食品安全治理中的主体行为及行为变化机理

李增元，曹凤娇

(曲阜师范大学 a.政治与公共管理学院；b.马克思主义学院，山东 日照 276826)

食品安全直接关乎人民生命健康，一直备受关注。党的十八大以来，食品药品监管工作、相关部门职能整合、全社会齐抓共管取得显著成效。但食品安全问题仍然频发，食品安全治理面临诸多挑战。食品生产和流通等环节涉及多元主体，不同利益主体可能因各种利益而发生食品犯罪行为。食品安全问题通常被归因于政府不作为、相关监管部门职能重复交叉导致相互推诿、部门之间利益矛盾导致监管松懈。值得关注的是，地方监管部门在公共利益与地方私利交织中有时会偏向私利，与企业等相关主体形成复杂的利益联系。出现食品安全事故时，基层监管人员出于多重利益考虑，存在应付检查、庇护企业以及合谋的行为，导致食品安全生态环境进一步恶化。

对于如何进行食品安全监督，学界提出了政府规制、社会共治等模式，虽然各有侧重，但都聚焦于相关利益主体。对于食品安全治理中的政府行为，学界提出了政商合谋说、政绩追求说、多维博弈说、综合治理说等多种解析框架，学者们大多注意到治理过程中政府对物质或权利的追求。现有研究主要从政府角度分析，忽略了其他利益主体。当前食品安全治理呈现出一些新特征，政府、消费者、企业和媒体在不同环境下会有不同的利益偏好，会因利益动机的不同而产生各种行为。企业主体和流通环节的其他主体都有可能产生利益联系，从而损害消费者权益，而地方政府可能因追求自身利益、避免监管不力之嫌而忽视消费者的投诉。但在媒体监督下，各主体又会表现出不同的行为。治理过程中各主体也会互动，甚至隐蔽互动，催生灰色链条。既有的研究很少提及各主体在不同时间段因追求利益最大化而进行互动并改变行为，以及多元利益主体展现出何种行为、这种行为如何产生，而这正是本文探讨的重要内容。

一、“主体-行为动机”分析框架

在食品安全治理中，多元主体的行动出于何种目的、采取何种手段，首先取决于参与者的自身需求。在理性经济人假设中，人的一切行为都是为了个人私利。政府是社会公共利益的维护者，应当调控市场、维持秩序，同时遵循市场规律，把不该管的事情交给市场，以便形成政府与市场各主体相互补充、相互促进的状态，促进社会经济稳定发展。但现实中，人们的政治行为常以自身利益最大化为动机，政府工作人员也会考虑自身利益，考虑成本收益比。政府作为公共权力主体，面向的治理对象是消费者、企业等多元主体，在政府与其他主体的交往互动中也会形成复杂的利益关系。

政府、商家、消费者等主体参与公共事务治理，因各自寻求的利益不同而相互博弈。在竞争激烈的经济环境下，市场主体为了更好地生存和发展，可能采取不正当手段，包括与其他主体进行不正当交易。企业可能与政府等主体进行合谋，而与社会大众产生利益冲突。各级政府会对市场进行必要干预和监管，惩治违反市场法律制度的相关主体。但在现实中，政府有时会在自身利益与公共利益的选择中迷失公共服务职能。企业的不正当手段并不直接损害政府及官员，政府与消费者之间也会因利益动机而存在共生和冲突变化。消费者在权利遭到侵害时，会面临投诉与放任的选择。成本与收益是他们必须考虑的问题，对政府的信任程度也是影响他们选择的重要因素。随着时代的发展，媒体也在食品安全监管中起到了不可或缺的监督作用。治理主体的多元化带来了各主体之间的关系问题。不同主体的不同利益叠加、互动、冲突，导致多元主体因不同动机而可能采取一些非理性行为。食品安全治理中各主体会因行为动机的不同变化而形成多个利益关系组合，包括受经济利益、价值追求、环境变化等因素影响的合作或冲突。在监管过程中各影响因素作用下，多元主体行为动机的动态变化以及主体行为对监管制度和社会发展的影响能够很好地揭示食品安全治理问题。

二、劣质奶粉事件案例呈现

(一)劣质奶粉事件概述

在食品安全治理中，婴幼儿饮食健康问题一直备受关注。2020年发布的全球营养报告显示，中国0—6月龄纯母乳喂养率仅为20.8%，1岁后继续母乳喂养率仅为24.3%。我国奶粉喂养较为普遍，奶粉生产企业层出不穷，质量安全风险随之增加，奶粉安全事件频发。2019年起，“固体饮料”冒充“特饮奶粉”问题频现媒体，不到一年时间就涉及将近10个品牌，折射出对特医奶粉监管的不足。其中“L市大头娃娃”事件最为典型，先后有上百名婴幼儿被送往医院检查，其中部分孩子出现面无血色、用头撞墙、头发少、颅骨大、没有力气等症状，个别被查出语言发育落后、智力发育迟缓问题，还有的孩子身体器官部分损伤。

(二)“L市大头娃娃”事件过程

截至2020年5月13日，市场上已审批、符合售卖标准的特医配方食品仅48款，其中针对1岁以下儿童的特配食品仅29款。特医奶粉是医用特殊食品，需要专门加工制作和专业人士指导食用，价格比普通奶粉高，巨大的利润引来了违规违法生产销售。

2018年，L市部分便民药房、母婴店售卖“舒儿呔奶粉”，部分医院门诊也开出了此“药品”。例如从10月起，一些家长带睡眠不好、湿疹不断的婴幼儿到儿童医院看病时，部分医生在处方中开了“舒儿呔”，并推荐到便民药房或母婴店购买。长期服用后，不但过敏症状没有消退，反而出现了其他不良症状。“多个品牌假奶粉流入市场”事发后，购买“舒儿呔奶粉”的家长开始给厂家打电话，向政府部门投诉，舆论开始传播发酵。政府部门通过官方微博和微信公众号等渠道发布评论式文章，当地卫健委、市场监管局等部门称“进一步调查处理”。5个月后，涉事医院在网络舆论的压力下发布道歉信，以自查报告作为主要的回应，并处分多人。此后，患儿增多，家长不认同阶段性调查结论。在媒体作用下，事件快速扩散，并迅速演化为网络群体性事件。涉事企业同医院联合，实行“退一赔三”，部分家长不接受，继续维权。

2020年5月，L市A县一些婴幼儿在体检时查出牛奶蛋白过敏症，医生说需要饮用特殊医学用途的配方奶粉，许多家长便去母婴店购买了店方推荐的“倍氨敏奶粉”。孩子长期服用后出现颅骨突出、不停拍头、发育迟缓等症状，医院诊断为佝偻病，而“倍氨敏奶粉”实际上是“普通固体饮料”。这次“假奶粉大头娃娃”事件迅速成为网络焦点，引发公众热议，24小时内热度峰值达到67.53，热度均值为53.03。

在自媒体时代，以上两起假奶粉事件迅速引起社会关注和上级政府部门重视。B省政府、L市市场监管局、A县政府等机关对受害者投诉和网民猜疑作了积极回应。对于L市“舒儿呔”假奶粉事件，B省政府组成调查组进行彻查，L市市场监管局对相关食品贸易公司和市第一人民医院便民药房的经营公司下达了处罚决定书。对于“倍氨敏奶粉”事件，A县政府很快作出反应，进行紧急危机处理。国家市场监管局高度重视假奶粉事件，要求B省政府监管人员严肃调查，及时公布调查结果。L市相关母婴店暂停营业，受到严罚，并负责“退一赔三”。L市纪检监察机关对事件相关领导班子和部门人员进行审查，处理了相关职能部门工作人员。政府责令医院为患儿免费提供体检和治疗。经检查，这些患儿并非真正意义上的“大头娃娃”，而是长期以无营养价值的固体饮料为食物导致了佝偻病。工作人员对消费者进行了一对一的情绪安抚和心理疏导。L市在监管治理过程中分析不足，强化食品安全宣传和生产流通监管。

三、劣质奶粉事件中的行为主体及行为表现

公共治理中存在多元主体，每个利益主体都与其他利益主体有着不同程度的利益联系，不同主体的内在利益需要和外在环境会促使主体在治理过程中产生动机，从而产生不同的行为表达而实现自己的目标。政府是公共利益的代表，维护公共利益、提高社会稳定性是其职责所在。但是，一些地方政府并不总是维护公共利益，政治主体同经济主体一样会考虑自身利益，“政府公共性完全由政府自利性衍生而来”。其他利益主体寻求利益最大化的动机更加明显。例如企业在生产销售过程中，往往会受利益驱使而无视法律和道德。在理性经济人假设中，人的行为动机是追求自身利益最大化。“然而，人们的行为动机是复杂的，并不是一成不变地以自利性作为所有行动的出发点。在资源互相依赖的环境之中，利益主体必须把追求自身利益的愿望，与实现他人的利益结合起来，在利他和利己之间寻找一个平衡点。”因此，多元主体会基于利益需求和环境条件而呈现出或矛盾或和谐的利益关系，作出不同的行为选择。

食品安全治理涉及多主体，不同行为主体在治理过程中表现出不同的行为，并相互交织联系。在劣质奶粉事件中，地方监管部门、商品销售主体和群众等都会在事件发展过程中呈现多样行为变化。多元主体因不同利益而各具行为动机，但不同主体的行为并非一成不变，一段时间内每个主体的行为动机会因能力、资源的不同而变化，还会因自身需求和主体互动变化而不同，从而表现为同一阶段的不同需求和定位。

中央政府和地方政府作为食品安全监管的主要行为主体，各有行为动机，会采取不同行动策略，从而影响整个食品安全监管过程。有行为动机并不一定产生相应行为，实际行为表现还受自身需求和外部环境影响。主体会综合斟酌多方因素，最终认同一种而作出实际行为。中央政府代表公共利益，管控全局，需将治理权力下放。基层政府则要直接监管本地区各方面的食品安全问题。地方政府作为“理性经济人”，特定条件下同样会追求私利。在具体危机事件处理中，政府一旦把握不好公权界限，就可能给人民群众带来利益损失。地方政府需要承担维护公共利益的责任，同时也会结合自身处境和能力而选择有利于自身利益最大化的工作方式。基层政府可能出现相互推诿、都不作为的避责行为。监管人员在个人利益、经济压力等因素影响下，常常轻视事前监管，日常工作敷衍了事，使不法企业有机可乘，给消费者和社会造成恶劣影响。就L市劣质奶粉事件看，公司曾于2019年5月发布对“舒儿呔”等产品的召回公告，但相关部门未能重视。出现问题后，面对消费者的投诉，地方政府受当地行动资源和自身利益网络影响而未及时采取有效行动。在受害者未得到满意答复而联名举报后，政府部门作了回应，但迟迟未发布后续处理结果。“政府官员在危机情境下不仅需要考虑常规目标的实现，也要关注危机治理的非常规目标，还要衡量资源要素、紧急程度、能力素质等诸多非制度因素，在经济建设、政绩维持、社会稳定、职位发展和担当作为等方面，面临着多重权衡选择的困境。”劣质奶粉事件被媒体披露后，社会公众产生不满情绪，监管部门面临突发舆情压力，政府行为方式发生根本变化，开始高度重视劣质奶粉问题，以维护社会整体利益为动机采取行动。国家市场监管总局发文要求对涉事商家从严从重处罚，当地有关部门成立专案组进行调查，查明原因后对涉事企业进行处罚，并对受害者进行赔偿与慰问。为进一步加强婴幼儿配方奶粉质量安全监管、修复消费者信任，政府部门组织对婴幼儿奶粉经营者进行专项检查。

食品企业作为纯经济主体，是食品安全治理诸主体中自身利益最大化动机最明显者。在市场竞争十分激烈的情况下，为了生存和发展，食品企业更加追求利益最大化，生产销售中不免产生一些危害消费者权益的不合法行为，乃至造成食品安全事故。在L市及其A县的劣质奶粉销售中，就出现了虚假宣传、欺诈销售，并与一些医生非法合作。我国《食品安全法》规定“国家对保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品实行严格监督管理”。国家市场监管总局官网“服务”板块显示，涉事蛋白固体饮料“倍氨敏”不属于特殊医用奶粉，其生产商也无特医食品和婴幼儿配方奶粉生产资质。但地方政府部门积极履行监管职责需花费大量时间和成本，若因私利或资源考虑而放任不管，则作为逐利者的厂商和经销商更易萌生违法实现利益最大化的动机。在A县案中，事件曝光后，政府相关部门调查时，厂商回应称，自己只负责生产，并不了解销售问题，母婴店导购员所说在培训中宣称“倍氨敏”固体饮料可以当作奶粉的人员也并非厂家员工。风波中母婴店仍然正常营业。在公众高度关注下，政府最终对涉事母婴店给予行政处罚，令其暂停营业并对受害者进行赔偿。“一般说来，当且仅当企业能够从自己善的行为选择中得益时，企业才能自觉选择善的行为。”从动机角度看，食品企业为寻求利益而失信经营，如果收益低于赔偿，则失信经营动机不足，会选择诚信经营。食品企业在监管体制不健全时，往往以获得更多利润为行为动机；政府和社会群众介入后，企业会结合现实情境作出行为改变。

消费者是食品安全治理的重要主体，也是食品安全事故的最大受害者。“消费者不同的消费选择对企业效益的影响不同，企业也会因此选择不同的生产战略(质量选择)，进而影响企业的经济效益和社会声誉，这又反过来影响消费者对产品质量的选择。”但两者之间信息并不对称。企业为了节约成本、增加收益，存在降低产品质量的动机，这时企业与消费者之间存在利益对立。一方面，消费者购买产品时对质量不够注重，企业利用此点，销售不合格商品来获取更大利润。从假奶粉案例看，商家正是利用消费者急需特医奶粉却不够了解的情况以及从众的心理进行推销。另一方面，消费者维权时会结合自身经济条件、受伤害程度等因素综合考虑采取何种行为。消费者维权立场坚定，会在一定程度上遏制企业的不法行为。但实际上，仍有部分受害者因维权意识不足或政府回应不及时而忍气吞声，助长不良风气。具有维权意识的消费者在权益受到侵害时，往往积极反映问题，但相关企业表现出消极态度，推卸责任。消费者维权需要耗费大量时间和精力，在企业不配合的情况下，结果通常是投入大、回报小。在L市劣质奶粉事件中，患儿家长理论上应该依法维护自己的权益，但实际上通常不会通过正当合法的途径维权。另外，部分消费者运用合法手段抗争时，经常得不到满意的答复，政府有时仅仅敷衍回应，并不真正彻查惩治，使得受害者对政府部门失去信任。在L市劣质奶粉事件中，消费者联名举报，却迟迟未收到赔款。而当舆论互动、政府及时回应时，消费者会积极加入维权活动，最终使自己的权益得到保障。可见，消费者也会根据不同的实际情况选择更符合自身利益的行为。

随着我国舆论监督体制的逐步完善，公共媒体作为食品安全监管的重要主体，开始扮演重要角色。在食品安全恶性事件发生后，各大媒体会通过各种渠道调查并报道涉事企业的非法行为，客观上会带动群众给政府施压。“由于食品安全问题存在普遍的民众关注度并与个人利益直接相关，因而食品安全网络群体行为不像一般的网络行为存在一个个体认识、思考的过程，往往一旦经突发事件引发，就会迅速蔓延。”媒体的及时有效介入可对其他利益主体产生影响，进而改变其行为选择。食品安全事件多由媒体报道而曝光，例如L市劣质奶粉事件处理中，媒体起到了重要作用。政府部门在事件前期回应不够，直到2020年5月，在媒体报道和公众强烈反响下，才积极回应，彻查涉事企业。而在“倍氨敏”事件中，消费者也得益于舆论的发酵，短时间内得到帮助和赔偿，政府部门也在公众和媒体的监督下开展了专项整治。不过，媒体进行监督报道时也会考虑自身利益，各大平台会综合考虑新闻事件的价值和效益而决定是否跟踪报道，对那些需要耗费大量时间、精力和成本的深层次安全问题可能不会持续跟踪。总体而言，公共媒体在食品安全治理中具有重要作用，众多案件正是舆论促使政府及时调查解决。但如媒体优势运用不当，也会产生不利影响。媒体应以维护公众利益为动机，尊重公众意愿，做到真实报道，维持社会秩序。

综上，在L市劣质奶粉事件演变中，多元主体发生不同的行为变化，皆因自身需求不同，而利益最大化追求是各主体行为动机的主要影响因素。在食品安全治理中，政府、企业、消费者、媒体在利益追求和外在诱因的影响下，因不同动机而表现不同行为，推动事件发展。政府是监督治理过程中的主要推动者，其他主体是参与者。政府是公共利益的维护者，但也存在寻求私利的倾向。因利润最大化动机驱使，部分企业会用非法手段损害消费者权益，企业之间也会产生非法合作而损害消费者权益。政府在公众及媒体监督之下会偏向公共利益，使企业受到惩罚，消费者利益得到保障。

四、劣质奶粉事件中行为主体行为变化的内在机理分析

在社会治理现代化进程中，政府组织、企业组织、社会组织等主体都同社会公共事务利益相关。由于各自利益诉求不同，主体在参与过程中具有不同的行为表现。政府在治理过程中会更多地关注整体利益。作为独立行为主体的企业和公众则更关注自身利益和眼前利益，因此二者时常出现利益冲突。但维护公共利益并非政府的唯一目标，政府相关部门也追求自身利益。经济主体在竞争激烈的市场环境中往往急于寻求私利，因此出现企业积极向部分公职人员寻求庇护的行为，而相应的公权主体也偏向私利，出现寻租现象。在转型社会的失范环境下，企业从业人员道德屈从于利润，使用非法手段来追求经济成功，例如企业之间非法合作，甚至企业与地方政府合谋。另外，基于公共利益宗旨，“第三部门”可弥补政府失灵和市场失灵，起到监督政府作为与否、企业合法与否的作用。但是，“第三部门”也存在治理失灵问题。总之，在公共治理过程中，不同主体都会寻求自身利益最大化，因而各主体行为动机、行为变化会表现出相当的复杂性。政府主体和企业组织在寻求个体利益的同时，往往导致部分社会群体利益受损，这也是公共治理过程中出现问题的原因所在。

在食品安全治理过程中，政府代表人民利益，在工作上应该以保障人民群众的权益特别是保护其生命安全为基础。在食品质量安全监管中，政府监管部门与食品生产经营者处于博弈之中。“在部门利益或私人利益与社会公众利益的权衡中，监管机构和监管人员的执法行为难免会出现扭曲，影响监管效果。”出于经济利益考虑，或者为了避免形成监管不力的形象，监管者可能采取与食品企业“合作”的违法行为，从而损害消费者权益。其他主体也会出于内在需求和外部因素影响之下的不同行为动机而表现出不同的行为。在一定条件下，政府监管力度与食品企业违规程度密切相关，若当地政府出现庇护企业的现象，则企业将突显追求利益最大化的行为动机。经济市场上有生产者、监管者、消费者三大类行为主体，三者都面临道德风险。消费者得知自己的权益受到损害时，出于对投诉成本、政府回应等因素的考虑，会表现出或反抗或放任的行为变化。媒体作为社会公器，是公共舆论的载体，在食品安全治理中应当发挥对不正当行为的监督和制约作用。随着舆论的演变，政府、相关企业和消费者的行为又会随之变化。因此，多元主体在公共利益与私利之间摇摆不定，表现出行为动机的复杂性。由上可知，食品安全治理行为变化的内在机理是以多元主体内在利益和价值需求为基础并受外界情境因素影响的基于合作与冲突的行为选择问题。

L市劣质奶粉事件是多元主体在多重联系之下的行为变化过程。多元主体会因利益需求而进行互动，互动就是各主体之间彼此联系、相互作用的过程。在治理过程中，各主体之间都存在互动，从而表现为合作或冲突，主体的功能主要在互动过程中体现。公共利益和自身利益是影响监管者的两大主要行为动机，政府有时会在监管严、松之间摇摆不定。理论上政府监管部门应严格监管食品质量相关问题，确保公众生命健康和财产安全不受损害。但现实中，监管者作为“理性经济人”，其行为动机并不一定偏向公共利益。在外部困境与内部自利的相互作用下，行为动机会发生改变而表现出复杂性。“理性经济人”总是按自己的经济利益决定行动取舍。在政府监管较为松懈的情况下，部分不法企业便倾向自身利益最大化，与市场上其他一些利益主体形成利益合谋，通过各种显性手段和隐性手段损害消费者权益。在L市劣质奶粉事件中，消费者对特医奶粉了解有限，大多仅能识别产品标识，而一些企图假冒特医奶粉的固体饮料生产商会在监管制度不完善、生产流通中生产者与管理者及消费者之间信息不对称的情况下，通过产品包装上的图案和宣传语误导消费者。由于市场上食品企业种类多、数量多、分布广，加之政府部门存在相互推诿、监管不力的问题，不法企业便趁机生产销售假冒伪劣的不安全食品。“企业存在以劣充优的机会主义行为，是由于其预期到作为监管者的地方政府必须考虑地方经济发展、就业等政策目标，而难以严格实施惩罚。”在L市劣质奶粉事件中，涉事企业提供冒充特饮奶粉的固体饮料给便民药房和母婴店，甚至与部分医生合谋，从而欺诈性地销售“舒儿呔”产品，致使婴幼儿出现不同程度的发育不良症状。消费者利益被侵害，受害者便会对政府部门的监管体制和企业组织及部分医生的无德行为形成抵抗情绪，进而表现为向有关部门举报投诉而维护自身权益的行为。面对这种突发的食品安全事件，基层政府需要及时应对，以维护受害者利益，避免事件进一步恶化。但在治理过程中，会遇到多方面的困境和挑战。部分基层政府虽要维护自身监管形象、避免追责，但受制于有限资源、有限能力和信息不对称；当地监管部门则在“事中监管”中走过场。这也是社会公众对食品安全态势不乐观的深层原因。例如在L市劣质奶粉事件中，L市相关部门迟迟不采取措施，存在推卸责任、失职等现象，涉事商家也不承认其故意欺诈销售。本该维护公共权益的地方政府因追求自身利益而间接破坏市场秩序，甚至与秩序破坏者合谋，导致地方垄断和地方保护屡禁不止，地方政府利益与社会整体利益难以调和。

“以互联网尤其是移动互联网为依托的新媒体，作为信息传播渠道在食品安全突发事件中发挥着巨大作用，成为事件信息传播与扩散的主要载体，影响着事态发展进程。”食品安全事件直接涉及人们的生命安全，一般都具有极大的吸引力和影响力。特别是L市劣质奶粉事件，事关婴幼儿的生命安全，通过媒体披露，很快就引发公众的高度关注，成为舆论热点，激发更多的利益相关者和社会群众广泛参与，从而推动事件的进一步发展。在上述事件中，迫于舆论压力，政府开始重视公共利益，从而表现出积极维护公共利益的行为偏好，并与相关企业主体产生利益冲突，依法强制母婴店下架问题商品，切实给予消费者和公众一个满意的答复。由此观之，政府部门在食品安全治理过程中涉及自身利益和公共利益两种行为动机，在两者的共同驱动下表现出治理行为的复杂性。消费者是食品安全治理的保护对象，维护消费者合法权益、获取广大消费群体信任是政府部门偏好公共利益的行为表达，保障消费者利益对于维持食品安全治理乃至整个社会治理的稳定有效都发挥着至关重要的作用。在上述案例中，政府作出有力的官方回应后，更多的受害消费者不再考虑投诉成本等问题，开始积极参与维权行动，而企业经过政府监管部门的调查，也从起初出于侥幸心理的矢口否认变为公开道歉，并按政府要求采取赔偿措施。“食品企业没有必要因此而站在政府管制的对立面，因为，规则以及监管的重要性不仅体现在保护消费者健康方面，还更多地体现在企业的长远利益方面。”政府和企业主体在价值观和外部环境的影响下作出行为改变，对受害婴幼儿进行免费医学检查，对消费者进行“假一赔三”。综上可见，公众及媒体的监督可与政府、市场经济主体、消费者产生利益联系，完善食品安全监管模式。在公众及媒体监督下，政府和企业主体的行为偏向实现公共利益，原因在于：消费者利益得到保障而不再追究，则政府和企业会得到长期利益回报，如政府形象、企业声誉得以挽回，重获消费者信任，也有利于当地经济发展和社会稳定。

总体来看，在L市劣质奶粉治理过程中，政府部门是主导，市场主体和社会组织参与共治，媒体和公众的参与发挥显著作用，最终有效地维护了受害者的权益。地方政府部门在公共利益与私利的权衡下，往往会不断发生行为变化。起初，地方政府在内部主观自利的驱动或者外部信息不对称、资源不充分因素的影响下，事前表现为“不出事”的侥幸心理而宽松监管，使得无良商家在消费者不了解婴幼儿特医奶粉知识的情况下进行欺诈销售而引发食品安全事件。消费者投诉后，政府才进行补救。即便此时，地方政府也并不完全是公共利益的维护者，而是要追求自身利益最大化，例如往往因顾及政绩而消极应付，否认责任。在此情况下，涉事商家便会想尽办法推脱责任，否认自己欺诈销售的违法行为。政府的不作为和商家的不承认会使受害者的维权之路艰难坎坷。但如今网络科技发达，消费者群体容易借助相关媒体报道。像这种关系到婴幼儿生命健康的食品安全负面事件，更容易引起广大公众井喷式的关注和评论。在网络媒体快速传播和公众高度关注的压力下，政府便会转变态度，表现为积极应对，承担责任，对涉事商家进行彻查，并及时将调查进展消息通过媒体平台进行公开。企业在政府调查和舆论压力之下也转变态度，承认其误导消费者的不法行为，并实施整改，对受害者进行补偿。可见，在食品安全治理过程中，多元主体的行为动机在不同条件下各有不同(如图1所示)，只有共同承担相应责任，才能维护社会稳定。

图1 劣质奶粉事件中不同行为主体行为变化机理

理论上讲，参与食品安全治理的多元主体都应充分落实各自责任，实现公共利益最大化。奶粉的生产企业和销售商家要严格执行政府制定的生产标准，为消费者提供安全的奶粉；消费者要根据自身知识储备、消费偏好和社会责任，正确购买特医奶粉，维护自身权益，提出相关建议；监管者要监督食品生产者遵守相关法规、维护消费者权益；公共媒体要通过客观合理的新闻报道，对治理过程进行监督。但现实中的多元主体往往表现出利益指向的不确定性，有时治理主体会追求私利而忽视公共利益。政府、企业、消费者等不同主体都具有各自的价值追求，同时会受外界环境影响，从而形成不同的行为导向。政府监管部门的公共利益意识与工作人员个人政绩、消费者维权程度等有着直接联系。企业天然追求自身利益，但具体的行为动机会根据不同的时间和环境而发生变化。另外，消费者的利益诉求也有其自身限度。在L市劣质奶粉事件中，虽然消费者得到的赔偿金并不十分令人满意，但是在可接受的范围内，也就不再招致公众的过分追究。然而，如果赔偿迟迟不到位，类似的食品安全事件频繁发生，则消费者诉求会极为强烈，形成难以控制的严重食品安全事件。所以，起主导作用的政府应当更加偏向公共利益，引导加强食品安全社会共治。

值得注意的是，在劣质奶粉事件中，不同主体的行为变化是基于自身需求和场域影响而进行的利益冲突或利益共谋过程。人的利益需求在不同时间、不同场景下有着不同的表现，这种不同表现就是不同主体之间在不同情境之下的利益博弈。当地政府由于监管成本问题或部门人员监管职责意识等原因，事前监管较为松懈。这种情况下，政府虽然在一定程度上仍然表现为维护公共利益，但追求更大利润的企业便利用监管松懈的机会侵犯消费者权益。在互联网高度发达的时代，公共媒体的监督推动着多元主体的行为变化。在社会舆论压力下，地方政府会尽可能地维护公共利益，涉事企业也会配合调查，并对消费者进行赔偿。不同主体内在利益需求的不确定性和环境的变化性致使多元主体会在多种行为动机之间进行切换，这正体现出食品安全治理中不同主体不同阶段行为的复杂性，主体行为在不同环境下表现迥然不同。因此，政府应当加大惩罚力度，切实回应公众关切。“较大的惩罚力度将产生比较强的威慑作用，不仅有利于增加企业实施生产安全产品策略的概率，而且可以降低政府的监管密度，减少监督工作量，降低监督成本。”在实际过程中，无法使不同主体保持绝对公共理性，任何一个主体的利益行为都会影响食品安全治理的结果。

五、基本结论

公共事务治理中存在不同的利益主体，不同的利益主体有不同的利益需求，有些是共性利益，有些存在利益分歧。不同利益主体为实现自身利益最大化，会与其他利益主体产生共谋、联合或者冲突。在此过程中，利益主体的行为会随着事件的演变而不断发生变化。公共事务治理需要政府、市场主体和公众等共同参与。由于资源的有限性、能力的差异性以及主体利益需求的多样性，便存在主体间因利益动机而产生的共谋或者冲突。市场主体往往具有“理性经济人”特质，注重追求个体经济利益。在治理过程中，地方政府可能侧重于官员政绩或者地方经济发展，因而出现与中央政府目标相背、与市场主体合谋的情况，也就会与公众利益相矛盾。中央政府是主导者，在其他主体间存在矛盾冲突时，中央政府便进行协调，以平衡各主体间的利益关系，形成共生协作关系，共同维持社会秩序。当中央政府介入时，地方政府的行为便发生变化，与上级目标一致，从而可以有效治理。而市场主体在特定条件下会选择长期社会经济效益，各主体协同共治，维护公共利益。总之，在治理过程中，多元主体的行为表现为上下互动的动态过程，多元主体因外部情境改变或内部需求不同而持不同动机，并以合作或者博弈、争论或者配合等多种方式进行互动。

在新时期，食品安全问题广受关注。食品安全治理过程中存在多元利益主体，政府、企业、社会组织、消费者等主体参与其中。在不同的环境下，各个主体由于不同的利益动机，会表现出不同的行为变化。需要注意的是，不同主体的行为变化不是孤立实现的，各主体间会发生利益合谋或利益冲突。而媒体的深度介入，同样也与政府、企业、消费者等产生利益关系，从而促使多元主体在不同时间段表现出不同的行为。在此背景下，食品安全治理过程中的不同主体的行为关系更加表现出复杂性。

食品安全治理中多元主体的不同行为变化，体现出不同主体因自身价值追求、利益需求、所在场域的不同而形成的或合谋或矛盾的多重联系。在市场经济条件下，企业组织都会从各自的利益出发，可能表现出与其他市场群体进行利益合谋的行为，从而侵犯消费者的利益。而政府作为公共利益和公权的代表，应当尽力维护社会公共利益。但在现实中，由于监管成本问题或者部门人员监管能力问题，可能会偏向地方利益甚或私人利益，从而与消费者利益相冲突。由于媒体和公众的高度关注，政府和企业又产生了不同的行为表现，政府从不作为转变成严格监管，企业也从不承认转变为配合调查。总之，不同的行为主体会因不同的利益需求和所处情境而展现不同的行为效果，产生应激性变化。因此，应当通过以政府监管为主导、社会力量协同共治的治理途径，构建全方位、立体式、网格化的食品安全监管模式。同时，食品企业要强化自律意识，合法生产经营，依法合理售卖，不损害消费者权益。媒体和公众应当积极履行监督责任，促使多元主体相互协作，目标一致，共同推进食品安全治理。