职教联盟的组织运行机制探讨

胡万蓉 方晓成

（马鞍山职业技术学院，安徽 马鞍山 243001）

2010年以来，我国制造业增加值已连续12年位居世界第一，国家经济发展模式已初步完成以资源消耗、劳动密集投入方式向科技创新和智能制造方向转型，人工智能、生命健康、新能源、新材料等战略性新兴产业逐步形成支柱性或主导性产业。大国制造、强国智造离不开大规模高素质科技人才、高级技工队伍的支撑，这对新时代的职业教育提出了更高的标准和要求。习近平总书记在2014年全国职业教育工作会议上强调：要牢牢把握服务发展、促进就业的办学方向，深化体制机制改革，创新各层次各类型职业教育模式，坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一，引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育，努力建设中国特色职业教育体系[1]。2019年国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》指出，要推动企业和社会力量举办高质量职业教育，在“2020年初步建成300个示范性职业教育集团（联盟），带动中小企业参与”[2]。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出，要协同推进产教深度融合，“以城市为节点、行业为支点、企业为重点，建设一批产教融合试点城市，打造一批引领产教融合的标杆行业，培育一批行业领先的产教融合型企业”[3]。现阶段，我国职业教育产教融合模式已逐步探索升级到职教联盟层次，为促进职业教育改革创新、高素质产业人才培育及产业转型升级、区域经济发展发挥了积极的作用。

一、职教联盟的内涵及发展背景

（一）职教联盟的内涵

关于职教联盟的定义，目前学术界尚未形成一个统一的认识。有的学者认为，它是基于资源共享，通过协议结成的优势相长、风险共担的非约束性合作竞争组织。有的学者将其概括为由若干主体通过协同培养、技术开发与利用、技能培训或相互出资等合作办学活动而自愿组成的一个稳定的联盟性教育组织[4]。还有学者认为，职教联盟是以某一职业院校为牵头主体，联合其他有共同需求的院校或企业所组成的非法人治理结构的组织[5]。学术界对职教联盟下的定义，大多是从运行中的职教联盟的愿景使命、组织形式、功能属性等角度来进行归纳描述的。从目标角度分析，职教联盟是进一步促进职教院校培育社会需要、产业需求、企业渴求的技能型人才的功能体系；从组织角度来看，职教联盟是政府、院校、园区、企业广泛参与，由政府分管机构和相关院校主导，各司其职、各负其责的联合组织；从主体角度来说，职教联盟是介于紧密型与松散型组织结构之间，必须通过章程、制度保障其高效运行的协调机构；从资源角度认识，职教联盟是参与单位发挥各自资源、资讯、资金和平台优势，实现集约投资、资源共享、优势互补、互惠共赢的运营集团。

综上所述，我们认为，职教联盟是以实现职业教育更深层次的产教一体化为目标，政府组织、职业院校、科研机构、商会协会、开发园区、关联企业等广泛参与，以特定单位为主导，以章程协议作为合作和约束的纽带，以政策支持和绩效考核等为保障，进行职业教育人才培养、资源互惠、供需对接、利益共享的非法人机构。职教联盟具有一些明显的特征：一是联盟成员多元，需要形成统一的目标愿景；二是成员广泛参与，需要建立开放的组织结构；三是角色职责不同，需要建立决策、运行约束制度；四是联盟动态变化，需要建立保障考核机制。

（二）职教联盟的发展背景

欧美等发达地区职业教育起步较早，其产教融合办学形式发端于19世纪末，经过一个多世纪的理论探索和实践总结，在20世纪七八十年代逐步形成了职教联盟模式。由于市场机制比较成熟，目前欧美的职教联盟大多数进行实体化模式运行。因目标愿景的差异，其联盟的运行主导模式可分成3类。一类是政府主导，企业和院校协助，主要愿景是提升国民整体素质和主导产业竞争力。如荷兰农业职业教育集团，它直接由政府促成，采取互补性的合作联盟方式[4]。另一类是学校主导，政府和企业配合，专注于职业基础和专业技能培训。如美国的“社区学院”模式和德国的“双元制”模式。还有一类是企业主导，政府和院校辅助，主要目标是职业能力培育和产学研、创业合作，比如澳大利亚的“TAFE”模式和日本的“产学宫”模式。

我国的产教融合最早是以企业用工的迫切需求为导向，并以企业为主导的。在20世纪五六十年代由夜校为雏形，逐步演变成以企业办技校的职教模式。20世纪80年代初开始转型，以专业素质教育为导向、以学校为主导，各地纷纷设立职业学校，随后原有企业的技校逐步与企业驳离。21世纪初，随着新兴产业的发展、制造业的转型升级，高素质的技能型人才缺口巨大，全国各地职业学校出现了重组整合和升级发展高潮，同时也兴起了产、学、研、教合作理论的研究热潮。2010年我国明确提出加快构建现代职业教育体系的发展战略后，职业教育联盟的理念伴随“联盟化”概念而被特别提出[6]。现阶段我国已经形成了一批比较有影响力的职教联盟，在创新产教深度融合模式方面具有一定的示范效应。如以院校为主导的宁波职业技术学院主导的职教联盟，吸纳了76家职教院校加盟；以政府机构为主导的广东省“一带一路”职教联盟，支持优势产业全球化发展。另外，还有一些根据行业特点组建的，如健康服务中高职一体化教育联盟；根据地域特点组建的，如黄河流域职业教育联盟[7]。

二、组建职教联盟的必要性和可行性

（一）组建职教联盟的必要性

在宏观层面，国家经济结构调整、产业转型升级，必须依托高素质科技人才、高级技工队伍的支撑，职教联盟形式可以整合资源，实现规模化人才培养，满足国家振兴、民族复兴对国民整体素质提升的需求[8]。在中观层面，区域经济发展、园区产业布局，必须有稳定持续的人力资源保障，组建职教联盟可以有效解决专业方向与产业发展匹配、技术发展趋势与培养周期接续等问题，促进地方经济发展需求与职业教育人才培养有效对接。在微观层面，职教联盟有利于促进职业院校改革创新和企业科技转型，解决校企教育资源投入、专业培养方向、课程设置选择、毕业与就业对接等问题，提升职业教育质量和企业核心竞争力[9]。

（二）组建职教联盟的可行性

首先，有国家对职业教育改革的政策支持。党的十九大以来，党中央、国务院出台了一系列关于职业教育改革发展的重要文件，如2019年国务院颁布《国家职业教育改革实施方案》，2020年教育部等九部门印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，为推进职业教育改革、推行职教联盟模式提供了强有力的政策支持。

其次，有成熟的理论和成功的实践指导。借鉴欧美职教联盟的理论和实践经验，根据我国职业教育改革的创新脉络和发展趋势，国内一些发达地区已探索试行了职教联盟模式，总结出一些具有参考价值的经验。

再次，有巨大的技能人才市场支撑。实施产业转型升级发展战略，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，国内科技人才和高级技工还有巨大缺口。原有产教融合点对点、线对线的合作模式已不能适应新的发展形势，需要探索创建一种立体的、系统合作的职教联盟模式，以适应新技术发展的速度，满足技能型人才规模化需求和人才素质提升动态化需求。

最后，是大量农民转型为产业工人的培训需求。随着国家乡村振兴战略的推进和新型城镇化建设的发展，各地均存在大量农民安置问题。职教联盟可以有效配合地方政府，因地制宜地衔接产业企业，科学设置专业，大规模地开展职业培训，助力解决区域内农民成功转型为产业工人的改革难题。

三、职教联盟模式运行存在的问题

目前国内在探索职教联盟运行模式过程中取得了一定成效，但在目标愿景、组织结构、运行机制、保障体系等方面还有很大改进空间，制约职业院校与区域经济、产业企业深度融合的一些问题需要解决。如有的职教联盟缺乏目标规划和体制保障，各区域的优势和需求存在严重重叠或冲突[10]；有的职教联盟组织运行机制不完善，组织架构设计不够科学，存在“联而不合”现象，缺乏议事制度和监管制度，大大弱化了联盟合作办学的效果。

（一）愿景目标方面的问题

共同认可的愿景目标是职教联盟得以形成的基础，也是联盟持续运行的动力。联盟成员应以联盟愿景目标为统领，从长远发展、整体利益角度求大同存小异，积极参与联盟建设，维护联盟的正常运行。但在实际运行过程中，缺少对联盟愿景的统一宣贯，缺失顶层规划设计，缺乏文化体系建设，舆论宣传不够，联盟的社会价值没有被广泛认可。这涉及多个方面的原因。

一是政府机构对职业教育重要性认识不足，对联盟建设重视程度不够，尤其是联盟初创期行政规划主导不力，放任院校或企业自主进行低效摸索。

二是职教院校自身改革创新动力不足，或者囿于上级主管单位不同而难以联合，或者担心联盟影响生源和自身发展，主动组织或参与联盟的意愿不强。

三是园区和产业协会等组织介于院校与企业之间，无法及时了解相关资讯，难以协调配置相关资源，同时认为对自身的直接绩效关联不大。

四是企业作为合作意愿强烈方也存在愿景偏差。一些用工规模较大的企业，往往已经具有比较成熟的校企合作模式，这些企业参与联盟的动力不足；一些中小企业不能正确权衡长期公益性与短期赢利性目标，认为参与联盟的直接效益不大，而不愿意投入过多的资源和精力。

（二）组织结构方面的问题

职教联盟需要资源和利益相关方广泛参与，并根据组织特性科学设置组织结构和决策执行体系。目前，职教联盟组织结构和决策执行体系普遍存在两类问题。

一是“盟而不联”。很多职教联盟是以职教院校为发起主导，与其关联园区和合作企业联合，或者是职教院校之间的联合，没有形成政府、院校、园区、企业之间的立体系统合作，导致资源集聚能力有限、协同合作效力不强、风险防范机制薄弱。

二是“联而无盟”。一些职教联盟虽然集合了众多机构共同参与，但决策监管机构不健全、执行协调体系不完善，联盟成员在履职过程中各为己利、各自为政，愿景目标不能统一，资源平台不能共享，绩效考核流于形式，奖惩也无法兑现，运行模式停留于交流会、座谈会等松散的形式。

（三）运行机制方面的问题

职教联盟不仅需要完善的组织结构，而且必须建立健全制度化、流程化、常态化运行机制，才能保障联盟高效运行和联盟愿景目标的实现。目前，一些职教联盟在实际运行中还处在探索阶段，在运行机制方面主要存在以下问题。

一是运行机制不全。运行制度横向没有覆盖合作要素的各个环节，纵向没有贯穿职教联盟以及各参与单位各个层级。

二是协调机制不力。没有形成兼顾公平和效率的协调决策机制，职教联盟的协调决策效能往往取决于主导单位的积极性和主观能动性。不同主导单位的本质属性、价值追求和管理体系有所不同，不同单位主导下的协调机制也不一样，有的效率较差，会影响其他参与方的积极性。

三是对接机制不畅。政策信息、师资专家、平台共建、生源供需等，均需要建立统一的线下和网络平台，形成稳定顺畅的交互机制。

四是共建机制不顺。在共建平台、实训基地等设施的投入和收益方面没有引入市场机制，共享的平台基地建设质量参差不齐，重复建设的现象比较普遍。

（四）保障体系方面的问题

职教联盟要长期而健康地运行，必须具备完善的保障体系，依托政策、资金支持，依靠评估考核和奖惩措施，规范联盟和成员行为。目前，一些职教联盟都存在不同程度的保障体系缺失问题，主要表现在以下几个方面：一是政府机构对职教联盟建设的支持有限；二是职教联盟筹建资金不足，早期运行资金没有固定投入方式；三是没有配套的绩效考核制度，联盟整体效能和个体绩效得不到客观公正的评价；四是奖惩措施不健全，针对评估结果尤其是联盟组织参与单位的资源投入量、履职贡献率等情况，没有配套的奖惩措施，同时对不认可联盟愿景目标、不认同联盟文化、参与积极性不高、履职不力的成员，没有强制退出的惩罚措施。

四、完善职教联盟组织运行机制的建议

职教联盟要实现预期的目标，必须有良好的组织运行机制。可以从愿景规划和组织、运行、保障等机制层面进行构建完善，系统解决职教联盟运行过程中出现的相关问题。

（一）建立愿景统一的规划机制

共同的愿景是职教联盟的核心因素。建议从筹建联盟、规划方案、统一愿景等方面进行联盟运营的规划设计。

（1）筹建联盟。职教联盟初创阶段，依托院校的自觉行为和企业的市场行为，很难形成体系化方案。建议由政府机构牵头，组织教育、人社、园区等职能部门，召集区域内职业院校、科研机构，吸纳商会、产业协会、示范企业、中介机构等，组建联盟筹委会，共同参与联盟筹建。联盟筹委会通过深入调查区域经济发展规划、产业现状、院校专业基础、企业平台资源等，整合产业企业对人才的需求信息，拟订联盟组织、运行的顶层规划框架方案。如安庆职教联盟是由安庆市教育局牵头，组织职业技术学院、产业园区、行业协会、大中型骨干企业等，发挥政府统筹作用，凝练顶层设计，创新提升职教联盟中间性组织功能[11]。

（2）规划方案。通过调查研究，倾听各方意见和建议，讨论形成愿景统一的规划设计方案。方案的制订，第一要科学化，正确认识职教联盟发展规律，分析区域经济、产业结构和职教资源等实际因素，分析总结原有的产教融合模式基础，为实现联盟愿景目标和绩效做好规划设计。第二要系统化，改进以往简单的校企合作办学模式，设计所有参与单位立体并联的系统化合作模式，明确各方职责，兼顾各方利益。第三要长期化，规划设计既要立足当下，也要具备前瞻性，应结合区域经济发展长期规划，衔接周边区域产业转型趋势。第四要市场化，以政策杠杆为引导，以市场机制为主导，发挥政府和市场在联盟运行不同阶段、不同层次的优势作用，发动社会资源共同来促进职教事业建设。第五要常态化，确保联盟有政策、有目标、有组织、有经费、有平台、有制度、有考核、有奖惩。

（3）统一愿景。为社会发展、区域经济、企业用工提供高技能人才，是职教联盟的共同愿景和整体目标。在关注联盟整体愿景和目标的同时，需兼顾院校、企业等机构的局部利益和合理诉求，基于各方共赢的最大公约数，形成统一的愿景目标。以统一的联盟愿景为核心，建设联盟文化体系。对内倡导与贯彻联盟愿景和联盟文化，统一思想，引导相关方积极参与联盟建设；对外加强联盟文化和社会效益宣传，改变社会对职业教育的偏见，吸纳更多组织加入联盟，吸引更多的生源。

（二）搭建开放兼容而执行有力的组织机制

组织结构是保障职教联盟有效运行的重要因素[9]。联盟是共建共享的联合组织，因投入资源权属不同，现阶段很难建成大规模的紧密型法人组织。因此，在建立非独立法人联盟组织机构时，重点处理好“盟而不联”问题，避免组织体系制约成员的参与积极性；同时，要建立联盟决策、监管和协调机构，以保证决策运行效率，解决“联而不盟”的问题。泉州职业院校联盟，在成立之初就制定了联盟章程，经联盟代表大会审议通过，将其作为组织运行的依据。其章程对联盟的宗旨、职能范围、成员吸收规则、组织机构和负责人任免等进行了规定，明确了各方参与者的权利和义务，目的就是为了确保联盟的正常运行[12]。

1.搭建开放兼容的联盟组织制度体系

职教联盟在初创阶段，不具备条件采取实体化集团模式，建议采用通行的理事会模式。根据理事会相对松散的组织特性，利用政策引导和行政干预手段，运用市场主导和效益激励方式，广泛吸纳有关组织共同参与，缓解院校之间的过度竞争，集聚更多的联盟资源，提高资源的使用效率，从而提升联盟影响力。同时，为克服理事会模式容易产生的“体系割裂”和“管理脱节”[13]，可以借鉴公司治理结构模式，搭建联盟治理组织架构（见图1）。按企业化管理模式，通过联盟章程和相关制度文件，明确联盟参与单位及组织架构内各职能单元的责权利，建立联盟开放兼容且高效运行的组织体系。

图1 职教联盟组织架构

2.构建分工明确的联盟决策执行体系

联盟大会作为联盟的最高权力机构，由全体参与单位或参与单位代表组成，实行主席团组织领导形式。主席团负责筹备联盟大会会议，主导选举和票决事项，决定联盟的发展规划，审议联盟的章程，并定期检查大会意志执行情况，有权解散或重组理事会和监事会。

监事会作为联盟的监管层，经联盟大会选举产生。监事长由政府机构提名。监事会成员提名审计专家和专业代表，可列席理事会和工作例会，对理事会决议事项提出质询或建议，对违反法规和章程的负责人提出罢免建议。

理事会作为联盟大会意志的执行层，由联盟大会选举产生。理事长和副理事长单位，可以根据参与联盟建设的贡献和投入资源的重要性，由综合实力强的院校或示范企业担任。理事会成员由各种类别的代表性单位组成，代表不同类型组织机构的权益。联盟具体执行层是理事会下设的秘书处，秘书长由理事会选举聘任。秘书处下设专业工作组。对各专业工作组，根据联盟合作资源要素进行归类设置。工作组纵向对接联盟单位联络员，秘书处、秘书长横向统筹协调各工作组。

（三）构建共建共享、深度系统的运行机制

健全的运行机制是保障职教联盟高效运行的关键因素。根据联盟成员投入的资源、资讯、资金等要素（见表1），建立制度化、流程化、网络化的信息交流和合作对接等运行机制。

表1 职教联盟资源要素信息交流合作对接表

1.健全合作机制

根据联盟内部掌握或控制的政策、师资、平台、信息、基金等要素，建立制度化与市场化相结合的合作机制。制订全面系统的合作制度流程，尽可能覆盖组织成员之间与合作要素所有环节，使合作运行有章可循，克服随意性和风险性问题。利用市场契约机制，鼓励成员之间利用优势资源进行有效互动，促进合作要素的有机利用。发挥各专业工作组的专项对接职能，动态了解资源和需求信息，及时牵线合作、执行落实。

2.强化协调机制

建立工作组、秘书处和理事会3个层级的组织协调制度，构建纵横联合、上下结合的协调机制，增强协调功能，提高运行效率。建立各专业工作组工作例会制度，协调联盟成员之间的资源合作和需求对接，进行纵向资源统筹调配。建立秘书处与各工作组联席会制度，协调各专业工作组的综合资源合作和综合需求协调。建立理事会动态协调会制度，及时解决资源合作过程中的矛盾纠纷或瓶颈困难。

AFC原始交易数据表共有42个字段，提取主要字段包括：用户卡号、进站线路及车站编码、进站时间、出站线路及车站编码、出站时间、交易状态(见表2).

3.理顺对接机制

建立网络化信息交流与合作对接体系，依托大数据分析技术，定期整理发布区域经济发展形势、主导产业发展方向、行业科技发展趋势等，指导、优化院校之间整体的专业方向、招生计划以及课程设置等。利用互联网技术，建立职教联盟线上信息交流合作平台，发布专家师资、平台基地、人才供需、技术攻关、再教育培训等供需信息，既实现联盟成员内部及时精准对接，也促进联盟资源和需求对外开放合作。

4.优化共建机制

梳理地方产业需求和职业院校的资源，在专业设置上合理分工，避免同质化竞争，引导职业院校创办优势特色专业；整合职教联盟成员现有实习平台和实践基地，合理布局，规避重复投资[14]。引入市场竞争机制，实现院校之间、企业之间、院校与企业之间平台基地共建共享，提升优势平台基地的利用率和建设水平，满足职业院校的实习实践需求。

（四）健全政策支持与有效监督的保障机制

健全的保障机制是规范职教联盟健康运行的基本因素。职教联盟正在探索发展阶段，既需要政策和资金支持其健康发展，也需要绩效考核体系监督其规范运行。东莞印刷职教联盟，建立了政府政策支持、资金资助为导引、联盟单位共同投入的保障机制；制定了专项制度，牵头单位拨款满足日常工作经费，其他财政投入、科研项目、培训资金由理事会统一管理、合理调配，保障了联盟的长期稳定运行[15]。建议可以从政策、资金、考核、奖惩等方面建立联盟保障机制。

1.行政政策保障

地方政府主管部门应梳理国家、省部级相关职业教育法规制度和政策文件，结合地方实际情况，分解细化相关执行制度，出台支持职教联盟发展的专项政策；利用政策杠杆引导规范联盟建设，加强中职和高职院校之间的耦合协调，解决不同系统院校之间的合作协调，运用行政手段协调保障联盟运行。

2.专项资金投入

建立联盟资金保障制度。由政府机构、开发园区等提供专项资金，资源合作受益方提供捐赠基金，联盟成员提供会费等形式，建立联盟资金专用账户。联盟资金和基金专款专用，主要用于联盟筹建、运行管理、合作补助和先进奖励等，财务账目接受监事会审核并公示。联盟发展成熟阶段，可以探索推行市场化运营模式，实现联盟“自我造血，自给自足”，最终实现实体化职教集团运行模式。

3.考核体系监管

建立联盟内部整体运行绩效评估制度，明确联盟成员、职能部门履职考核指标，绩效评估和履职考核结果向联盟大会报告，接受大会审议和监督。建立联盟外部行政考核制度，针对职能机构、院校、园区、商会协会等部门，将支持联盟运行的关键任务量化分解，纳入部门年度绩效考核指标。通过内外共管的考核体系，保障职教联盟良性高效运行。

4.奖惩制度维护

职教联盟既有社会公益属性，也有市场效益特性。联盟除了保障参与单位共同受惠于联盟整体效益之外，还要按照市场原则，健全资源投入受益制度。同时，配套奖惩措施，针对绩效考核优良的单位，予以专项奖励资金奖励，形成奖优罚劣的氛围。制定联盟履约协议，建立联盟成员履职不力警告制度和严重违约退出制度。对履职不力、信用不良的联盟成员，予以警告甚至解约处理。通过加强监管，保障职教联盟健康运行。