论惩罚性赔偿制度在食药品安全领域检察公益诉讼中的适用

武文浩

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

一、问题的提出

我国公益诉讼制度的建立，最早源自2012年《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)修订，彼时为回应环保、消费等领域逐渐出现的带有公益性质的诉讼实践，在第五十五条明确规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。在消费者权益保护领域，2013年修订的《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消费者权益保护法》)第四十七条也随之增加规定，赋予了省级以上消费者协会提起公益诉讼的权利。随后2017年《民事诉讼法》修订，第五十五条第二款中又赋予检察机关在食药品安全领域中提起公益诉讼的职权。至此，省级以上消费者协会以及检察机关都可提起有关消费者权益保护的公益诉讼，只是检察机关的提起范围相比于消费者协会受到了一定的限制，仅限于食药品安全领域。

有数据表明，2017年至2019年，全国检察机关仅在食品安全民事公益诉讼中提起惩罚性赔偿公益诉讼的案件就有800余件，请求惩罚性赔偿金达11亿余元[1]。由此可见，检察机关在食药品安全领域公益诉讼中居于“主力军”地位，并且在实践中大量地提出了惩罚性赔偿诉请。

所谓“惩罚性赔偿”，又称惩罚性损害赔偿,是指由法庭所作出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿，它具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制不法行为等多重功能[2]。在消费者权益保护领域，基于社会现实的需要，对于食药品安全领域理应予以更为严格的关照，对部分主观恶性大、造成严重恶劣影响的生产者、经营者确有必要以惩罚性赔偿来予以震慑，因此实践中检察机关在提起公益诉讼时多有适用。但由于我国目前正处于公益诉讼制度建设的初始阶段，导致检察公益诉讼案件中惩罚性赔偿的相关立法制度设计缺失，实践适用情形混乱，食药品安全领域检察公益诉讼中的惩罚性赔偿诉请也招致了一些诟病。其合理性与合法性值得分析，其中所面临的制度冲突问题值得探讨，在社会需求与政策支持的背景下，如何进一步完善相关制度设计，以推动制度发展，有待进一步思考。具体而言，包括以下问题：惩罚性赔偿在食药品安全领域是否有特定的价值功能？从规范角度看，检察机关提起惩罚性赔偿请求是否于法有据？检察公益诉讼中的惩罚性赔偿性质如何认定？与行政处罚、刑事罚金的关系如何处理？惩罚性赔偿金又该如何管理使用？

二、食药品安全领域的公共利益内涵与惩罚性赔偿的功能定位

欲讨论惩罚性赔偿制度的适用，必先明确其在食药品安全领域的独特功能定位，如此才能明确其制度价值，有目的地考量其适用完善方案。

(一)食药品安全领域内包含的公共利益

对于公共利益的含义究竟如何，学界多有争论，并有着各自不同的理解与表述，这一现象是由于试图将其作为法律概念予以明确而造成的。从这一名词中“公共”的主体立场来看，本身即包含着广泛、流动、易变的特征，其“利益”自然是难以捉摸，更不可能确定的。既然不能从正面对其内涵予以准确定义，那我们不妨从反面推断出其外延：以“某圈子之人”作为“公共”的相对概念，“一个需要一定条件方可进入的具有明显身份特征的群体”之外的群体，即为“公共”；其利益则因其广泛的包容性，而具有“不特定性、广泛性”的显著特征。

从这一角度看，“消费者”这一概念本身明显不具有“公共”特征，按照《辞海》(第七版)释义，消费者是指“物质资料或劳务活动的使用者或服务对象”，而我国《消费者权益保护法》第二条明确规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。”因此，消费者应该是“各种产品与服务的购买者或使用者”，具有明确的“圈子”特性——产品消费相关性。

但在消费领域的子领域——食药品安全领域内，则因消费内容的特性(1)按照国家技术监督局1994年发布的《食品工业基本术语》规定，食品指的是：可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作为药品用的物质。《中华人民共和国药品管理法》第二条规定，“药品”指的是“预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调解人的生理机能的物质”。，而不可避免地具有了“公共利益”的内涵。首先，食药品消费主体的不确定性。食药品领域产品众多(2)在食品领域，包含着各类食品、食品添加剂、食品相关产品等内容；在药品领域，则包含中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等各类型多用途产品内容。，具体内容各异，因其购买者与使用者的不必然相关，加上产品本身的可再分性、可保存性、可流通性，导致其最终的消费主体存在多重可能，产品去向不可明确，最终消费使用主体无法确认。其次，食药品影响的广泛性。食品成分为人体所食用、吸收，最终成为身体的一部分，可能造成的影响不仅及于食用者本身，还可能及于此后数代人；药品则更是直指病痛，使用效果影响因素众多，误用则可能反而“致病”，甚至危及生命安全。因此，食药品因其直接关乎人体的生物机体本身，进而暗含着关乎人类族群繁衍安危的公共利益；此外，基于食物链的复杂性，可能产生的影响甚至及于整个生物圈。因此，食药品领域所涉利益具有显著的广泛性。

正是基于食药品安全领域所包含的重大公共利益，食药品安全问题作为“重大的政治问题、民生问题,也是重大的公共安全问题”早已成为全民共识。也正是基于此，在2017年《民事诉讼法》修改时，将其定为检察机关可提起的两类公益诉讼领域之一，以期在社会组织提起公益诉讼作用尚未充分发挥的形势下，充分利用起检察机关的优势地位，尽早予以保护。

(二)惩罚性赔偿公益保护功能的体现

1.对生产者和经营者的震慑。立法为受害消费者创设的惩罚性赔偿请求权，本身即旨在剥夺“明知故犯”者的经济动力，以对被告的违法行为进行惩戒，并警示他人在将来不可做出类似行为。在食药品安全领域公益诉讼中，侵权人侵权行为的目的即为追求经济利益，若是单纯以停止侵害、赔礼道歉等行为形式处罚，不足以祛除其逐利效果。通过惩罚性赔偿，不仅能够剥夺其经济获益，而且能够直接给侵权人以实质性的经济惩处，可以充分发挥民事公益诉讼的追责功能，增加其违法成本，对潜在违法者产生震慑与警示作用。因此，对于维护市场秩序，保障消费者合法权益，维护社会公共利益具有重大意义。

2.公益诉讼预防原则的体现。当前，我国民事公益诉讼在社会生活中承担“预防保护与监督”功能，其作用在于弥补通常法律保护体系的缺失，并最终促进“有效适用法律”这一公共利益的实现[3]。对生产者和经营者而言，因惩罚性赔偿制度的震慑作用，从而可以在源头上断绝其逐利的可能性，以达到预防违法牟利情形的出现；此外，对惩罚性赔偿的适用，是以存在对众多不特定消费者造成潜在风险为前提，这就不仅包括已经发生的损害，也包括有重大损害风险的情形。现实中，由于消费者个人对权利救济成本的考量，往往难以发挥惩罚性赔偿机制的效果，但在公益诉讼中切实建立起惩罚性赔偿制度，则可以充分保障食药品安全领域的有效追责，充分发挥其震慑作用，进而预防违法侵害消费者权益、危及公共利益的行为出现。

三、目前的惩罚性赔偿制度在食药品安全领域检察公益诉讼中的适用困境

正是由于惩罚性赔偿制度在公益保护方面的重要作用，在食药品安全领域公益诉讼的司法实践中才会被大量适用，其本身亦是出于对公共利益有效保护的考量。但就目前我国的司法制度体系来看，实践中惩罚性赔偿制度的适用却面临一定的困境。

(一)法律层面缺少规范支撑

目前，从法律层面上看，食药品安全领域适用惩罚性赔偿制度的依据主要在于《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第一百七十九条第二款、第一千二百零七条，《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第一百四十八条，《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药品管理法》)第一百四十四条，《消费者权益保护法》第五十五条。不过，细究起来，以上条文规定却难以适用于检察公益诉讼之中。

首先，《民法典》第一百七十九条第二款“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定”的表述，作为对惩罚性赔偿可以适用的肯定，其条文内容仅仅是对《民法典》侵权责任编、《食品安全法》《药品管理法》《消费者权益保护法》之中相关规定的肯定宣示，而不能直接作为惩罚性赔偿的适用依据。其次，上述几部法律条文规定的请求权主体严格限于“消费者”“受害者”，即便在可能造成损害更为严重的药品领域，也仅仅扩张至“受害人的近亲属”，法律条文表述中并无“等”或者“其他”一类可扩张解释的表述。赋予消费者以惩罚性赔偿请求权的“实质是赋予受害消费者以公益性诉讼实施权，但因该公益性诉讼实施权与私益性诉讼实施权相绑定，无法将其剥离出来单独赋予依法可以提起消费公益诉讼的消费者协会和检察机关”[4]。因此，在法律层面，难以将惩罚性赔偿适用于检察公益诉讼制度之中。

(二)司法解释的审慎保留态度

从相关司法解释对消费者保护领域诉讼请求的适用范围来看，对惩罚性赔偿的适用也是持审慎保留的态度。

根据2016年《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用若干问题的解释》(以下简称《消费公益诉讼解释》)第十三条规定，在消费民事公益诉讼案件中，其诉讼请求限于“停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任”，其他有涉及金钱给付内容的，也仅仅限于合理费用以及相关诉讼费用范畴之内，并不包含损害赔偿问题(3)《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用若干问题的解释》第十三条：“原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。”第十七条：“原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，请求被告承担的，人民法院可予支持。”第十八条：“原告及其诉讼代理人对侵权行为进行调查、取证的合理费用、鉴定费用、合理的律师代理费用，人民法院可根据实际情况予以相应支持。”。同时，考虑到可能对消费者权益造成的损害，该解释第十六条予以了关照：对消费民事公益诉讼生效裁判认定的事实，消费者可以提起诉讼，并无需举证证明。由此可见，其立法本意应是交由受到损害的消费者通过另行起诉的自诉行为，以求得损害赔偿，并且通过对公益诉讼案件中所认定的事实以及经营者不法行为的既判力的效果，以减轻原告的举证责任。如此安排，既保护了消费民事公益诉讼案件领域内的公共利益，又通过公益诉讼案件的预决效力，给予了消费者足够的倾斜保护，以满足对其损害的赔偿。

也有观点认为，《消费公益诉讼解释》第十三条中“在明确列举的请求权类型后面以一个‘等’字作为保留，是为将来消费民事公益诉讼的请求权类型扩张预留空间”[5]。但相对比而言，不同于此，2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定，原告诉讼请求包括“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任”。可以明显看出，二者同样有“等”字作为未来请求权类型扩张的兜底规定，但在“赔偿损失”的表述问题上却有着迥异的态度。

由此，我们可以看出，在与法律具有同等效力的司法解释层面，环境民事公益诉讼案件中，可以对污染者所造成的环境损害作出赔偿请求，这是由环境资源本身的公益性，受侵害主体的不确定性所决定的；但与此明确规定相对比之下，消费者权益保护领域的公益诉讼，是否可适用损害赔偿的诉讼请求，至少在立法理念上是持慎重保留的态度，这也是由作为消费者的损害主体具有可明确性的特性所决定的。司法解释中的这一“等”字表述，并不足以支撑起损害赔偿的请求依据，更难以适用于惩罚性赔偿问题之中。

(三)具体适用规则缺失

笔者以在中国裁判文书网检索到食药品安全领域民事公益诉讼判决文书30份为样本(4)笔者以“消费”“检察”“公益诉讼”“惩罚性赔偿”作为关键词，在“中国裁判文书网”共检索出裁判文书504篇，其中刑事案由403篇，民事案由84篇。在民事案由中，排除乱码4件、被告不同但案情类似的“系列案件”14件、环境资源保护类等非食药品领域的惩罚性赔偿8件、消费者协会提起的6件、私益诉讼22件，最终余下有效样本30份，鉴于客观检索条件的限制，此处虽然看似是“全样本”分析，实际上具有一定的随机性。检索日期：2021年7月27日。，发现在司法实践中，尽管在大多数案件中，法院都通过对前述法律规范的扩张解释支持了检察机关提起的惩罚性赔偿的诉讼请求；但也有部分法院以“检察院非消费主体(5)参见(2019)皖0404民初861号民事判决书。”或“缺少法律依据(6)参见(2020)皖0304民初2194号民事判决书。”等缘由不予支持，认为立法规范并未为惩罚性赔偿制度在食药品公益诉讼中的适用提供充分依据。

不可否认，由于食药品安全领域公益保护的现实需求，在司法实践中尝试适用惩罚性赔偿制度，至少是符合当前司法政策精神的。2017年12月8日，最高人民检察院发布《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》，其中明确指出：“对于食药领域的民事公益诉讼案件，可以探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求，增加违法行为人的违法成本，从根本上遏制食药领域侵害社会公共利益的违法行为。”2019年5月发布实施的《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》也明确提出要“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。”2020年7月，最高人民检察院会同国务院食品安全办等10部门联合发布《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，明确指出要在食品药品安全民事公益诉讼中探索提出惩罚性赔偿诉讼请求。2021年6月，最高人民检察院又会同最高人民法院等部门共同召开“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会”，并印发《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》(以下简称《惩罚性赔偿会议纪要》)，专门就相关问题作出了论述。随后，2021年6月，最高人民检察院公布《人民检察院公益诉讼办案规则》，其中第九十八条也明确了在食药品安全领域可提出惩罚性赔偿的诉讼请求。

上述各相关文件的陆续颁布，为惩罚性赔偿制度在食药品安全领域的可适用性提供了一定的政策支持，但仍然未能解决具体司法实践中所面临的具体制度适用问题。

1.赔偿标准的随意性。最高人民检察院曾在2021年“3·15国际消费者权益保护日”之际，发布了8件食药品安全领域公益诉讼典型案例，其中4件(检察机关提起的3件，消保委提起的1件)都提起了惩罚性赔偿的诉讼请求。结合笔者收集的案件资料，可以发现，在司法实践中，食品安全领域一般是以《食品安全法》第一百四十八条“消费者可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金”作为请求依据，同时因公益诉讼起诉人并未遭受直接损失或者损失难以计算，而一般采用销售额十倍的标准计算惩罚性赔偿数额；但在药品领域则大多选择适用了《消费者权益保护法》第五十五条规定的“购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍”标准，同时在实践中，也有个别案例提出的惩罚性赔偿金额是销售额两倍或者其他的标准(7)参见(2019)辽06民初714号民事判决书。。但依据《药品管理法》第一百四十四条规定，“受害人或者其近亲属除请求赔偿损失外，还可以请求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金”。可见在药品领域，如果以支付价款作为计算标准，惩罚性赔偿金的适用本应以价款的十倍计算才更为妥当。

前文已述，在公益诉讼领域能否以上述法律作为依据尚且有待商榷，也正基于此，赔偿数额的计算才显示出一定的随意性：《食品安全法》与《药品管理法》所规定的惩罚性赔偿本不适用于公益诉讼领域，但实践中却一者引用，一者不用，此为适用法条的随意性；之所以适用法条随意，乃是起诉主体对自身“消费者”代表地位的肯定，和对《药品管理法》相关条文中“被害人及其亲属”代表地位的否定，此为公益代表主体身份的随意性；此外，“价款十倍”或“损失三倍”，乃是食药品领域惩罚性赔偿的计算标准要求，而在食药品公益诉讼司法实践中，由于价款难以认定，因此常以销售额作为价款计算基准，但却出现了在食品领域要求十倍赔偿、在药品领域请求三倍赔偿的怪状，此为赔偿标准的随意性。

2.与刑事罚金、行政罚款的关系难以处理。在食药品安全公益诉讼中，有大量的案件牵涉刑事诉讼以及刑事罚金。尽管行政罚款问题在判决文书中难以体现，但以《食品安全法》《药品管理法》的相关规定来看，都有专门的章节规定了严厉的法律责任，其处罚力度更甚于惩罚性赔偿(8)如《食品安全法》第一百二十四条：“生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。远高于十倍惩罚性赔偿金。”。因此，对相关行为的行政罚款也是必须的，否则即为相关行政部门的失职，对相关人员依法应予记过、降职甚至开除等处分。因此，惩罚性赔偿与刑事罚金以及行政处罚之间往往存在重叠，其关系需要厘清。

在司法实践中，绝大部分法院引用《民法典》第一百八十七条，认为民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任，而一般按照并行处理。但也有法院认为：公益诉讼领域的惩罚性赔偿金因欠缺消费者的个人主体，同时也欠缺可以直接将其用于公益的管理机构，因而最终应当归入国库，从而与行政罚款、刑事罚金同属惩罚性债权，事实上与行政罚款、刑事罚金性质类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则予以抵扣(9)参见(2018)内04民初100号民事判决书。。

3.惩罚性赔偿金管理使用混乱。尽管大多数观点认为：既然公益诉讼的目的是为了维护公共利益，那诉讼所获利益自然应当用于维护公益，惩罚性赔偿金自然属于该类利益之一种。据此，可以设立类似消费民事公益基金之类，对公益诉讼所获惩罚性赔偿金进行统一管理，具体用途可用于“对消费者权益保护的宣传以及支付食药安全领域民事公益诉讼相关鉴定费用等，也可为食药安全领域民事公益诉讼的发展提供支持和保障”等[6]。但也有学者认为：“惩罚性赔偿金上缴国库是比较恰当的，这恰恰反映了检察院享有的惩罚性赔偿请求权的特殊性质，体现了与消费者惩罚性赔偿请求权的差异，也能体现公益诉讼和私益诉讼的差别。”[7]对于惩罚性赔偿金应当由谁管理、如何使用，无论学界还是实务界都存在一定的认识差异。

在笔者抽取的样本案件中可以发现，司法实践中对于惩罚性赔偿金如何管理使用的问题，也存在着相当大的分歧。实践操作中既有要求交付检察院的(占比约30%)，又有要求交付法院的(占比约20%)，同时还有交付相关部门如财政局(合计占比约6.6%)的，此外还有判决文书未予说明，不知如何执行的(占比约16.7%)，详情参见图1：

图1 样本判决书中对惩罚性赔偿金交付去向的处理

四、惩罚性赔偿制度在食药品安全领域检察公益诉讼中的发展完善建议

(一)政策文件的支持需要落实入法

正如前文所述，为了推动惩罚性赔偿在食药品安全领域公益诉讼中的适用，国家相关部门已陆续出台一系列政策措施，但这些政策性文件的出台，仅仅只能看作制度建设的开端，并不能解决司法实践中所面临的具体问题，也不足以在法律层面对食药品安全领域惩罚性赔偿制度的适用提供充分依据，未来必须进一步推进相应的立法工作，以提供更完善的制度支撑。

笔者看来，对食药品安全领域惩罚性赔偿制度的落实入法途径有三种选项可供考虑：一是在单独的“检察公益诉讼法”中设立食药品安全领域惩罚性赔偿之诉的专门制度；二是继续以司法解释的途径对检察机关的惩罚性赔偿请求权予以明确肯定，即在《消费公益诉讼解释》第十三条中所明确列举的请求权类型之中增加“主张惩罚性赔偿”项；三是针对上文所分析的现行《食品安全法》第一百四十八条、《药品管理法》第一百四十四条、《消费者权益保护法》第五十五条等法律条文适用主体的限制，对其进行修正，修改相应的实体法律规范，分别在其中增加“对于情节严重，侵害到公共利益的，法律规定的国家机关可以在提起公益诉讼时主张惩罚性赔偿”条款。

这三种途径之中，调整目前相关实体法律规范，针对各单行法律进行修正的方案，一方面牵涉面较广，工程较大；另一方面公益诉讼有其特殊性，这种强行嵌入，也不利于食药品安全领域的惩罚性赔偿制度的系统建立。因此为下策，实不足取。而通过司法解释方式，赋予检察机关提起民事公益诉讼中的惩罚性赔偿请求权的方式，实际上已有环境公益诉讼领域对“赔偿损失”的肯定做法作为先例，具有一定的可行性，但却可能面临法律位阶较低，对其他主体的约束效力不足等问题。因此只能作为权宜之计，不可长久。而制订单独的“检察公益诉讼法”，对食药品安全领域的惩罚性赔偿制度作出专门的系统规范方为上策。尽管这一方案需要对检察公益诉讼制度进行全面构建，短期内不易实现，但目前也已经有不少学者开始为检察公益诉讼的单独立法进行呼吁、准备，相信未来可期。

(二)调整惩罚性赔偿金计算标准

按照现行立法规定，关于惩罚性赔偿金的计算基数，有支付价款和所受损失两种。鉴于食药品本身性质的特殊性，因消费者个体条件的差异，导致消费者本身是否受到损失尚难以确定，而食药品领域公益的损害自然也难以体现，因此，司法实践中以“支付价款”的一定倍数作为计算基准具有合理性。但“支付价款”本身亦存在难以确定的困境，清楚地调查出每位消费者所支付价款是不现实的，因此，“在应然层面，所有受害消费者支付的价款是经营者向每位受害消费者销售商品或提供服务所获得的价款或费用的总额”[8]，“用营业收入计算更便于实际操作，有利于降低调查取证难度”[9]。

关于惩罚性赔偿金的倍数确定，根据《惩罚性赔偿会议纪要》中提出的“参照《民法典》《食品安全法》《消费者权益保护法》等法律规定提出惩罚性赔偿诉讼请求”的要求，结合惩罚性赔偿金的适用情形(10)《惩罚性赔偿会议纪要》中强调，办理食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件，要准确把握惩罚性赔偿制度惩罚、遏制和预防严重不法行为的功能定位，应当根据侵权人主观过错程度、违法次数和持续时间、受害人数、损害类型、经营状况、获利情况、财产状况、行政处罚和刑事处罚等因素，综合考虑是否提出惩罚性赔偿诉讼请求。，笔者认为，在当前公益诉讼专门立法缺失的情形下，暂时参照上述法律所规定的赔偿金倍数计算具有一定的可行性。但同时也应注意，在公益诉讼领域，检察机关或者消费者保护团体并不能以“消费者”或者“受害人及其近亲属”的身份严格适用该规则，而仅仅只是作为参照。

鉴于公益诉讼领域的具体情形是有着各自差异的，尤其是在食药品安全领域，其严重程度可能有天壤之别，大到直接影响数代人的身心健康，小到可以忽略不计。因此，尽管按照《食品安全法》第一百四十八条与《药品管理法》第一百四十四条的规定，消费者或者受害人本可以提出“价款十倍”的惩罚性赔偿请求，但在公益诉讼中，检察机关或者消费者保护组织不可刻板地以“十倍”或者“三倍”作为计算方式，而应综合考量对公众健康、公共卫生秩序等公共卫生安全造成的损害情况，结合行为人的主观过错程度、违法次数、获利情况、财产状况、再犯可能性、危害严重性、社会影响性等因素予以评判。建议可在前述因素的叠加判断基础上，在营业收入的2—10倍之间浮动酌定。

(三)理顺惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政处罚的关系

从法的目的和价值判断，惩罚性责任旨在惩罚违法和犯罪行为，不管是否有损害结果均应承担相应责任；赔偿性责任则旨在对损害结果的补偿[10]。在二者各自内部而言，由于是性质相同的责任，因而不可重复评价；但在两类责任之间，由于性质不同，惩罚性责任与赔偿性责任则是可以重复评价的。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十五条和其他法律、行政法规和司法解释的有关规定，性质相同的金钱罚，即行政罚款和刑事罚金竞合时，一般作抵扣处理，以避免惩罚过度。基于“性质相同的金钱罚作抵扣处理”的要求，欲理顺食药品安全领域检察公益诉讼的惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政处罚之间的关系，只需考察其赔偿金性质是否与后二者同属于惩罚性责任即可。

前文已述，公益诉讼中的惩罚性赔偿金，其功能作用更多地体现于惩罚威慑，明显属于惩罚性责任而非损害赔偿性责任，具体理由有二。

其一，由司法实践以及学者一般意见看，对公益诉讼中的惩罚性赔偿的计算基准多以“销售价款”为准，而非“所受损失”，即便在判决文书中，也仅仅是提及侵权人行为可能对社会公共利益造成危害，而并未见有主张其所造成损害之程度之情形，更无将损失赔偿作为计算基准的情形。其二，食药品安全领域公益诉讼案件，本身存在具体的消费主体或者受害人，公益诉讼的提起，并不能排除私人诉权的行使，反而应当体现一定的谦抑性，“公益诉讼的诉权发生竞合时,应优先提倡通过民事诉讼中的私人执法来实现法律的目标”[11]。因此，赔偿性责任完全可以交由受到直接损害的消费者私人主体主张，而公益诉讼则是对其危害社会公共秩序的行为本身追责，而不计其是否造成现实损害，自应属于惩罚性责任。

因此，行政罚款与刑事处罚、公益诉讼中的惩罚性赔偿，皆属于性质相同的惩罚性金钱罚，应当作抵扣处理，避免重复评价，惩罚过度。

(四)加强公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用

对于公益诉讼惩罚性赔偿金的管理问题，《惩罚性赔偿会议纪要》中已经指出：“应坚持用之于公益的原则，各地可以探索把惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理，依法统筹用于消费者合法权益保护。”

笔者看来，额外创设专门的管理基金，并不一定能取得更好的管理效果，且需要再设置额外的监督机制，徒增管理成本。因此，完全可以直接交由检察机关暂行管理。如此，既便于实践操作，又可以产生对公益保护者的实际激励效果，有助于推动公益保护。此外，既然检察机关得以提起公益诉讼的理论支撑来自“国家信托”，那么，按照信托制度的作用特征来讲，受托人因具有专业知识而得以对相应财产进行管理，在这一专业化分工的基础上，受托人本身自然包含了处理财产的自由裁量权，本应“允许受托人根据变化的情况进行分配，甚至允许在很长时期内甚或跨代分配财产”[12]。因此，由检察机关对该项资金予以管理具有一定的正当性，也符合其“国家信托”的身份定位。

当然，在交由检察机关管理的同时，也要对其进行一定的限制，以防“激励”作用的过度发挥而导致公益诉讼惩罚性赔偿金的滥用。一方面，要对公益诉讼惩罚性赔偿金的使用范围予以立法明确，严格限制于消费者公共利益保障的范畴，除相关的公共利益保护的合理措施开支费用之外，也可以包括其他同类公益诉讼的鉴定费用、诉讼费用等必要办案费用的相关内容；另一方面，要建立公益诉讼惩罚性赔偿金管理使用的公示听证制度，对惩罚性赔偿金的管理使用过程予以全面监督。此外，还要对其管理期限予以限制，在合理期限内费用未使用完毕的，即应上缴国库，而不能划归管理机构自留。

五、结语

尽管我国检察机关提起公益诉讼制度的探索发展已经过五年有余，但不得不承认，目前我国检察公益诉讼制度依然处于初建阶段，诸如受案范围、诉讼请求甚至诉讼程序等基本问题依然还处于探索时期，大量的公益诉讼相关实践依然在套用私益诉讼中的制度。这是因应社会需求而对既有制度的适当延伸发展，具有一定的积极意义。但在“一切改革当依法有据”的改革精神指导下，在私益诉讼的理论基础之上建立的惩罚性赔偿制度难免会遇到适用困境。目前，我国检察公益诉讼已取得一定的探索成就，总结了一定的实践经验，对于相关的制度探索发展，也需要尽早地通过立法予以确立，以使其适应公益诉讼的制度设计。同理，食药品安全领域中惩罚性赔偿制度的确立，极大地推动了食药品安全领域市场的健康发展，保障了消费者的合法权益，在未来检察公益诉讼的相关立法中，应当予以明确；同时，也要考虑到检察公益诉讼与私益诉讼的性质差异，而在专门的立法中予以特殊化的制度设计，以适应检察公益诉讼的特殊需求。