，但是没人够资格晋升的困境。

一旦升到副科，工作任务就非常繁巨。从副职上升到正职的时间不断拉长，大多数副职干部在乡镇干到退休仍然还是副职。乡镇有一大批退居二线的老干部、驻村干部原来都是乡镇副职人员，有些老干部在年纪30多岁左右就晋升到副职，一直到50岁左右都没有盼来晋升正职的机会，所以，干到45岁以后，乡镇副职就两个盼头：第一是到城里机关去做个闲职，可以养老；第二，退居二线，做个一般干部，平时主要做驻村工作。一个副镇长希望自己能早点下来，“现在乡镇压力大，所有的工作任务都压到乡镇，每个部门工作都压到乡镇，村里一有事情，领导首先要找的是班子成员，老干部指挥不动，年轻同志要带着”，她现在期盼的事情是能早日调到县里机关，哪怕不要安排副科实职也愿意。

（二）以线办为中心的科层化治理运作

1.线办为中心的工作运作机制

在延伸型乡镇中，线办无疑是展开各项工作的中心。乡镇中心工作、重点工作，以及常规工作都围绕着线办办公室来运行。线办办公室的中心地位，体现在以下方面：首先，线办办公室机构人员的数量较大。人员多，意味着事务多，在每个办公室下面也细分事务和对接人员，如农业农村办公室有分管粮食补贴的，分管防汛防台抗旱的，还有分管农业基础设施项目高标农田等等人员。一个线办的工作人员可能就是收缩型乡镇人员的四分之一到五分之一左右；其次，线办事务精细化与分工专业化，每一个线办的工作人员都熟悉业务的一部分；最后，线办主任与村级组织的任务对接的常态化。对于线办主任来说，重要的工作布置与对应的是村级组织，每每到了工作任务要交差的时候，线办主任都要去催村级组织工作人员赶紧完成任务。而这些工作往往是中心与常规工作并行，线办所承载的工作任务非常繁重。

2.乡镇科层组织延伸与精细化

延伸型乡镇的科层组织结构体系发达。表现为“线办”办公室设置比较多。延伸型乡镇组织体系中设置有“中层”，衍生出中层正职与中层副职。中层是实实在在的一种地位设置，是一般公务员向乡镇副职过渡的中间层级。线办有着与县部门相对应的口子，因此，也形成了乡镇办公室比较精细化的人员事务分工，一个办公室如果对应上面几个部门，相应的就会设置几个人负责相关事务。简单的讲，这种精细化是以人员为中心的设置，如社会事业办公室，专门就会有人对接民政局的民政管理人员，包括社保、卫生等。

3.线办协调与运作机制

线办办公室不仅承担对口部门下来的业务工作与常规工作，在重点工作、中心工作中又会与其他线办办公室发挥着配合、协调与牵头作用。某些时间段可能是这个办公室牵头做中心工作，则要负责整个工作材料与任务统合，但有时候，可能是负责中心工作任务的一部分则负责相应的归口内容。例如，社会事业办公室下面有专门爱国卫生创建人员，在爱国卫生城镇创建过程中，社会事业办实际上就是牵头部门，由社会事务办公室对爱国卫生创建内容进行分割归总，最后在镇长召开的牵头会议上，各个分管领导分领任务交给下面办公室进行材料整理、分配工作任务，涉及到城建、党建、旅游等各个办公室。另一方面，其他办公室也会有中心任务，如拆违，由城建办牵头，其他各个办公室进行配合。

乡镇的主要工作通过线办与村社形成交接。线办把工作任务分配到乡村，或者通过政府平台或文件等方式，传达给村级组织，村级组织则直接对各个线办办公室汇报和递交材料。针对中层正职或者副职，还有一种非正式制度的治理结构，即联村制度，所有的乡镇中层基本上都是各个行政村的联村组长，在正式科层体系下的联村制度其效用正在减弱，但是在中心工作、重点工作中联村还是起着重要的调度与动员效果。以乡镇中层为枢纽的乡镇科层组织体系与以乡镇中层为联村组长的调度机制互相配合。

4.线办中层年轻化与晋升长时段

乡镇线办为中心的运作模式使得线办主任的工作任务承载量大大加重，他们实际上成为了乡镇运转的中枢。收缩型乡镇是副职承担了大部分工作任务，所以副职岗位的设置一般以年轻化为趋向，太年轻了不够资历，年纪太大了也对晋升不再抱期望，工作上存在着懈怠。延伸型乡镇的年轻化逻辑体现于中层干部身上，他们是乡镇工作的中心。延伸型政权的中层干部有两种身份，一种公务员编，一种是事业编。对于事业编的人来说，过了45岁基本没有转编或者晋升的可能，所以，在45岁之前事业编的工作人员都会有很大的热情投入工作。

乡镇中层年轻化的趋势促成了中层的长期化与晋升困境。一个乡镇有二三十个中层干部，真正晋升到乡镇副职的比例非常低，所以，乡镇中层可能有一大部分人不能正常上升到副科。中层晋升的空间正在不断变小，由此，也导致了中层任职期限的拉长，而对于乡镇来说，只有不断通过流动来解决中层的内在焦虑，制造流动就成为了一种被普遍运用的策略。

（三）管区分级治理机制的运作

1.管区作为乡镇分级的治理主体

管区是一些地区乡镇与村级中间的实体化组织，管区类型多样，无论是叫管区、管片或者办事处，管区就是乡镇迫于地域空间限制所产生的中间管理层级，以管区作为典型可以剖析乡镇分级治理运作的逻辑与过程。管区或者办事处的设置，是一种地方性的治理调适机制，因为治理区域内一些特殊原因，如行政区划、乡镇合并以及历史原因等，管区的组织实体性功能越发突出，且在地方性治理事务中承担重责。从管区工作人员的构成角度来讲，管区融合了乡镇行政工作人员和村级组织的干部，形成了既有党政又兼具社会的混合型组织载体。这种融合型的中间治理层级，一方面可以有效承担自上而下的工作任务要求，迅速动员社会形成回应，另一方面又可以有效嵌入社会当中，解决基层社会内部的各种事务，同时与社会形成了常态化的互动机制。管区兼具科层制与乡土社会非正式运作的融合性特点，使得其在地方治理过程中能够有效实现上传下达、任务布置与及时服务。

2.管区治理与综合统筹

管区承担了乡镇下派的绝大多数任务，使得乡镇线办部门成为一种统筹机构。管区制度下的乡镇线办部门把工作的任务转接到管区，由管区负责乡镇各个线办工作任务的布置，配合线办完成工作任务。管区是与线办平行的机构，但在工作内容中，管区显然是综合性的设置，管区与村干部一道共同完成线办所传递下来的任务。线办部门的具体工作内容显然弱化了，承担的任务及其工作量转提到管区层面，让管区负责具体的工作任务，线办则是对各个管区内具体执行工作任务进行统筹。从这一意义上讲，管区实际上是一种包村制度或者联村制度的实体化，是配合科层制的隐性制度，促成了乡镇“线办”机构部门的精简。

3.管区的融合性运作特点

管区具有融合正式科层结构与乡土情境化治理的混合型特征。在一些研究者看来，管区是乡镇的派出机构，具有准行政化层级组织的逆扁平化特点[25]，因此管区的治理任务、目标设定、考核监督以及激励分配有行政发包的特征，总体上，在科层压力型体制下，管区被动的执行着上级派发的任务目标。管区是乡镇干部与村干部的混合型层级，具有工作的便利性，采取了一种柔性治理策略。所谓的柔性治理，就是利用乡土社会的人情、关系以及说理方式等做工作，管区在实际运行过程中融合了村干部等非正式权力代理人，采用一种非正规化的方式进行治理。在管区设置中，乡镇干部与村干部长期一起共同办公，建立良好的个人关系，乡镇寻求村干部推动工作就有了人情化的基础。

4.管区干部的重任与晋升

管区类似于乡镇综合治理的“小乡镇”，是一种权力与责任的下放，延续了国家在空间中的权力下沉治理策略。管区的分层运作使管区成为乡镇与村社组织的中间桥梁，管区一方面传达乡镇工作的任务布置与要求，另一方面则扶助村级组织的治理工作，管区承载了乡镇工作事务的重责，如研究者指出“管区几乎承担了农村基层治理中所有的工作，大大超越了基层党委派出机构的定位，成为承接上级党和政府指令对农村基层进行综合治理的机构”。[26]也正因为管区的综合性治理使其在科层组织体系中较为特殊，管区内部并没有形成明确的分工，而是遵循一种事本主义的逻辑，在管区中锻炼与成长的干部形成了比较强的综合性治理能力，使得管区干部在乡镇晋升过程中普遍得到重用。

五、基层治理标准化与规范化

乡镇治理机制弹性展现了乡镇在地化调适的治理机制，客观上构造了符合地方性社会的治理体系，从而可以充分发挥乡镇的治理效能。这也是为什么虽然国家对乡镇所下沉的任务和责任越来越多，但乡镇仍然可以保证基本任务完成。在国家资源下沉的同时，国家也强化了基层政权的标准化、规范化，试图以各种方式规制基层政权的非正式运作；而另外一方面，乡村居民权利意识的增长以及乡村利益的分化也使得基层治理面对着一种多元社会的挑战，乡镇与村庄之间产生了诸多的矛盾与冲突，乡镇也急需一种制度化的手段管控村级组织。

（一）乡镇内部组织的科层化

乡镇的治理机制总体上走向一种标准化的科层化设置，本来科层化的体制是一些经济发达乡镇以及超级乡镇所采取的一种应对治理任务、治理规模的回应机制。发达乡镇的各个线办非常发达，有的乡镇直接成为了副县级单位，拥有较为完备的县级部门设置，但是这种适应发达乡镇的行政科层化配置已经逐步扩展到一些普通地区的乡镇政权，而且这一行政化的逻辑也从乡镇延及到村级组织。一些中部普通地区的乡镇也不得不设置一些空的办公室来应对科层化，社会事务办公室、城镇建设办公室、农业农村办公室、财政所、民政所等等，在一些中部乡镇根本没有工业，也要空设一个工业办公室，此外，随着乡镇工作人员的职业化，他们也越来越倾向于从科层化的角度去化解工作，简单的讲，乡镇以前的是干部下乡解决问题，现在则是有什么问题群众到乡镇相应的部门口子来反映问题。

乡镇科层化的延伸在一些发达超级乡镇可以理解，本身这些乡镇事务处理也开始越来越走向正式化，就如同大城市的治理模式一样，陌生化、繁杂性等诸多前提条件，使得乡镇倾向于从一个科层理性化的角度介入治理。但是这种治理模式显然是有前提，将其扩展到一些中西部地区的乡镇，则存在很大的问题，乡镇坐班制、乡镇官僚化等导致原有乡镇治理弹性势能消退。严格的乡镇坐班制、考核制、科层化，使得乡镇必须按照一种标准模式进行设置，如上面有需要就不断添加，例如应急管理办公室、环境保护办公室等等。

（二）乡镇被考核监督的全面化

近些年来，考核监督的权力开始泛化，任何一项工作都被纳入到考核监督体系中。从考核方面来讲，乡镇既有常规的考核也有中心工作的重点考核，既有线上的考核又有横向的综合考核。而且考核的内容也开始从原先精确的数据化向模糊性治理转变，也就是乡镇越来越难以把控工作的进度、标准，乡镇执行工作任务时出现向避责方面的作风转变。而考核督察乡镇的主体也不断从横纵两发面拓展，首先，是从纵向方面看，乡镇面临着县区、地市以及省级的常规或者临时的考察，如在一些地区的焚烧秸秆，不仅仅县里面要考核，市里、省里也下来暗访检查。从横向方面来看，各个部门都形成了一个“甩包袱”的策略，各种执法、整改工作都通过“属地管理”的方式下沉到乡镇，部门只是负责监测与转交工作。

乡镇现在几乎每项工作都会受到纪委工作的监督与考评，纪委的督察工作功能成为治理乡镇的一个非常重要手段，乡镇干部普遍都不愿意被纪委谈话。在这种考核监督下，乡镇面临着任务难度系数高、压力大等多种境况，而应对这种境况的最好处置方式即保证形式上做到位，一定程度上容易催生乡镇的科层主义作风。

（三）乡镇运作行为的规范化

乡镇做群众工作的方式、方法与互动需要遵循一定的规范标准，规范化、正式化的运作方式是科层运作方式与群众权利意识双方面加压的结果。上级组织对乡镇工作趋于标准化、严格化，原有乡镇工作的非正式化空间趋向于狭窄。乡镇干部会说，村干部的工作比较难做了，一个重要因素是乡村关系正式化所导致的。但是，规范化处理也开始从科层内部渗透到国家与社会关系的处理，以规范化的科层化设置对接分化的社会群体的需求，自然会产生一些问题，但是规范化却也符合乡镇内在的事务处理方式。规范化客观上会导致社会反馈机制的延长与低效率，村民到乡镇办一个证明并不知晓需要什么凭证，于是就要来回跑多次，催生了政府“最多跑一次”的改革。原来乡镇都是一种非正式的运作，通过乡镇干部驻村、跑村的方式来解决，现在有了乡镇便民中心，则是群众直接跑乡镇，乡镇干部与村干部就是发通知。规范化严格约束了乡村关系，以及乡镇的非正式运作，使得乡镇的自选动作比较难。一个乡镇副镇长就说，在基层工作很难有标准化的东西，都是要具体情况具体分析，尤其是各个地方有各个地方自身的风俗，如果按照统一的标准去做，这个工作就很难做下去。但是，客观上乡镇的工作走向规范化，这种规范化必然会导致与乡土社会内部的逻辑冲突。

（四）党政科层的任务动员化

虽然基层治理日益走向刚性化的治理机制，但因为其保持着党政一体化的内核，使其在面对各种工作压力的时候，采取党政一体化动员模式能够迅速集中力量在短时间内完成任务。但是党政一体化所采取的政治动员与行政动员方式被过度使用时，就会产生效用递减，一方面降低党政一体化的运行效率，另外一方面也会造成群众的政治信任度下降。基层工作需要以党政一体化作为兜底，充分发挥乡镇的弹性治理机制，以柔性治理、灵活治理解决问题。但是，在基层治理中面对压力下沉，越来越开始频繁使用党政一体化的兜底体制，虽然兜底保证了任务的顺利完成，但是，时时的党政一体化运动式治理也在损耗基层的治理效能与信任度。

六、结语

本研究从基层治理体系构造出发，指出乡镇治理体系为何在工作任务繁重、工作压力巨大的情况下仍然能够保证完成任务。乡镇治理的效能是建立在党政一体为本、治理机制弹性为用体系之上，乡镇党政一体化保证了乡镇的基本内核与任务工作的统一性，在乡镇党政一体化的内核基础上则产生了乡镇的在地性调适。在地性调适中，乡镇治理机制形成了以党政班子为核心的包干型治理机制、以线办为核心的科层化治理机制以及管区为中间层级的分级治理机制，这些治理机制是在地化长期调适所形成的一种自发治理秩序，但是这种弹性却在越来越多的规范化、制度化建设中走向刚性化，为了治理方便、治理规则的统一，国家采取了一种去弹性化的统一化治理模式，从而压制了地方治理机制的自主性，即地方治理的调适操作空间，反而加剧了治理一统性与有效性之间的矛盾。当前基层治理体系的走向并不在于自上而下治理组织体系的重整，基层社会的本身变动也带来了对原来弹性机制的挑战，在面对新的媒介所产生的“媒介即讯息”时代，在地性的治理弹性机制同样也面临着社会对基层治理信息的审查与纠偏，从而反过来强化基层治理的标准化。