中国广东自由贸易试验区产业政策分析

张钰怡 卢梓毅 蒲冠文 陈建新

（1.横琴粤澳深度合作区行政事务局 广东珠海 519000；2.澳门大学社会科学学院；3.澳门大学工商管理学院；4.澳门大学社会科学学院 中国澳门 999078）

1 引言

经国务院同意，上海于2013年9月开始自由贸易区建设。上海自贸区的成立是中国经济改革及对外开放进程中一项重大举措和实践。作为具有悠久对外开放历史的城市，上海在中国经济版图中具有非常重要的地位。上海自贸区的建立，有利于建立与国际接轨的营商环境，更好地进行对外贸易。因此，自贸区的建立与完善对我国经济的进一步转型具有重要意义。在上海自由贸易区试点成功后，2015年4月国务院下发通知，正式批准建立广东、福建和天津三个自由贸易区。其中，广东自贸区又包含了下述三个区域：广州的南沙片区、深圳的前海蛇口片区及珠海的横琴片区。在广东自贸试验区批复设立后，三个片区在产业政策方面也积极谋篇布局，陆续推出相关产业政策，促进企业和产业创新发展，这有利于抢占新一轮产业发展优势制高点，激发自贸试验区经济活力。为进一步加大前海蛇口片区和横琴片区开发开放力度，深入实施《粤港澳大湾区规划发展纲要》，丰富“一国两制”实践的重大部署，推动港澳长期繁荣稳定和融入国家发展大局，2021年9月，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》对外正式发布。从自贸区到合作区，前海蛇口片区和横琴片区肩上扛的是促进粤澳、深港两地深度融合的使命，承载的是国家发展大计，粤港澳合作向纵深不断迈进。现通过共词分析对广东三个自贸试验区产业进行政策分析，阐述三地产业政策的特点和对经济发展的作用，并对合作区下一步产业政策的制定、优化和实施提出意见建议。

2 文献综述

文献主要围绕产业政策和自贸区两个部分进行梳理，整理了产业政策的内涵和一系列影响因素及自贸区的概念界定。

2.1 产业政策

产业政策具体是指政府通过行政命令等手段，对资源和利益的分配方式进行控股。其目的主要是对企业的行为进行限制或者引导，达到对产业的发展方向施加引导的目标(汪同三、齐建国，1996)。对于产业政策的类型划分，学者通过不同的视角对其进行分类。一般来说，产业政策有广义和狭义之分。前者主要是指政府所实施的所有关于产业的政策，其代表学者有下河边淳、阿格拉、菅家茂等。后者主要是指具体部门针对特定产业实施的政策，代表学者有小宫隆太郎等。余明桂等认为，产业政策是国家对产业形成和发展进行干预的各项政策的总和。根据各地的产业发展定位，政府推出了各类引导性的产业政策。中国的产业发展，在很大程度上并非市场驱动，而是政策驱动的结果。如果按照政府作用强度和方式，可以把产业政策分为功能性产业政策和选择性产业政策。功能性产业政策重点是政府通过人力资源培训、研发补贴、市场服务等形式完善整体产业发展基础功能进而提高产业竞争力，功能性产业政策一般不针对具体产业。而选择性产业政策重点是政府通过补贴、税收、法规等形式直接支持、扶持、保护或限制某些产业的发展，以加快产业结构转型升级，实现经济赶超(黄慧群，2016)。

2.2 自贸区

不同学者对自贸区做出了不同的定义。目前，学者基本上一致认为，自贸区这一概念包含各种不同的经济开发区及特殊经济区。也有人把自由贸易港口、自由贸易区和自由贸易出口加工区定义为自由港区及自由贸易区(夏善晨，2013)。

改革开放以来，党中央和国务院一直将自由贸易区的建设视为重中之重。习近平总书记2020年9月主持召开中央全面深化改革委员会会议，强调要把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易试验区等衔接起来，在有条件的区域率先探索形成新发展格局，打造改革开放新高地。

其中，产业升级换代是建设自由贸易区的基础所在。根据《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》，广东的自由贸易区建设将以促进加工贸易的升级换代和区域的综合性服务产业发展为抓手，带动整个泛珠三角区域和其他内陆地区的整体产业升级换代。

3 研究方法与数据源

本文首先对广东三个自贸片区产业政策样本进行了初步整理统计。从时间上看，涵盖2015年1月—2021年10月出台的产业政策。从政策内容上看，现有政策涉及产业投融资、税收优惠、专项补贴等各方面。从政策行使上看，政策样本具体包括规划、办法和通知等各种形式。

3.1 数据源

本文中所有的政策档均来自政府官方网站，选择2015年1月—2021年10月南沙片区、前海蛇口片区、横琴片区三地的产业政策作为数据样本。文档中包括地方政府出台的政策档及转发上级部门的相关政策档。本文对相关政策档进行整理，然后用词频软件进行分析。

3.2 数据处理方法

本文主要采用主体分析法和共词分析法两种方式对所选文本和政策数据材料进行分析。上述两种方法均是基于自然语言对文本材料进行分析的，并且各自具有独特优势。在分析过程中，首先利用Python对收集到的政策文本材料进行初步处理，在该步骤顺利完成后，应用奇普夫第二定律确定每个自由贸易区政策原文中的高频词阈值。通过上述分析手段，充分达到聚焦政策文本高频词的目的。

4 研究结果

三个自贸区的产业政策数量共计52份，其中，南沙片区12份，前海蛇口片区19份，横琴片区21份。

4.1 共词分析

由表1可知，广东省三个自贸区都存在不少共通之处，首先，我们发现三个自贸区都有企业、项目、资金、发展这四个共有的高频词。其中企业一词在所有自贸区的高频词中位列第一。该词在三个区高频词的占比分别是32.24%，15.12%及19.19%。从中可以看出，这三个区的政策都是以企业为导向，以企业为主要的招商引资对象。除此之外，其余的三个高频词也可反映出当地政府可能以项目等形式，为这些进驻的企业提供资金支持以带动产业发展。此外，从政策中科技和创新这类词汇出现的次数，也可以看出三个自贸区对科技和创新的重视和期待。三地的政府均希望通过以上种种政策的实施实现企业、人才、自贸区、经济的共同发展。

综合而言，三个自贸片区为何会发展出具有自己特色的产业，走出自己的发展道路，更有甚者横琴片区已经演变成横琴粤澳深度合作区，产业政策的不同之处更值得我们去关注。

以下是三个自贸区的不同之处。在南沙片区的政策文件当中，关键高频词的前四位分别是企业(1539)、项目(380)、资金(325)和人才(226)。除去和其他自贸区重合的词汇，可以发现人才引进是南沙片区的政策重点。

在前海蛇口片区的产业政策中，企业(317)、基金(291)、资金(244)、投资(205)分别占前四位。从高频词可以看出，前海蛇口区产业政策的企业也是企业的招商引资，与之前两地不同的是前海蛇口片区的高频词中有合作还有引导，说明政策中偏向合作共赢，通过政府牵头从而引导企业加速创新和发展。

在珠海横琴片区的政策样本中最终筛选出10个高频词，企业、项目、发展及投资是横琴片区前四高频词，样本的高频词占比分别是19.19%、6.39%、5.83%及5.51%。珠海横琴片区在企业发展投资及项目推进过程中制定了很多政策，此外，高频词还出现了“一次性”，这一关键词从侧面显示出横琴片区政策的奖励模式及力度。此外，基金、金融和创新也是横琴片区关注的重点。

4.2 主题分析

从三个自贸片区的主题分析结果可见，自贸区的功能是透过新的行业发展推动湾区可持续发展。即便三地产业发展方向及侧重点各不相同，但是三地对于“创新产业扶持”仍作为自贸区产业焦点中的重中之重。除此之外，也从侧面体现出三地政府对于产业构型有着清晰的认知。只有发挥区域特色，大力扶持产业创新，奖励产业中的领军角色，才能摆脱产业单一为区域带来经济上的局限性。以下是三地的主题分析中呈现的特点。

4.2.1 南沙片区

南沙片区的政策文档可分为五类，分别是产业扶持、新兴产业发展、财政优化扶持、创业投资引导及人才培养流动。首先，产业扶持相关政策最多，共有15份；其次，是人才培养流动和创业投资引导的政策档，分别是8和6份；最后，财政优化扶持政策相对较少，为4份(见表2)。

表2 南沙片区政策档主题分析

4.2.2 前海蛇口片区

前海蛇口片区产业政策可以分为五类，分别是新型贸易发展、创新产业扶持、金融产业促进、现代服务业扶持及总部企业扶持。首先，与新型贸易发展主题有关的文件最多，达到12份；与创新产业扶持、现代服务业扶持有关的政策档数量次之，分别达到9份和8份；主题包含金融产业促进、总部企业扶持的政策档数量相对较少，分别有5份和4份(见表3)。

表3 前海蛇口片区政策档主题分析

4.2.3 横琴片区

横琴片区产业政策可以分为五类，分别是创新技术扶持、文化产业发展、对澳专项扶持、金融产业扶持及新区人才激励。与创新技术扶持相关的政策指引类档最多，有19份；金融产业扶持机制主题文件数量次之，有12份；与对澳专项扶持和文化产业发展有关的政策档分别为9份和6份；新区人才激励主题文件政策为3份(见表4)。

表4 横琴片区政策档主题分析

5 讨论

地方产业发展的不同阶段，产业政策的作用也随之产生不同作用。产业政策的制定如若结合产业生命周期，以及当代和未来一段时间经济发展的趋势，将会产生较大化学作用。经过对产业政策的分析研究，综合对比三个自贸片区近年来的发展情况发现，产业政策有一定引导作用，对完善产业结构有促进作用。我们尝试从市场主体数量、企业类型多元的角度出发探讨产业政策的作用发挥情况。

5.1 市场主体数量日益增加，经济发展呈良好态势

三个自贸片区经济得到快速发展。根据数据显示，2014—2019年，南沙片区地区生产总值由1026亿元提高至1683亿元，年均增长10.4%；固定资产投资由403.06亿元提高至754.58亿元，年均增长13.3%；税收总额由337亿元提高至625.4亿元，年均增长13.2%； 2015—2019年，前海蛇口片区内注册企业增加值从1019亿元跃升至2566.65亿元，增长了1.5倍，税收收入从174亿元增长至525亿元，增长了2倍，每平方公里产出税收18.61亿元。自前海蛇口片区扶持政策出台以来，企业数量也随时面临井喷。经过五年发展，横琴地区生产总值已从2015年的126.8亿元增至2019年的401.24亿元，年均增长26.40%；实际吸收外资年均增长64.59%；2015—2019年，外贸进出口由10.58亿美元增加到34.76亿美元，年均增长66.33%；新增外商投资企业3409家，投资总额超过37亿美元。

5.2 企业类型日趋多元，产业转型升级效果较为明显

根据政策及相关数据显示，目前南沙片区的产业进一步走向多元化和多样化。其中，汽车制造、船舶及机械制造等方面呈现出明显的产业聚集趋势。不仅如此，在新兴产业领域南沙片区也有所突破。人工智能及高端医药等方面也不断增长。依托自身的区位优势和产业优势，南沙片区不断推进创新及产业融合发展。打造创新引领高质量发展的新模式和经济发展的新引擎。除了传统装备制造业和新兴产业外，南沙片区还着力提升自身的国家航空运力，促进各国际金融机构落地。

前蛇口片区以第三产业为主，主要为现代服务业及科技创新产业等高附加值产业。前蛇口片区由于其自身独特的区位优势，成为连接香港和内地的桥梁，因此在物流和旅游等产业方面还具有较大的发展空间。

横琴片区实有商事主体行业集中于第三产业，其中，租赁和商务服务业18928户，占主体总量排名第一，占比为34.92%；占比第二位的批发和零售业10863户，占总量的20.04%；占比第三位的科学研究和技术服务业9896户，占总量的18.26%；前三位行业商事主体量占实有商事主体总量的73.21%。此外，横琴片区在其他产业上也是多点开花，如建筑业、文体娱乐业、金融业、房地产业、信息传输与信息技术服务业、卫生和社会服务业、采矿业、教育业等。

6 有关建议

6.1 坚持精准施策，解决信息不对称问题

2020年4月10日，在中央财经委员会第七次会议上，习近平总书记强调要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。当前我国正面临世界百年未有之大变局，国内外的形势日日新、月月新，瞬息万变，市场充满不确定性。对我国来说，这既是机遇同时也是挑战。通过实践可知，政府并不是万能的。对于社会主义市场经济而言，政策调整固然发挥了非常重要的作用，但在政府的干预过程中，也会遭遇调控措施滞后的情况。同时，由于政府和企业分属为不同的主体，政企之间容易出现信息不对称的局面，导致政府的相关调控政策难以达到精准，造成资源浪费且介入措施效果不佳的情况。特别是自新冠疫情暴发以来，全球经济下滑趋势明显。中国在坚持“动态清零”的防疫政策同时，如何提升产业结构，促进产业更新换代跟上时代发展就成了大家关心的议题。在这一过程中，政府的政策措施更应尊重经济发展规律，积极配合企业的发展需要。

6.2 坚持差异化发展，体现地方产业特色

根据对广东的三个自贸区进行政策文本分析的结果来看，虽然在政策之中会部分体现出三地的地域特性和自身基础产业的特点，但总体来看其政策依旧具有很强的普惠性，并没有真正做到精细化管理和因地制宜发展。因此，在后续的产业支持政策的制定过程中，既要做到高政治站位，也要做到贴近具体发展。高政治站位具体是指，在宏观政策的制定过程中，要根据不同地区的产业基准和特点，找准发力点，最大限度体现自身产业优势并进一步发扬其特色产业，在政策上予以引导，做到因地制宜差异化发展；贴近具体发展是指，政策制定过程中不仅要做到最大化发展现阶段的特点和优势，也要用发展性的眼光看待问题，借助新一轮的科技革命和国家城市规划政策，为产业升级换代奠定扎实的基础。在凸显地方特色的同时，避免地区之间的同行业竞争造成资源浪费，找准自身定位，实行差异化发展。

6.3 制定科学的评估机制

产业发展存在明显的阶段性，产业政策制定时往往具有前瞻性，预留提前量，地方政府执行力存在差异性，故而在政策具体落地执行时极有可能存在偏差，在执行上容易出现偏离政策精神的情况。现时学界对于产业政策实施效果的评估，尤其是产业政策对经济发展帮助的评估尚未完善。自贸区作为一个伟大的实践，立足于我国特殊的经济体制，难以从西方学术界找到一个完美契合的评估方案。除此之外，在本次研究的过程中，笔者发现地方政府消息管道所呈现的评估资料亦存在滞后性，统计过程亦未向公众公开。因此，未来自贸区所在的地方政府可以引入更多的专业力量，加强合作，制定科学而具有地方特色的评估机制，保证评估流程的专业性、公开性、科学性，为地区产业发展保驾护航。