“政法规制”与“社工服务”：新时代社会治理的“两只手”

徐晓军

(华中师范大学 社会学院、湖北省社会发展与社会政策研究中心， 湖北 武汉 430079)

中国的社会治理，是由中国共产党领导，政府组织和主导，吸纳社会组织和公众等多方面社会力量参与，对社会公共事务进行的治理活动(1)参见李培林：《努力完善中国特色社会主义社会治理体系》，《求是》2017年第4期。。改革开放四十余年来，中国的社会结构发生了深刻的历史性变革，社会治理也经历了“社会控制”“社会经营”“社会管理”到“社会治理”的演变过程(2)参见陈鹏：《中国社会治理40年：回顾与前瞻》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2018年第6期。。尽管中国社会治理变革取得了全方位、多角度、宽领域的巨大成就，但无论是学术界还是现实实践领域，对“社会治理”的认识和把握依然普遍存在困惑：社会治理到底该治什么、怎么治？究其根本原因，一方面是因为社会治理本身是一个复杂的问题，涉及的主体对象和问题广泛而分散。另一方面，学界对社会治理的认识和解释还并不完全，政策解读与个案展示尽管在一定程度上明确了社会治理的总体方向和制度路径，揭示了具体治理情境中的主体行动逻辑与制度运作机制，但仍具有较强的理论抽象性和经验发散性特征，缺乏一个兼具统摄性和概括性的宏观分析框架用以提纲挈领地指导具体实践，这就会导致对社会治理究竟治什么、怎么治这一元问题的回答缺乏经验共识和理论统合(3)参见冯仕政：《社会治理与公共生活：从连结到团结》，《社会学研究》2021年第1期。。特别是随着信息社会的快速发展，数字时代来临，人与人之间的沟通交往更加便捷与频繁，个体与个体、个体与社会的矛盾冲突逐渐显性化，加速了新时代社会治理手段更新的迫切性，新的问题也油然而生：社会治理究竟该怎么治？社会治理的工具箱中有哪些治理手段？该如何选择与当前中国语境相匹配的治理手段？如何用好这些治理手段？对上述问题的探讨不仅是本文关注的核心，更是对推动中国社会治理现代化的重大现实问题做出的学术回应。

一、国家规制与政社协同：当代中国社会治理转型中的两种模式

快速转型中的中国，面临着国际国内环境急剧变革所带来的巨大机遇与挑战。与经济社会发展巨大变革的客观实际相对应的是，社会治理创新的需求迫在眉睫。完善社会治理体系，打造“共建、共治、共享”的基层社会治理共同体，既是促进社会治理能力现代化的关键问题，也是学术界亟待回应的重大理论问题。当前，学界围绕“当代中国有效的社会治理何以可能”这一问题展开了卓有成效的学术讨论。实际上，在描述和分析当代中国社会治理模式的研究中，概括起来主要有两种不同的观点：一种是国家规制论，一种是协同治理论。持第一种观点的学者认为，虽然改革开放使得公有制逐步收缩，市场力量逐渐填补了国家力量退出的空间，但这并不意味着国家对社会失去了影响，成为类似西方社会那样完全的“守夜人”。实际上，政府主导的社会控制并没有消失，依然在以制定标准、监管、组织引领等多种形式，积极介入各种社会事务。这说明政府的角色并未发生根本性的变革，而只是在治理手段和形式上发生了改变，从“控制型政府”转变为了“监管型政府”(4)参见王绍光：《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》，《比较》2004年第13期。。还有学者通过分析和评估社会治理发展的政策脉络与演变逻辑，以及国家和地方政府的治理改革与创新实践，认为“国家主导”是当代中国社会治理的根本特征(5)参见关爽、郁建兴：《国家主导的社会治理：当代中国社会治理的发展模式》，《上海行政学院学报》2016年第2期。。持第二种观点的学者则认为，改革开放以后，国家与社会关系的变革集中体现了社会意识和社会能动性的觉醒，特别是在基层，“合作治理”成为有助于实现社会“善治”目标的必要手段(6)参见Qinglian He，“A Volcanic ‘Stability’,” Journal of Democracy，vol.14，no.1，2003，pp.66-72.。以此为基础，“协同治理”(7)郁建兴、任泽涛：《当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架》，《学术月刊》2012年第8期。、多元治理(8)参见王名等：《社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，《中国行政管理》2014年第12期。、网格化治理(9)参见陈荣卓、肖丹丹：《从网格化管理到网络化治理——城市社区网格化管理的实践、发展与走向》，《社会主义研究》2015年第4期。、嵌入式治理(10)参见刘建平、杨磊：《我国城市基层治理变迁：困境与出路——构建一种“嵌合式治理”机制》，《学习与实践》2014年第1期。等诸多社会多元主体参与社会治理的路径模式相继提出，为进一步理顺国家、政府、社会、公众等多元治理主体间的关系、推进共建共治共享社会治理格局的形成提供了方法论指引(11)参见王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期。。

总的来看，既有研究似乎对“社会治理何以有效”这一问题均能给出自己的解答，但枚举这些解答并不能一劳永逸地解决实务中不断产生的新情况、新问题，无论如何枚举终归只有现象而无概括，难以有效建立思路、统一认识和协调行动(12)参见冯仕政：《社会治理与公共生活：从连结到团结》，《社会学研究》2021年第1期。。究其原因有以下两点：

第一，由于研究者的研究视野和研究目的不尽相同，这些研究往往呈现“百家争鸣”但又“各领风骚”的理论局面。无论是国家主导论还是合作治理论，尽管都立足于从善治角度评估中国治理绩效，但却始终未能跳出“国家-社会”二元对立的思维框架。其结果是，面对如何将分散的治理主体进行有效整合、形成治理合力，如何协调治理主体间的互动关系和利益矛盾，如何避免“国家被社会裹挟”(13)田雄、郑家昊：《被裹挟的国家：基层治理的行动逻辑与乡村自主——以黄江县“秸秆禁烧”事件为例》，《公共管理学报》2016年第2期。和“社会被国家围困”(14)雷望红：《被围困的社会：国家基层治理中主体互动与服务异化——来自江苏省N市L区12345政府热线的乡村实践经验》，《公共管理学报》2018年第2期。的双重困境等一系列随新时代社会转型、政府职能转变而来的，无法回避且必须解决的新困惑、新问题时，现有研究难以给出充分的回应。同时，部分现有研究成果或多或少都有一种“经验总结”或“模式构建”的理论倾向，都试图通过在机制解构的基础上归纳提炼出一种具有普适意义的社会治理模式。然而，对特定战略和地方经验的揭示在多大程度上能够延展到其他社会治理场景，典型经验的解释性和延展性是否存在一定的局限，这些问题仍有待进一步的探讨和说明。关键问题在于，由于研究的目标、侧重等因素限制，“经验总结”和“模式建构”在独特经验和地方创新上的阐释较多，因而在对社会治理现代化进程中的逻辑转化及其内在机理的反思上着墨较少。这也无疑会造成新的理论困惑：一直由国家主导的社会治理与新中国早期国家对社会的全面管控究竟有何异同？

第二，社会治理并非是单纯的政策执行过程，也不只是发展社会经济、维护社会秩序的管理性事务，而是一个涉及多元主体、多方事务的复杂社会工程(15)参见罗梁波：《国家治理的技术框架：从管理工程到社会工程的空间重塑》，《学术月刊》2021年第10期。。特别是进入信息时代以来的中国，同时面临着来自现代性与后现代性相互交织的复杂图景，给新时代中国的社会治理带来更严峻的挑战。从这个意义上讲，社会治理研究的知识生产难点在于将当下的社会治理现实和方法论指引寓于理论分析的框架之中，从而能够在相对广阔的社会治理场景中指导实践应用。换句话说，社会治理的研究进路在于跳出对社会治理微观和中观主体行动逻辑的探讨，若不能以历史和动态的视角反思宏观社会的现实情况和发展趋向，将难以形成对社会治理的直观认识和准确把握，造成理论领域对社会治理的讨论“宣传解读大于细致推论”，实践领域对社会治理的认识“繁杂而没有头绪”。

实际上，综观社会治理尤其是社会治理路径的研究，我们不难发现，无论国家主导的社会治理方式，还是其他社会治理主体共同参与的合作治理模式，都没有超脱出“规制-回应”的治理策略框架。换句话说，社会治理到底怎么治，归根结底就是对社会治理的方式手段如何选择，即到底采取以政法手段为主的国家规制这只“手”，还是采取以“社会服务”为主的社会共治这只“手”，以及如此选择的原因是什么这类元问题的诘问。

二、“政法规制”与“社工服务”：社会治理的两种手段

中国特色的社会治理，采取什么样的手段，必须充分考虑中国的社会基础与历史惯性，而从既有治理工具箱中进行总结提炼是一个不错的方法。梳理新中国成立以来的社会治理历程，可以发现，中国共产党领导、政府组织和主导的社会治理主要有两种手段，即政法手段和社会工作手段。特别后一种手段的采用，使中国社会治理的方式实现了全面管制向公共治理的全面转型(16)参见谭英俊：《柔性治理：21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向》，《理论探讨》2014年第3期。。

(一)控制与规训：社会治理的政法手段

1.组织规制与行政控制

新中国成立之时，面对国内经济凋敝、社会散乱的局面，中国共产党和新成立的人民政府面临的首要任务就是重建社会秩序、恢复经济。因此，在城市实行单位制、在农村实行人民公社制度成为当时应对社会危机、治理危机、实现社会快速整合的主要制度策略。至改革开放前，中国城乡社会呈现“总体性社会”的历史特征，国家对近乎全部的社会生活实行了全面而严格的控制。这种控制一方面体现为国家垄断了几乎全部的重要资源，包括物质财富和个体生存、发展的机会以及信息资源(17)参见孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。；另一方面，为确保单位与合作社的“革命性”特征(18)参见朱涛：《新中国70年社会治理变迁与基本经验》，《北京工业大学学报(社会科学版)》2019年第4期。，“行政立法”成为规训社会的主要手段。例如，为更好地通过“单位制”整合各政党、企事业单位和社会人，中国在20世纪50年代初步形成了“街居制—单位制”的双元社会治理模式，并先后出台了《城市居民委员会组织条例》《城市街道办事处组织条例》《人民调解委员会暂行组织通则》等多部行政法规，单位党组织和行政部门不仅是劳动过程的管理者，而且在政治与合法性上都实际代表了党和政府(19)参见路风：《单位：一种特殊的社会组织形式》，《中国社会科学》1989年第1期。。在农村，《关于发展农业生产合作社的决议》的颁布，引导农民走上了合作化的道路。之后的人民公社，作为工农商学兵相结合的基层组织，具备了集体经济组织和基层政权组织的双重属性，在组织生产活动的同时，也实现了对基层社会管控的目的，具有明显的政社合一特征。除立法手段外，政治运动对社会秩序的形塑和规范作用同样突出。比如当时此起彼伏的镇压地主恶霸运动、镇压反革命运动、反特肃谍运动、禁毒禁赌运动、禁娼和改造妓女运动、识字扫盲运动等。这些政治运动极大地调动了社会和民众的革命热情，强化了党和政府的执政权威和行政公信力。可以看出，这一时期，国家主要依靠立法行政制度，运用组织规制和利益分配全力对社会和个人进行严格控制，整体呈现出“依附—控制”的社会治理格局。

2.行政吸纳与制度嵌入

改革开放以后，随着市场化、工业化、城市化进程的快速推进，中国的城乡社会结构发生了根本性的变化，单位制与人民公社制度逐渐解体，社区制成为国家与政府治理社会的主要制度工具，这使得“依附—控制”的单向度社会治理体系被打破。然而，长期以来形成的制度惯习并不会轻易瓦解，“单位人”向“社区人”的转化还并不完全，加上国家退场后社会本身的治理意识和治理能力并未得到充分的培养和发掘，导致基层社会一度出现局部社会失序、治理低效等诸多治理问题与风险。在社会运行常态下，这些治理问题尽管大量存在，但其产生的矛盾强度并没有超出合理范围，且因国家、社会在民生保障、公共服务领域政策制度的不断调整、完善升级，以及基层“维稳”工作对风险的协调与管控，或得到一定程度的关注与解决，或被忽视、搁置与压抑(20)参见吴忠民：《转型期社会矛盾冲突的三个层级及主要影响因素》，《社会科学》2020年第1期。，从而以“潜在矛盾”的形式潜藏于社会表象之下。

然而，当国家在其转型期出现较为严重的冲突事件或遭遇重大危机挑战，影响社会矛盾冲突的主要因素集中爆发时，就会使社会常态运行下被搁置、累积的“潜层矛盾”演化升级，成为威胁社会安全稳定的“表层矛盾”。因此，为维护基层社会稳定、强化基层社会治理力量和效能，国家延续了计划经济时期社会治理的基本逻辑，再次选择通过行政下沉、制度嵌入的方式对基层社会治理过程进行干预和控制。主要方式包括三个方面。一是通过管理网格覆盖社会治理的微观基本单元。通过区块化、条线化、精准化的网格化管理，实现了对传统基层社会空间的重组，为行政力量和国家资源的精准渗透提供组织与空间基础。二是通过“行政下沉”的方式，将行政组织力量和制度规范嵌入基层社会的日常管理活动当中，从而加强基层行政单元的治理能力和治理力量。三是通过基层党组织建设，在“党建的示范引领下”，实现了党建的“去悬浮化”和基层社会治理的再嵌入，从而巩固党的基层执政基础，充分发挥党在基层社会治理中的领导核心作用(21)参见陈亮、李元：《去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析》，《探索》2018年第6期。。

当然，行政下沉在增强基层社会治理效能的同时也带来了一系列问题：一是随“干部下沉”而来的，是下沉干部在实际工作中通过组织身份实现“行政吸纳自治”的治理困境，这导致基层社会治理的自治空间在一定程度上受到挤压，治理活动逐渐呈现出行政化倾向；二是基层社会组织参与治理的过程中，为获取更多的行政资源支持，会通过“会意”机制面向基层政府需求，从而使得组织机构设置及组织目标管理呈现行政化趋向。可见，改革开放后，单位制与人民公社制度的解体并没有从根本上改变国家治理社会的基本逻辑，而是通过行政吸纳和制度嵌入实现了对社会治理组织规制与行政控制的延续。

总的来看，无论是改革开放前还是改革开放后，中国社会治理的运作过程均体现出较强的组织化、政治化、行政化特征。在单位制时期，国家依托单位和人民公社建立个体与组织的依附关系，通过将个体生活的方方面面纳入组织系统实现对个人发展的控制。改革开放后，国家依托行政科层组织，在自上而下的层级责任管理制度基础上，重视对体制外部及基层单元的权力延展，从而实现行政体系对整体社会的吸纳。可以看到，无论是改革开放前的组织规制还是改革开放后的行政吸纳，都充分体现了党的领导、政府组织和主导的政法特色。

(二)回应与服务：社会治理的社工手段

1.新时代社会治理面临的困难与挑战

党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”“创新社会治理”等战略任务。随后的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，要实现“现代化社会治理格局基本形成，打造充满活力又和谐有序的现代化社会”的目标任务。社会治理能力现代化的一个重要维度就是社会治理体系和治理手段要能够根据社会情境变动进行及时的调整，来满足社会发展的需求。当前中国现实表明，正是由于中国社会结构的深刻转型，加之传统治理惯习的持续影响，促使当前的社会治理形势呈现出错综复杂的现实样态，难以适应新时代的治理需求。复杂性是中国社会不可忽视的重要特征，也是中国社会情境的基本属性之一，这主要源于纵向上的历时悠久性和横向上的空间广阔性。因此，中国社会的复杂性有两个突出的表现：一是时间的交叠性，即不同时代、不同时期、不同时点形成的社会产物，以复杂多样的形式，不同程度地交叉重叠并共存于当下的社会中；二是空间的压缩性，即农业社会、工业社会以及后工业社会的现象与问题同时堆积在当下的场域中。时空上的压缩性造就了中国社会治理所面临的社会情境的复杂性，并且极大地增加了中国社会建设的艰巨性(22)参见景天魁：《时空压缩与中国社会建设》，《兰州大学学报(社会科学版)》2015年第5期。。有学者提出，复杂性社会的社会治理本质是处理好社会的二重性特征，即促进社会性与公共性的增进与发展(23)参见冯仕政：《社会治理与公共生活：从连结到团结》，《社会学研究》2021年第1期。。由此出发，我们可以将新时代社会治理面临的困难和挑战大致概括为以下两个方面：

一是持续的社会分工与社会分层，造成了脆弱群体的社会边缘化，一定程度上阻碍了这些边缘个体或小群体与社会的有效连结。随着社会变迁的加剧，社会风险也随之增加，社会边缘化的个体或群体的类型与数量不断增多，影响社会连结的广泛性和丰富性，从而降低了社会发展活力。从更加严肃的角度而言，社会边缘群体类型与数量的不断扩大，是社会两极分化和社会不平等的重要表征之一，这无疑会给社会稳定埋下巨大隐患。在脆弱群体社会边缘化所造成的社会连结受阻甚至断裂的情况下，社会关系的社会性和活力将会难以维持。即便是社会关系在整体上能够得以保持，其内在也可能是脆弱和僵化的。对这些脆弱的社会边缘群体而言，随时可能会因为社会关系网络的崩溃而做出不同程度的反抗进而引发严重的社会事件。这一点也正好解释了为什么随着经济和社会发展不断地复杂化，恶性报复社会的事件频频发生，进而引发严重的社会不安。从这个意义上来讲，社会连结是社会整体得以运转的前提和基础，社会边缘群体的社会连结不畅是影响社会治理全局的重要因素。

二是由社会剧烈变迁带来的社会二重性(社会性与公共性)的内在张力加剧，阻碍了社会各部分之间的衔接和团结。在社会交往过程中，社会性强调个体之间自由的连结和交往，强调个人发展充分的空间和自由；而公共性则强调公共生活中个人自由和利益的让渡，需要个体做出让步。前者对应的是社会发展的活力，而后者对应的是秩序，这两者之间存在着天然的张力。当前中国社会情境中社会连结向社会团结过渡不畅，在个体层面表现为个体与个体之间的团结越来越困难，个人主义和利己主义不断深入，公共生活难以开展；而在社会层面则表现为社会治理主体对于社会公共空间与私人空间之间的界限越来越难以把握。在此表象下，个体变得原子化且日益松散，对参与公共事务失去积极性；而治理主体在进行社会治理时，对公共事务与个人事务之间的区分变得模糊，个体与社会之间缺乏了应有的过渡和衔接，从而造成社会治理的部分失灵。

2.治道变革：社会工作服务型治理手段及其实践

国内外的治理历史和经验启示我们，通过行政命令等强制手段对社会公共事务进行单向度的整合和规制，不仅加重了政府的财政负担和治理压力，也不利于培育和激发其他社会主体参与社会治理的意识和能力，难以形成有效的协同治理局面。事实上，面对新的社会形势，学界对社会治理转型与创新的必要性与紧迫性已经取得了一定的共识(24)参见李友梅：《中国社会治理的新内涵与新作为》，《社会学研究》2017年第6期；张虎祥、仇立平：《中国社会治理的转型及其三大逻辑》，《探索与争鸣》2016年第10期。。多数学者认为，政府并不是解决社会问题的唯一主体，传统社会治理的逻辑和方法已不再适用于现代社会多样、动态和复杂的治理情景，一种新的社会治理方式亟待被发掘和应用(25)参见J. Kooiman， Governing as Governance， London： Sage， 2003，p.3.。在此背景下，“社会工作”作为一种与政法手段相配合的服务型治理手段逐渐引起了政府与社会的重视。

社会工作服务型治理，是党和政府立足于以人为本的治理理念，以公共服务为根本目标，秉承独立、自主、平等、民主等基本原则而非自上而下的行政命令，寻求社会组织、社会团体等社会力量参与社会治理的行为模式和政策手段。需要澄清的是，这里的“社会工作”并非是指代传统意义上以“助人自助”为根本理念的专业社会工作，而是一种融合了社会工作价值和社会协调行动的社会治理形式。具体而言，就是在社会治理的过程中，以构建“大社会工作格局”为目标，在完善社会宏观制度建设的同时，以社会工作的理念和方法，关注“小治理”情境中的边缘人群，重视基层社会潜在矛盾的化解和社会民众的心理建设，不断促进社会力量与国家、政府的有效沟通和高效互动，从而真正实现基层社会的良性运行。

实际上，作为一种专业方法的社会工作更是与社会治理本身具有一定的亲和性。从源头上看，社会工作的提出是为了解决政府权力、职能难以解决、难以触及甚至无法解决的问题，如社会边缘群体的社会融入问题等。从功能上看，社会治理的主要功能是维持和保障社会各系统功能的良性运行，而社会工作的主要功能是在微观层面上保障服务群体的社会福利，从而实现社会公平，促进社会福利建设。从这个意义上讲，二者功能性质相似。从目标上看，社会治理与社会工作都是为了解决社会矛盾、维持社会稳定，面对复杂的治理情景，社会治理的主要目标也经常通过社会工作合理展开。由此来看，社会工作既是社会治理的一种有效手段，又是一种“以社会和公民为本”的治理价值体现。

通过对社会工作服务型治理内涵的阐释可见，相对于传统政法规制型治理方式而言，社会工作服务型治理在一定程度上淡化了政府在治理场域中的权威形象，更多地体现出了平等友好、民主协商、精诚合作的公共性品格。这就使得其他社会主体参与社会治理的过程是积极而主动的，而非过去“被迫式”、“工具式”、“过场式”的参与(26)参见刘智勇：《柔性组织网络建构——基于政府、企业、NPO、市民之间参与与合作的公共服务供给机制创新研究》，《公共管理研究》2008年。。社会工作服务型治理方式体现了政府治理模式的转变和治理手段的创新，推进了政府职能由行政强制性管理向社会服务化治理的转型，彰显了新时代社会治理中的公共精神。

而要使社会工作服务型治理真正在社会治理领域发挥其应有的作用和效能，系统有效的治理方略和实施路径必不可少。尽管现有研究关于社会工作参与社会治理的讨论十分热烈，但多立足于以专业社会工作的理论视角，以关照社会边缘人群(27)参见徐晓军等：《社会工作参与社会边缘人群社会治理的优势与路径》，《理论月刊》2022年第2期。、促进社区治理(28)参见彭小兵、李文静：《赋权：党建引领与社会工作互嵌的社区治理探索——基于重庆市T社区的实践》，《社会工作》2020年第2期。、连结社会组织(29)参见衣玉梅、吴思琦：《社会治理视域下群团组织参与“精准扶贫”路径探析——以C市共青团为例》，《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2018年第5期。、增强社会工作和社会治理的参与能力等为主要研究目标，而少有将社会工作作为一种良性治理理念和手段寓于社会治理过程中的反思和尝试。同时，随着中国社会现代性与后现代性的相互交织，风险社会成为社会运行的常态特征。因此，与以“力治”为主要治理逻辑的政法手段相对应，社会工作服务型治理究竟如何有效展开，“力治”与“柔治”的尺度如何把握，新时代回应性治理能否克服规制性治理难以解决的困难和问题等，这一系列新的困惑和问题，是亟待回应的重要问题。

三、“刚柔并济”：新时代用好社会治理的“两只手”

尽管“治理”本身就是一个具有模糊性和争议性的概念，不同学者对“治理”的本质内涵和行动主体理解也并不相同，但在一个问题上能够达成一致共识，即都认为社会治理的方式和路径受到特定地理历史文化背景的深刻影响。中国社会治理的现代化也离不开中国经济社会发展的特定时空坐标局限。

(一)中国经济社会发展的时空坐标

在前工业社会时期，受到自然条件和社会生产力的限制，人类以游牧或农业生产为主要日常活动，人类与土地的矛盾相对突出。但由于个体对土地和家族集体的依附性较强，其所属的部落、家族或公社对个体具有较强的约束和控制力，社会治理方式总体呈现出家长式管理的管理形态。到了工业社会时期，批量计划性的机械化生产取代了传统的自然生产方式，社会生产力得到前所未有的巨大提升，但人类与机器的矛盾也随之凸显。与工业化、现代化相伴而生的是“世俗-理性”价值观的兴起，文化价值变迁带来了理性化、官僚化、集权化、世俗化，个人逐渐从部落与家族中分离出来，在机器生产的洪流中开始依附于企业和单位。企业式管理成为这一时期社会治理的主要形态。而当人们还在思考应对现代化变革的时候，后工业(服务业)时代已经悄然而至，人与人的矛盾上升为时代的主要矛盾，社会治理极度复杂化。尤其值得关注的是，中国进入了一个农业时代、工业时代、后工业时代同时叠加的时空压缩节点。

与此同时，随着科学技术的快速进步，中国已飞速进入了信息时代、数字时代。由于信息技术与互联网平台的飞速发展，个体自我表达价值观开始兴起，导致个体自我意识、自我效能感显著增强，“私人定制”、“个性生产”成为社会生产追求的主要目标。个体与个体之间的直接社会联结再次弱化，取而代之的是个体与各网络平台、网络组织之间的密切联系。基于网络、信息交换的便捷性，各种依托网络平台活跃的新社会组织、社会群体层出不穷。信息化社会个体与社会联结的中介性、匿名性、虚拟性和动态性等全新特征，使得传统的社会管理模式受到了严峻挑战：一方面，非实在性的个体日常交往和跨越时空的网络互动使得政府管理部门难以凭借现有条块分割的实体科层组织和权威机构进行有效监管；另一方面，网络的超时空特征，在为个体与个体、个体与组织的直接沟通连结创造便利的同时，也弱化了政府或第三方中介机构的中介和代理功能，使得以委托代理为基础的传统社会治理模式失去了组织依托。正是在这种新的社会条件下，如何选择社会治理的方式与手段，成为影响社会治理现代化水平的重要因素。

(二)刚柔之间：“政法之手”与“社工之手”

为了中国特定时期社会秩序重建采用的“政法之手”，是被证明为行之有效的社会治理手段，而为了回应转型与社会需求而在实践中产生的“社工之手”，则是“政法之手”的有效补充，二者都是中国经济社会发展特定阶段的产物，具有典型的中国特色(见表1)。

表1 社会治理的政法手段与社工手段比较

社会治理的政法手段面向的是全国或区域性社会整体和全体公民，目标是通过追求法治层面的公平与正义，实现社会稳定与社会控制。政法手段通常以严格、理性论证的法律、法规为治理依据，在执行过程中都有严谨、标准化、规范的程序规定，主要表现为规制性管控、科层式行政两种形式。规制性管控以“管理论”作为治理理念，采用行政单向的“强制措施”，追求社会的“刚性稳定”目标；而科层式行政则是将行政简化为执法，视“合法性”为“正当性”的唯一判断标准，将执法程序等同于法治。从社会治理的效果来看，政法手段在社会矛盾激增的转型时期维护社会稳定方面发挥了巨大作用，在震慑和防止社会边缘化方面取得了明显的效果，为经济发展和社会建设提供了重要保障。社会治理的政法手段虽然在全局层面发挥了社会稳定器的主功能，但我们也要看到政法手段及其单一运用的不足。一是回应性较弱，容易滞后于新变化。这是由于运用政法手段所依据的法律、法规必须经由正式的申请、论证、表决等严格、繁琐的程序制定，从而在时效性方面较差，往往滞后于新社会现象、新社会问题的应对，导致社会治理出现规范真空。二是将“合法性”作为“正当性”的绝对判断标准所带来的“程序正当暴力”，在社会转型期引发了越来越多的社会舆论压力并造成了诸多的“情法矛盾”。另外，仅采用单一的政法手段对全体公民采用“一刀切”或“漫灌”的治理方式，在仅涉及极少部分公民的问题时，需要全社会付出较高的社会治理成本与代价而陷入类似“一人生病，全城吃药”的窘境。可见，社会治理的政法手段是一只普遍化的刚性“硬手”。

社会治理的社工手段面向的是基层微观的、局部的社会群体或个体，目标是通过提供个性化的服务，重建这些社会边缘个体或群体与社会整体的连接，在维护社会公平正义的同时，维护社会整体的团结与稳定。相较于政法手段冰冷的执行方式，社工手段通常依据量身定制的个性化服务方案，采用非正式的、有温情的方式展开。显然，由于涉及的范围不广，社工服务及其方案的设计、提供能及时回应新出现的社会问题与需求，较快避免局部的社会失序。近些年来，关于社会治理“服务手段”的讨论也的确较多集中于专业社会工作领域(30)参见王思斌：《社会工作在构建共建共享社会治理格局中的作用》，《国家行政学院学报》2016年第1期。。这主要是因为社会工作组织自身的组织性质和“助人自助”的组织目标，与服务型治理“以人为本、服务为先”的治理理念以及“回应社会”、“个性服务”的治理方式之间具有极大的亲和性。如社会工作可以运用自己专业的工作方法，通过服务去处理各类困难、弱势群体、其他有需要群体的问题，从而化解矛盾，减少边缘人群的冲突和对抗意识，进而促进社会的和谐与秩序的稳定(31)参见王思斌：《社会工作在创新社会治理体系中的地位和作用——一种基础—服务型社会治理》，《社会工作》2014年第1期。。社会治理的社工手段较好地弥补了政法手段及其单一运用的刚性治理所引发的一系列矛盾和问题。一方面，“社会工作”以人为本、协商共治的服务理念，要求公共服务类、社会服务类社会组织参与社会治理并发挥其功能，这就为社会治理多元主体间的良性互动提供了必要前提；另一方面，在连结“角落里”的社会边缘群体、促进边缘人群的社会融合问题上，提供专业、个性化服务的社工相较于政府而言拥有天然的组织特性优势，这就为促进社会团结打下了坚实的基础。从这个意义上来看，社会治理的社工手段是一只个性化的柔性“软手”。

现代化与后现代化目标的交织与“叠加”(32)参见燕继荣：《社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2017年第5期。，加上现代风险社会中不断增加的涌现性、动态性、开放性以及非线性的意外性后果(33)参见贝克：《风险社会》，何博文译，南京：译林出版社，2004年，第100-101页。，使得原本复杂的社会治理形势变得更加严峻和不稳定。单纯依靠政法手段进行社会规制或单纯依靠社工服务治理激发社会活力都难以从根本上回应新时代社会治理的现实需求。只有在深刻认清和把握现代性风险社会特征的基础上，充分结合政府行政导向集中高效与“社会工作”协商民主的特征优势，以“刚柔并济”、“两手并用”的双重治理手段应对社会常态与社会危机状态间的频繁转化，才是破解新时代社会治理困局、实现社会治理现代化的有效路径。在中国，社会治理“两只手”相互配合、相互协作的“共治”模式已经在现代社会危机应对中初现端倪。如新冠肺炎疫情期间，全国一致行动的集中决策体制机制、收放自如且高效的政法体系、网络化的社区联防联控机制和“以人民为中心”的制度价值初心构成了“战疫”的法宝和利器(34)参见魏范青等：《公共危机视域下治理制度分析——以新冠肺炎疫情防控为例》，《江苏海洋大学学报(人文社会科学版)》2020年第2期。，正是这种“刚柔并济”的协同治理模式为及时遏制疫情蔓延势头、缓和社会显性矛盾、全面打赢疫情防控战打下了坚实的基础(35)参见傅慧芳、苏贵斌：《集中力量办大事制度优势转化为公共危机治理效能的内在机理及实现机制》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。。

(三)两手并举：新时代中国社会治理现代化的路径

随着改革开放的深入，社会结构不平衡的问题仍将持续且日益显著，加上现代性风险带来的复杂性与不确定性，新时代的中国面临着百年未有之大变局。这使得过去在常态下运行的传统社会治理逻辑和手段，对于解决新时代社会治理工作中的问题已经力不从心。采用政法手段的社会刚性治理，尽管能够依据成文的规定和规范的程序使一切公共事务的处理有章可循、有法可依，保证了社会治理主要目标的实现，但在一定程度上也限制了个体的自主性和创造性，降低了自由度及创新能力，难以唤起社会的参与活力，甚至可能因为部分制度政策的过度解读和执行而引发一系列社会矛盾和问题。而采用协商参与、社工手段的柔性治理，“以人为本、服务为先”的治理理念彰显了现代公共治理的科学精神，能较好地调动起社会组织、社会团体等社会力量的参与热情，这也使得“角落里”的社会边缘群体得到了连结和关注，“小治理”向“大治理”转化过程中的短板和问题得到关注和重视。

由于中国社会治理一直由政府主导，无论是革命时代的“政党下乡”(36)徐勇：《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》，《学术月刊》2007年第8期。，计划经济时代的“政权下乡”(37)徐勇：《政权下乡：现代国家对乡土社会的整合》，《贵州社会科学》2007年第11期。，改革开放后的“嵌入式整合”(38)袁方成、杨灿：《嵌入式整合：后“政党下乡”时代乡村治理的政党逻辑》，《学海》2019年第2期。，还是当前全面倡导的“党建引领基层治理”模式，都体现出国家对社会的干预和控制。可见，社会治理的政法之手是一只“强手”。相比“政法强手”及其多年形成的组织基础和治理惯性，社会治理的社工之手相对来说是一只“弱手”，表现为社会主体的治理参与有着较强的依赖性，独立性不足，“过场式”、“工具式”参与的现象比较普遍。

为了较好地回应社会转型和变迁的新趋势，回应人民群众的新期待、新诉求，回应时代提出的社会治理新课题(39)参见李培林：《总体国家安全观指导下的社会治理》，《社会治理》2017年第5期。，结合当前中国经济社会发展的时空坐标，党领导下的政府作为社会治理的主导者与组织者，采取“刚柔并济”的双重治理手段，同时用好“政法规制”与“社工服务”两只手，构筑在社会运行常态与应急状态的频繁转换中收放自如、灵活高效、刚柔并济的社会治理体制机制是新时代中国建设社会治理共同体、实现社会治理现代化的必然选择，也对社会治理工作提出了新要求。一是建设好政法与社工两支治理队伍。目前社会治理的政法队伍规模庞大、制度健全、运行规范、素质较高，虽然偶尔出现一些问题，但总体上仍然在高效发挥着政法规制的强大功能。相对来说，社工手段对应的多元社会治理主体意识不强、参与意愿不高，素质参差不齐，尤其是作为主要力量的专业社会工作队伍，不仅规模与治理需求不能匹配，专业素质也亟须进一步提升。二是用好政法规制与社工服务两种手段，使两种互补的治理手段相互配合，充分发挥各自优势。相对政法规制这只“强手”，社工服务还只是一只与需求非常不匹配的“弱手”。要改变两只手极端不平衡的现状，就需要突破对现有“社会工作”的认识和定位，将社会工作真正作为一种制度创新、协调沟通、服务民众、关注弱势群体的“制度模式”和“治理手段”，在微观的基层，充分发挥其响应及时的个性化服务优势，使其在丰富和畅通社会连结、促进社会整体团结方面发挥更大的作用。三是要持续反思传统治理惯习与路径依赖，警惕“政法之手”对“社工之手”的湮没和替代。在传统总体性社会管理模式下，国家通过高度强化的“政法之手”，极大地提高了生产资料和资源的分配效率，形成了全国上下一盘棋的治理格局。但应该看到，总体性支配的基层治理格局的形成与中国当时面临的国内外形势密切相关，而随着中国经济所有制结构的变化、市场经济的发展以及社会流动的加剧，全国“一盘棋”的格局也随之被打破，政府开始需要直接面向成分复杂的个体群众，提供更加专业化、个性化、多样化的公共服务。这就使得传统带有功能合一性、非契约性、资源不可流动性等特征的总体性支配治理体制难以适应新的社会治理需求，更加分散、多元且更具活力的“社工之手”成为新时代社会治理必不可少的重要力量。因此，在新的历史时期，实现社会治理的转型就是要政府与社会、“政法之手”与“社工之手”在法治、自治、共治的结构性关系基础上，实现从强支配无配合、强支配弱配合的依附性关系走向民主共治协商关系的转变，时刻警惕总体性调配、支配性惯习对民主协商、协同共治的湮没和替代，从而真正实现构建“共建共治共享”社会治理新格局的总体目标。