乡村振兴背景下四川农村自然灾害应急能力提升路径

陈昌华 杨家超 杨小杰 蒋玉香 刘昭强

（1.西华大学管理学院 四川成都 610039；2.西华大学国际经济与管理研究院 四川成都 610039；3.西华大学应急管理学院 四川成都 610039；4.甘孜藏族自治州科学技术局 四川甘孜 626099）

引言

根据《2020年全球自然灾害评估报告》，2020年中国因自然灾害死亡人口在全球处于较低水平，同时据不完全统计，中国每年因各类自然灾害造成的人员伤亡80%以上在农村地区，每年因暴雨、台风、滑坡、泥石流与雷电等突发气象灾害造成的人员伤亡90%以上在农村，每年因各类灾害倒塌的房屋也多在农村[1]。灾害的发生给农村的自然环境和经济发展造成极大困扰，农村自然灾害成为影响我国乡村振兴的重要因素，加快完善农村社区应对自然灾害的应急管理体系成为当务之急。在农村应急管理方面，李文武[2]和温志强、崔钰琳[3]探索了在乡村振兴背景下农村应急管理的动态运转机制建构与组织人员联动模式建构助力农村发展的路径。实践表明，灾害预防能够助力乡村振兴，提升农村应急能力应成为我国应急管理工作的重中之重。尤其是对偏远农村地区来说，应急能力的提升可以增强农村居民的灾害意识和灾害应对速度，有效降低经济损失和农村居民因灾返贫的风险。综上，分析乡村振兴背景下四川农村的灾害类型及应急管理现状，并在此基础上探讨提升农村自然灾害应急能力的路径，对保护农村环境、降低农民因灾返贫风险、推进乡村振兴、助力社会主义新农村建设具有重要的理论意义和现实意义。

一、四川农村自然灾害类型及特征分析

四川省位于中国西南腹地、长江上游，地形地貌复杂，气候垂直变化显著，农业生产和生活居住方式多样。四川地形地貌以山地为主，具有山地、丘陵、平原和高原等四种类型，各类型的面积分别占全省面积的74.2%、10.3%、8.2%、7.3%，西北部高原居多，东南部主要为丘陵和平原，地形地势的复杂导致四川成为我国发育最多、类型最全、危害最严重的地质灾害大省，在享有“天府之国”美誉的同时也享有“地质灾害博物馆”之称[4]。例如，2008年汶川地震给四川造成直接经济损失7865亿元，占四川省当年GDP的62.89%[5]。自然灾害会给当地居民的身心和财产、生活方式和生存发展条件造成严重影响，进而导致家庭和社会结构受到不可忽视的影响。了解四川自然灾害的基本特征，有助于人们更好地防御和应对突发性自然灾害，提升四川农村地区自然灾害应急管理水平，减少灾害造成的损失。依据地形地貌特征，本文将四川农村划分为平原地区、丘陵地区、盆周山区以及高原地区[6]，四类地区的地形地貌、气候状况存在差异。通过文献可以知道，四川省自然灾害活动频繁，常年主要受洪涝及旱灾的威胁；灾害具有显著的地域性和周期性；灾害组合具有链带性和群发性；灾害直接经济损失具有明显上升趋势[5]。各类型区域的自然灾害类型不尽相同，具体见表1。

表 1 四川农村自然灾害类型

二、四川农村灾害应急管理现状及不足分析

四川农村地区自然灾害频发，突发性自然灾害造成的各种危害成为乡村振兴的阻力之一。

（一） 四川农村社区灾害应急管理的现状

应急管理在全球日益受到重视。应急管理部的相关报告显示，与过去30年（1990—2019年均值）相比，2020年全球自然灾害总体呈较低水平， 频次减少4%，死亡人口减少73%，影响人口减少50%[14]。为全面贯彻落实习近平总书记关于应急管理工作的一系列重要指示和党中央、国务院决策部署，扎实做好安全生产、防灾减灾救灾等工作，积极推进应急管理体系和能力现代化，我国制定了《“十四五”国家应急体系规划》，对完善国家应急管理体系等作出全面部署，为解决长期以来应急管理工作存在的突出问题、推进应急管理体系和能力现代化提供了重大机遇[15]。2019 年 11 月 29 日下午，中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习，习近平总书记在主持学习时指出，要大力培养应急管理人才，加强应急管理学科建设。四川省以国家灾害应急政策为导向，高度重视应急管理，结合自身实际自上而下地制定了各类自然灾害应急预案和应急社会动员机制，成立了自然灾害应急处理指挥中心，组建了应急救援队伍，形成了多渠道灾害应急格局。四川省应急管理厅专门负责公共卫生、自然灾害等方面的应急事件处理工作，联合多部门全方位地加强自然灾害防治建设。从效果上看，根据四川省国土资源公报相关数据显示，2010—2019年，四川省地质灾害数量整体呈下降趋势，且灾害造成的直接经济损失呈大幅下降趋势（如图1所示），应急工作已经初见成效。

在乡村振兴背景下，农村社区逐渐成为农民日常生产、生活的固定场所。农村社区呈现出复杂多样的态势，成为各种风险的聚集地[16]。四川面临的自然灾害情况较其他地区也更为复杂，而自然灾害一般具有极大的破坏性，比如地震、泥石流等灾害往往会造成村庄房屋毁坏、环境破坏和直接经济损失，甚至导致人员伤亡。但是，四川农村抵御灾害的能力相对较弱，四川农村社区应急能力不能完全满足群众的需求，应急管理技术和机制体制尚不完善，防灾减灾基础设施建设有待加强，防灾减灾体系还有待健全，居民对灾害的抵御能力较弱，突发灾害有可能改变农民的生产生活方式并造成严重经济损失，影响乡村振兴的步伐，因此，四川亟待提升乡村应急能力，快速回应村民需求，助力农村美好生活的实现。

（二） 四川农村应急管理工作存在的不足

在实施乡村振兴战略的背景下，四川农村灾害应对工作已经取得很大进步，但在面对重大突发自然灾害时，仍面临着灾害应急机制和体系不完善、防灾减灾宣传教育不到位、信息监测预警网络不健全、灾害救助保障体系不完善等问题。

1.法规层面：灾害应急机制和体系不完善

彭澎[17]认为法治是实现乡村基层治理理性化、规范化的重要途径，是乡村自治的重要保障。一直以来乡村对村规民约的依赖性较大，应急管理法律法规在乡村的推进存在困难，乡村应急能力法治化水平亟待提升。农村社区应急管理组织组建时间短、职责权限划分不清，乡村基层灾害防治政策和机制尚不健全，应急救援指挥机制不健全、预案体系不完备[18]，村级组织缺乏多元化、有针对性的风险防范机制，灾害处置与应急指挥过程中各相关部门不能充分做到统筹协调运作等因素导致农村基层组织在抗灾救灾工作中不能充分发挥应有作用。目前，四川存在城乡社区应急管理发展不平衡、农村还未建立完善的应急管理制度和应急管理机制等问题，因此，加强农村应急管理政策体系设计是提升农村应急能力的关键之一。

2.意识层面：防灾减灾宣传教育不到位

自然灾害防范意识是乡村应急能力提升的基础，决定了灾害中参与主体的应急行为并影响其应急能力建设。受生活环境、教育水平的限制，农村居民的灾害防范意识普遍不强，应急、避险、防灾、减灾等知识和技能较弱，自救互救能力弱，灾害发生时容易造成不必要的经济损失和人员伤亡。但是，由于四川农村群众居住分散，应急知识和应急技能宣传难以实现进村到户和覆盖所有人员活动区域，应急知识的宣传教育和技能培训难以实现点面同步。应急知识宣传不到位，使村民、政府和相关社会组织难以形成“联防联控、群防群治”的有效局面。

3.技术层面：信息监测预警网络不健全

四川农村地区经济发展相对较慢，互联网等技术的发展落后于城镇地区，多数地方村级预警和防灾体系尚未完善，防灾责任落实未到位。尤其是四川偏远农村地区，村民对新科技、新手段的接受程度较低，应急管理中先进装备和信息化手段的应用程度不高，再加上地理环境的影响，灾害监测预防成为这些农村地区应急能力提升的难点和薄弱环节。另外，四川农村缺乏完善的应急预警技术、监测预警机制和灾害应对机制，如果发生重大突发灾害事件，信息有可能得不到及时传递和完全披露，有可能导致农村基层干部和相关部门难以在第一时间了解到灾害的具体状况，无法及时采取有针对性的应对措施，进而影响对灾害的及时有效控制。

4.保障层面：灾害救助保障体系不完善

目前四川农村缺乏完善的应急基础设施和充足的应急物资储备[19]。有的地方未按要求合理设置应急避难场所，专业的应急救援人才队伍匮乏，农村地区防灾减灾建设的财政投入不足，应急资金使用不当，没有充分调动一切可利用的社会资源参与灾害应急工作，农村应急保障体系未能充分发挥作用。在重大灾害发生时村民缺乏组织性，有可能因恐慌引起二次伤害。就一般情况而言，由基层政府领导的应急管理体系受人力、物力和财力等资源短缺的限制，公共资源无法实现本地有效供给，因此，为推进基层社区的应急管理体系建设，有必要为农村应急管理提供各类保障措施。

三、乡村振兴背景下四川农村应急能力的提升路径

由于自然灾害频发、农民抗灾能力较弱和灾害救助体系不完善等因素，农村居民存在因灾返贫的可能。自然灾害增大了农村居民因灾返贫的风险，影响了乡村振兴和新农村建设，因此，提高农村应急能力问题应该引起高度重视。目前四川农村应急管理普遍存在应急人员素质不高、专业队伍匮乏、政策落实不到位等问题，针对这些问题，我们应立足现状，根据各地实际情况做好对地震、洪涝等重大自然灾害的防灾减灾教育、监测预警和应急处置，并结合基层管理实际整合农村各类资源，以有效防范自然灾害，切实保障农村居民公共安全，提高基层组织和村民处置突发事件的能力，推动乡村应急机制创新，助力乡村振兴的实现。在此背景下，为更好地解决农村灾害应急管理在政策、教育、监测、保障等方面的问题，本文从政策法规、防灾教育、灾情监测、保障设施等方面入手，坚持灾害应急全程预警管理，因地制宜地构建四川农村应急管理体系（如图2所示），以推动形成产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的良好乡村氛围，保障人民生命财产安全和维护社会稳定。

（一） 政策法规：完善城乡综合协调机制和政策、制度，健全灾害应急管理体系

农村应急管理是一项系统工程，可从事前预防、事中应对、事后解决三个层面构建一套完整的应急管理体系[20]，健全基层政府应急管理机制，组建统一联动指挥机构，以最终实现监管评估体系完备、资源信息传输通畅、组织反应快速到位[21]的目标。在突发事件发生后，要迅速启动应急预案，做出反应；在编制灾害应急预案时，要充分考虑灾害发生时可能遇到的各种紧急情况并制定有针对性的应对措施，一旦紧急情况发生，要迅速定位风险源、报警并启动应急预案，应急管理工作人员应做到指挥灵活、调度精准，高效地开展灾害应急处置工作。此外，一切应急活动最为关键的一环就是资金的拨付，黄君洁[22]认为完善应急财政也能有效减少自然灾害造成的经济损失。在乡村应急中，更应该意识到资金的重要性，以政府为主导，完善相关的财政政策，为乡村应急提供有力保障。根据中央对乡村应急的指示，农村应急应遵循政府主导、全村积极参与原则，吸收更多的社会组织和社会力量参与共建。地方政府要根据各地实际情况完善农村应急管理的综合协调机制和相关政策、制度，加强乡村应急建设，力争建立高效率的应急管理体系。

（二） 防灾教育：深入宣传防灾减灾文化，加强应急管理教育，形成联防联控应急格局

防灾减灾是中国农村最为经济有效的应急管理手段，目前我国迫切需要通过加强村级组织防灾减灾能力建设来推动农村应急管理的底层设计[23]。村民的安全应急意识和灾害应急技能直接影响农村的应急管理水平，教育培训是推进农村防灾减灾管理的重要手段，因为教育能从根本上改变人们对乡村应急的看法和配合程度，这也意味着农村防灾教育应从危机预防和危机处置两方面着手[24]。政府部门应该依据各地区地形特征对村民进行防灾知识宣传，组织灾害模拟演练，为应对自然灾害做好充分准备。在应急管理宣传工作中，要让信息更加公开透明，让群众深入了解中央的重大决策部署，从而更好地维护社会稳定。同时，应急管理教育的内容要有针对性，农村基层组织应组织人员加强相关理论知识学习。在制定应急管理细则和措施时，要做到科学精准。在回应灾害相关问题前，要全面深入地了解、掌握突发状况的真实情况。自然灾害一般发生突然且破坏性较强，所以还应加大与乡村灾害风险防范有关的教育和培训力度，广泛普及科学防护知识，对村民进行常见灾害类型和应急知识普及，重视学校的应急教育课程，扩大防灾减灾知识宣传普及率和知识传播影响面，实现以点带面的目的。要传授科学的应急管理防控方法，提升村民的主动防灾意识，使村民能够准确地解读预警信息，及时主动地采取疏散措施。农村基层组织要结合各区域农村生产生活实际，将应急管理防控抓实抓细抓具体，采取切实、科学、有效的措施培养应急队伍，提升应急人员应对突发事件的能力，建立应急管理“高可靠性组织”，充分发挥专业队伍的力量，形成上下联动、深度融合、多元参与的大协作格局。

（三） 灾情监测：利用科技应急支撑平台，健全信息监测预警网络

应急管理工作强调防患于未然。提升应急管理能力最重要的一点就是在灾害发生前进行有效的预防，事先对可能发生的灾害进行排查并采取相应的防治措施。四川地区的主要自然灾害是滑坡、崩塌等，这些灾害都具有可监测、有发生征兆、能提前预防等共同特征，做好灾情监测工作有利于减少灾害的发生。建立和完善农村社区灾害应急救援体系、做好灾情监测工作离不开科技支撑和科技创新。赵成伟[25]提出，可以运用物联网技术、数据挖掘技术等技术手段开展应急信息事前采集工作，为做好应急工作提供技术保障。其认为，在面对重大突发事件时，先进的应急技术和设备将大大提升应急管理工作的效率，新的技术和手段的运用可以为应急管理体系升级提供技术支撑与条件，同时先进的应急技术可以成为进一步完善应急管理体系的重要动力。在灾害信息监测预警网络的建立方面，可从加强农村信息化建设、加大信息资源共享力度的角度来提升农村应急信息化建设[26]。政府应主导建立大数据灾害监测预警系统，在灾害隐患点安装监测设备，根据自然灾害的季节性和周期性特征，用科学的手段和先进的设备实时监测记录地质环境的变化，利用大数据分析与挖掘技术对大量数据进行分类整理与分析，做好灾害预测工作。一旦有发生灾害的征兆，就要根据事件发生的客观环境和条件做出快速反应和决策，及时启动应急方案，提前转移村民或者提醒村民提前防范。此外，应解决现存的细微问题，根据中央统筹指导、地方就近指挥的原则分级负责，抗灾救灾应急机制应明确灾害管理部门的人员分工，发挥相关部门的系统合力，促进信息沟通和资源共享。

（四） 保障设施：完善应急保障系统建设，筑牢灾害防御应急防线

农村应急管理不能单靠政府，还需要充分调动社会力量。政府要注重发挥村民的积极性，要培育农村应急社会组织，以补充政府应急管理的不足。在乡村振兴背景下，努力提高农村人才、物资、救援设施保障能力和完善社会保障体系是有效提升四川乡村应急能力的重点。人才保障具体体现为加强对县、乡镇政府应急部门，企事业单位管理人员以及村委会干部的应急专业培训，提高其应急事件处理能力和效率。在物资保障方面，各级地方政府要建立应急物资目录，对县级和乡级政府的应急物资储备进行规划，以应对突发灾害。在社会保障方面，要组织建立政府和村民参与的减灾减贫相结合的社会保障体系，在提升农村应急能力的同时减少相对贫困人口，推动乡村振兴战略在各个地区的实施。在应急救援设施保障方面，每个村要根据自身实际情况和人口分布特征，选择恰当的中心位置建立应急避难场所，运用科学方法制定不同的逃生路线，以免灾害发生时人员慌乱造成意外；储备搜索营救设备和通信设备，确保重大灾害发生时未受伤的居民能够利用营救设备在社区开展基本救援工作，将受灾信息及时准确地传递给外界，确保在重大灾害发生时能够做到信息公开透明、及时披露，使所有人员能够了解突发灾害的实时动态，方便社会各界快速开展救援。

四、结论

农村居民安全防范意识淡薄、应急保障设施不完善等问题会对农村经济发展和乡村振兴造成一定影响，强化四川农村灾害应急能力不仅有助于提升四川应对农村突发事件的关键能力，还有助于保障和维持农村社会安全和稳定，助推乡村振兴。在此背景下，本文系统地分析了四川农村乡镇基层组织自然灾害应急管理存在的问题，提出各乡镇应结合当地灾害类型和现有防灾减灾条件，不断摸索、完善适合当地实际的具体应急举措，使村级组织能够在应急工作任务重且工作条件有限的情况下更好更高效地开展灾害应急管理工作。本文认为为巩固脱贫攻坚成果，应将提升农村应急能力放在重要位置，完善政策法规、推进防灾减灾教育、健全灾害监测预防网络、筑牢灾害保障防线是提升四川农村地区应急能力的有效手段。