城乡社区治理创新的主题划分与实践机理——基于280个案例文本的主题建模分析

韩瑞波 谭 荧

城乡社区是国家治理体系的基本单元和居民生活共同体的构成空间。“推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区”多次出现于十九大以来党中央的政策文件和习近平总书记的重要论述之中。2017年7月，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》强调要坚持改革创新，“积极推进城乡社区治理理论创新、实践创新、制度创新”；2021年7月，《中共中 央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”统筹推进城乡社区治理，要求以社区治理创新为抓手，不断升级社区治理模式，着力克服治理碎片化和内卷化的问题，提升社区治理绩效和服务质量。随着社区治理创新探索在全国各地如火如荼地开展，如何系统而准确地进行经验梳理，科学地把握实践动态和逻辑，对于促进城乡社区治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、关于城乡社区治理创新的既有研究回溯

一些研究者基于实地调研和案例分析，描述了社区治理创新的实践形态，提炼出影响城乡社区治理效能的重点问题或发展进路。例如，王江伟基于民政部于2013年至2015年组织评选出的三届“中国社区治理创新成果”的案例，解读了中国社区治理创新的实践特征与动因，将社区治理创新领域概括为治理体制创新、公众参与创新和公共服务创新三个方面，将社区治理创新方式概括为探索性创新、累积性创新和学习性创新三种形态。(1)王江伟：《中国社区治理创新的特征、动因与绩效——基于“中国社区治理创新成果”的多案例分析》，《求实》2017年第12期，第61-73页。张平等以42个城市社区治理和服务创新实验区案例作为分析样本，运用模糊集定性比较法探究了城市社区治理创新的影响因素以及组合形式，在此基础上归纳出中国城市社区治理创新的类型样态。(2)张平、吴子靖、侯德媛：《中国城市社区治理创新：动力因素与类型阐释——基于42个实验区案例的模糊集定性比较分析》，《社会主义研究》2020年第2期，第81-89页。张勤等通过对江苏省、上海市、重庆市等地城乡社区的调研发现，社区治理创新面临的主要困境在于社区自治能力创新发展不足、治理资源要素的法治保障缺位、治理异质性和碎片化并存、多元主体参与意识不够和积极性缺失等问题，提出以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念引领社区治理创新。(3)张勤、宋青励：《以新发展理念引领社区治理创新》，《中国行政管理》2021年第8期，第149-151页。

也有研究者聚焦于当前社区治理创新实践的典型案例和经验做法，对实践背后的深层逻辑加以解析。例如，社区治理创新中的党建引领，实质上是政党重塑、衔接、引领社会的过程，强调“政党统合”(4)李朔严、王名：《政党统合与基层治理中的国家—社会关系》，《经济社会体制比较》2021年第2期，第171-180页。或“党建统合”(5)郑永君、吴春来：《基层党建统合与乡村治理创新——都江堰市“党引民治”实践案例分析》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第5期，第72-82页。功能。曹海军指出，党组织作为社区治理和服务的主心骨，在社区治理中发挥着“一核多元”与“一核多能”的治理核心作用和多重服务功能。(6)曹海军：《党建引领下的社区治理和服务创新》，《政治学研究》2018年第1期，第95-98页。吴晓林认为，社区党建具有“政治建设”与“社会构建”的二重性，这既是保持党的“先锋队”作用、发挥“密切联系群众政治优势”的政党属性使然，也是弥补多主体缺位、达成集体行动的现实选择。(7)吴晓林：《党如何链接社会：城市社区党建的主体补位与社会建构》，《学术月刊》2020年第5期，第72-86页。孙柏瑛等的研究发现，党建引领在精准扶贫过程中展现出强大的再组织化功能。基层党组织作为乡村社会组织化建设的核心，在精准扶贫中将自上而下的政策目标和自下而上的村庄需求衔接起来，发挥着政治保障、精英吸纳与组织建设等多重功能，借助项目化运作重建了村民与村集体之间的联结，完成了对乡村多元主体的整合。(8)孙柏瑛、胡盼：《党建引领的精准扶贫与乡村社会的再组织》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2021年第3期，第73-81页。

再如，针对基层自治组织行政性凸显的问题，探寻城乡社区回归自治性和实现政社协同和社会共治的有效举措，其背后蕴含了一种“去行政化”(9)陈鹏：《社区去行政化：主要模式及其运作逻辑——基于全国的经验观察与分析》，《学习与实践》2018年第2期，第89-97页。的逻辑。有研究者对以往的社区去行政化改革提出质疑，指出社区居委会的去行政化改革与其行政性的不断强化抑或再生产高度相关。(10)侯利文：《去行政化的悖论：被困的居委会及其解困的路径》，《社会主义研究》2018年第2期，第110-116页。当前，以社区协商、单元下沉、减负增效、共建共治、智慧治理为主题的社区治理创新实践正是社区“去行政化”的积极尝试，其目的往往都是通过社区赋权赋能和有效减负，合理配置基层权责，解决权责分立、权责不等的治理难题，协调行政组织和自治组织之间的权力关系，改变单中心的权力格局，以让渡公共权力的方式调动多方社会力量参与社区治理，在各主体之间形成合作、互动、协同、开放的关系结构。这些探索是实现社区“去行政化”的必由之路，也是推行社区治理创新的关键突破口。

上述研究不乏对城乡社区治理创新的经验梳理和系统分析，在一定程度上有力阐释了城乡社区治理创新的实践动态与逻辑机理。但囿于案例文本的有限，既有研究无法清晰地呈现当前城乡社区治理创新的全貌，亦难以科学地归纳该领域的实践主题，进而造成观察与研究的局限性，并抑制了对实践逻辑和趋势的准确研判。因而，全方位地归纳和解读城乡社区治理创新的实践主题就显得十分必要。本文试图对城乡社区治理创新的案例文本展开聚类分析和主题建模，以期整体性地把握这一特定领域的主题与逻辑。

二、案例文本和研究方法

(一)案例文本来源

2021年6月15日，民政部发布《关于征集基层治理创新典型案例的通知》，目的在于总结推广各地基层治理实践创新经验做法，宣传展示各地加强基层治理的进展成效，营造全面推进基层治理体系和治理能力现代化建设的良好氛围。截至2021年9月30日，民政部基层政权建设和社区治理司共征集到280个城乡社区治理创新典型案例。这些案例为我们系统、全面、客观地把握当前城乡社区治理创新的现状、经验和逻辑提供了很好的分析样本。

从征集程序来看，城乡社区治理创新案例由县级民政部门汇总，形成申报材料报地市级民政部门审核，再由地市级民政部门择优推荐至省级民政部门；省级民政部门综合考虑区域分布、工作基础、经验成效、选题均衡性等因素，基于优中选优原则遴选优秀案例，报送民政部基层政权建设和社区治理司。案例材料具备以下三个方面的内容：一是案例背景，即当地基层治理所面临的新形势、新情况和新任务；二是主要做法，即当地推动基层治理的经验做法；三是工作成效，即当地基层治理创新取得的进展成效。申报单位需依据特定的申报条件和标准化格式，提供案例的基本信息和实施状况。这些材料必须是对城乡社区治理创新的真实描述，具备真实性和可信度。与此同时，这些案例在报送过程中需经过地方政府的审核和筛选，一般是获得地方政府认可并择优推荐的典型经验做法，体现了当前我国基层治理体系和治理能力建设在城乡社区层面的最新实践进展，具有较强的典型性和前瞻性。

(二)研究方法呈现

主题是文本中语义信息的载体。挖掘文本信息中的主题可使研究者清晰准确地掌握文本中的语义信息。主题模型可为各个主题集合生成主题描述，完成特定领域的主题挖掘。本文从文本挖掘视角对民政部社区治理创新案例进行内容分析，利用非负矩阵分解(11)Lee Daniel D.，Seung H. Sebastian,“Learning the Parts of Objects by Non-Negative Matrix Factorization，”Nature，vol.401，no.6755，1999，pp.788-791.(Non-Negative Matrix Factorization，NMF)主题模型解析非结构化文本数据，探究社区治理创新的主题。NMF本身具有聚类特性，是多元分析和线性代数中的一组算法，被广泛应用在文本聚类、计算机视觉、天文学、生物信息学等领域。它是一种基于矩阵分解的数据降维手段，是大数据处理和模式识别中数据近似表述的有效方法。具体而言，NMF将文档—特征词矩阵分解为文档—主题、主题—特征词两个非负矩阵的乘积，可以实现对原始矩阵的降维，从而减少存储空间。

本研究采用Scikit-Learn工具包求解NMF，NMF模型初始化方法为NNDSVD，该算法能有效处理稀疏矩阵，利用Gensim训练词向量，维度设置为1000。具体操作主要分为四个步骤：第一，对案例文本进行预处理，分词并去掉停用词。第二，利用tfidf特征(12)tfidf即是tf * idf所得到的值，可以衡量某个词在所有文档中的信息量。其中tf(Term Frequency)是指一个特征项在文档中出现的次数，反映了该特征对文档的重要性；idf即逆向文档频率(Inverse Document Frequency)，是指一个特征项在其他文档中的重要程度。构建“文档—特征词”模型，以便呈现该特征向量模式下的主题分布和效果。第三，设置NMF主题数范围为[3-15]，分别记录每个主题数下的主题一致性(topic coherence)。主题一致性是用于评价主题模型的指标，主题一致性越大，说明主题模型效果越好。此处采用基于词向量的TC-W2V计算主题分类下前K个词语的语义相似度的平均值进行测算。第四，根据主题一致性评价结果选择主题个数，对社区治理创新案例文本进行主题聚类，将结果可视化处理。

三、城乡社区治理创新案例文本的主题建模

借助算法“SKLearn_tfidf_NMF_主题”，可得出NMF主题范围为[3-15]时的不同主题一致性：

K=03：Coherence=0.3840

K=04：Coherence=0.3869

K=05：Coherence=0.3745

K=06：Coherence=0.3578

K=07：Coherence=0.3334

K=08：Coherence=0.3198

K=09：Coherence=0.3482

K=10：Coherence=0.3526

K=11：Coherence=0.3376

K=12：Coherence=0.3349

K=13：Coherence=0.3371

K=14：Coherence=0.3240

K=15：Coherence=0.3359

可见，当K=04时，主题一致性最高，主题模型效果最好。依据这一结果，本文将主题个数确定为4个，在此基础上对城乡社区治理创新文本进行主题聚类，分别抽取出4个主题下的关键主题词(如表1所示)，并对聚类结果进行可视化处理(如图1所示)。

表1 城乡社区治理创新案例文本关键主题词

图1 NMF模型下的城乡社区治理创新案例文本主题可视化

整体上看，这种主题挖掘结果是比较粗糙的。各类主题下的高频关键词分布较为分散，需对其进行聚类分析的再加工，即根据高频关键词之间的亲疏关系、相似关系和相异关系，将同质性更强的关键词有机地整合到一起，以实现对高频关键词的更优分类，从而挖掘出关键词之间的内在联系，使后续对案例文本的主题划分更为明确。由图1可知，4个主题中频次较高的关键词有着较多的重合，如“治理”“服务”“居民”“村民”等，这表明各主题之间的差别相对较小，联系较强，也从侧面反映出聚类效果较为理想，因为各类主题的实践探索最终都应落脚于社区治理和服务的优化升级以及回应村居民的实际需求。

各主题的内涵和外延差异性取决于其所涵盖的不同关键词的含义。主题1中较能体现该主题特性的关键词包括“社会”“组织”“需求”“社区服务”“活动”“资源”“参与”等，这些关键词反映的主要内容聚焦社区组织网络和资源、以需求为导向的社区活动；主题2中较能体现该主题特性的关键词包括“乡村”“振兴”“村规民约”“文明”“积分”等，这些关键词反映的主要内容聚焦服务于乡村振兴的创新举措、村规民约的制定以及以积分制为代表的农村社区工作机制的创新和改进；主题3中较能体现该主题特性的关键词包括“基层”“党建”“网格化”“平台”“党员”“信息”等，这些关键词反映的主要内容聚焦于社区治理中的党建引领与网格化党建平台和智能平台的打造；主题4中较能体现该主题特性的关键词包括“协商”“物业”“业委会”“议事”“业主”“物业管理”“议事会”等，这些关键词反映的主要内容聚焦于社区治理的“三方联动”和议事协商。这种主题呈现为接下来对城乡社区治理创新主题的进一步划分提供了依据。

四、城乡社区治理创新的主题划分

基于主题建模和聚类分析结果，通过反复斟酌和综合考虑高频关键词的含义及其差异性，结合实践层面的经验做法，本研究将当前城乡社区治理创新主题归纳为6个方面，即加强党建引领、推行社区微治理、订立社区公约、打造智慧平台、开展议事协商、改进工作机制。

(一)加强党建引领，搭建组织网络

党建引领社区治理能否发挥作用，关键在于实现机制的构建。不断完善党建引领社区治理的实现机制，提升基层党组织的组织动员能力和资源整合能力，是当前社区治理创新的主要着力点。党建引领社区治理注重“党建”和“自治”的有机结合，力求纠正两种错误偏向：一是简单笼统强调党建，忽略甚至否定自治，导致党建虚浮无根；二是片面推崇民主，以西方标准夸大自治，变相弱化党的领导。(13)赵秀玲：《中国城乡治理的升级再造》，《东南学术》2021年第5期，第54-67页。这也规定了党建引领的实践内容既要包括推进党组织的全覆盖、党员先锋模范带头作用的充分发挥以及基层党建形式的创新，也要涉及社区自治属性的有效激活与对多元主体的增权赋能，具体包括多层次的治理网络、多种形式的议事平台以及正式或非正式的合作机制的构建，为多元社会力量进行利益诉求表达和参与公共事务创造渠道，进而实现基层党建的去“悬浮化”(14)陈亮、李元：《去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析》，《探索》2018年第6期，第109-115页。和基层社会治理的再嵌入。

例如，浙江省舟山市普陀区于2015年成立物业小区联合会党委，整合社区党员、志愿者、业主、物业等多方资源，打造基层党组织统合、居民群众共同参与、共建共治共享的重要平台——“红色物业联盟”，采用“红色党建进小区、红色管家进楼宇、红色先锋进家庭”的“三红三进”工作法，有效增进社区治理与服务水平。又如，深圳市龙华区民治街道北站社区党委积极探索党建引领社区治理新举措，不断加深、拓宽党组织在社区的覆盖，让“支部建在小区上”“支部建在城中村里”“支部建在社会组织上”，通过成立社区党组织联席会、开设社区“微党课”、开展党员教育工作、加强党员分类管理等方式，高效凝聚和利用党建资源，增强社区党委的政治领导功能，实现社区党委领导下的组织共建、问题共商和资源共享。此类案例还有北京市朝阳区的“社区成长伙伴计划”和海淀区大院街道的“永定街坊合伙人”，天津市武清区的“小巷管家”，江苏省徐州市云龙区汉风街道昆仑社区的“五共社区合伙人”，重庆市沙坪坝区石井坡街道的“社区能人坊”，浙江省德清县武康街道的“三分三统三联动”，吉林省长春市朝阳区的“红色物管联盟”，等等。

由以上案例可以看出，党建引领社区治理创新要求党组织有效衔接和嵌入社会，其效果取决于党自身的组织力与平台机制的构建能力。基层党组织应善于建立网格化党建的平台机制。区域化党建往往立足于党的全面领导实现辖区内党建要素的共建共享，主要依赖上级党组织来统筹协调辖内的人财物资源；网格化党建则是把基层党支部置于网格中心、党员放在网格上、党的服务变成网线延伸出去，由基层党支部发挥自主性，营造空间、开发资源、创设议题，进而提升党的组织力。(15)祝灵君：《党领导基层社会治理的基本逻辑研究》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第4期，第37-45页。这种党建方式以平台机制培育社区治理的内生动力与活力，强化了党组织对其他治理主体的吸纳和整合，借助党组织本身的组织吸纳特性将尽可能多的治理主体整合到社区治理的结构框架内，使各方主体各司其职、各尽其力；同时，使党组织的覆盖面得以拓展，党的力量逐步渗透于社区范围内的微观治理空间，如小区、楼栋、社会组织，为党建引领社区治理夯实组织基础。

(二)推行社区微治理，下移治理单元

社区微治理(或称“微自治”)作为社区自治的一种创新形式，主要是指基于地方实际将自治范围不断下移，使自治内容更具体化，自治方式趋于细化。当前，社区微治理已然成为社区治理创新的重要基础和载体，在社区治理创新过程中具有不可替代的作用。(16)黎昕、高鸿：《社区微治理：社会治理创新的重要载体》，《福建论坛(人文社会科学版)》2015年第9期，第143-148页。例如，湖北省秭归县自2012年8月起，在全县农村开展“幸福村落”建设，依据“地域相近、产业相同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的原则，将167个行政村划分为2035个村落。以村落为单元，以村落党小组和理事会为平台，以“两长八员”为骨干，以群众为主体，探索出“村落夜话”的议事协商机制，利用山区群众夜晚休息和纳凉的时间召开村民会议，商议本村落与村民生产生活息息相关的大小事务。将自治单元下移至村落是微治理能够有效运行的基本前提。一方面，村落内部是一个完全的熟人社会，村民之间存在血缘和地缘的天然关系，在村庄事务上具有较高的连带性和共享性，因而协商成本较低；另一方面，当地以种植脐橙为主，同一村落内部的村民之间产业结构趋同，在经济利益上具有高度相关性。(17)李永萍：《基层小微治理的运行基础与实践机制——以湖北省秭归县“幸福村落建设”为例》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2016年第5期，第46-54页。这种利益相关性避免了村落内部关系的松散，以及个体行为的随意，便于村民围绕公共事务建立协商与互动机制。

再如，上海市宝山区于2017年起整体推进“活力楼组”培育，2019年全面升级打造“活力楼组”2.0版，探索党建引领、政府“搭台”、居民“唱戏”、第三方指导的模式，不断缩小和丰富治理单元，共培育活力楼组3500余个。宝山区将楼组作为“两级政府—三级管理—四级网络”下的第五级社区治理平台；出台《关于培育“活力楼组”、推进社区成长的指导意见》，制定活力楼组发展规划，发挥示范楼组的辐射带动效应，并实地验收评定星级，对五星楼组给予自治金奖励；对楼组打造不预设范式，鼓励基层结合实际推陈出新，如罗店镇推出“七彩楼组”工作机制。此外，广西壮族自治区恭城瑶族自治县的“组甲制”和贵港市的屯级“一组两会”，安徽省黄山市徽州区中山社区的小楼栋治理，湖北省武昌区的老旧小区微治理实践，重庆市万州区的“楼栋工作日”，陕西省富平县陶艺社区的“三融四微”，青海省果洛州久治县的“十户长”等，均为社区微治理的有益探索。

(三)订立社区公约，健全治理规则

社区公约主要指村规民约和居民公约，是由特定社区范围村居民通过民主协商制定并遵从的，用于调整社区内部关系，以实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督为目的的一种非正式行为规范。(18)陈成文：《论村规民约与新时代基层社会治理》，《贵州社会科学》2021年第8期，第80-87页。社区公约具有明确的价值导向功能，倡导社会主义核心价值观，又充分吸收传统儒家伦理道德中的优秀成分，由此为社区成员确立正确的价值准则和行动标准。2018年12月27日，民政部、中组部和中央政法委等七部门联合发布的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》指出：“到2020年，全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制。”这种顶层设计与推进村规民约和居民公约建设的地方性探索相得益彰。

例如，贵州省余庆县的71个村(社区)全部制定了村规民约(居民公约)，其中28个村(社区)获省级村规民约(居民公约)示范村(社区)。该县在修订村规民约(居民公约)的过程中遵循以下原则。一是合法性原则。各村(社区)保证村规民约(居民公约)的内容与党的方针、政策和国家现行法律法规相符合。二是民主性原则，在程序上严格按照《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的规定，由村(居)民会议讨论通过，召开小组会议广泛听取全体村(居)民意见，充分酝酿讨论，体现全体村(居)民的共同意愿。三是实用性原则，考虑本村(社区)的自然历史、风俗习惯、文化素质等情况，做到内容具体、措施量化、文字简洁、通俗易懂、有针对性、便于操作。四是与时俱进原则，一方面在保持村规民约(居民公约)相对稳定的同时，随着形势变化和实际需要，适时地加以修订完善。

再如，湖南省平江县梅仙镇的全部村庄以组以片或以屋场为单位，分别召开村民户主会、家庭主妇会，由村民对公约内容逐条逐项进行讨论和表决。凡没有得到大多数群众认可的条款，一律不进入公约，凡写入公约的条款，必须是绝大多数群众认可、赞同的条款；将家风建设与村规民约深度融合，将“诚实守信、尊老爱幼、遵规守法、勤俭持家、和睦邻里、爱护环境”等内容以公约方式固定下来。各村分组分片分屋场挑选3名德高望重、善做群众工作、责任心强、敢于较真碰硬的老党员、老干部和家族主事人，组成村规民约监督执行“三人小组”，第一时间发现、劝导和制止各种违约行为，对违约村民进行处罚和帮教。另外，湖北省宜都市、河北省邯郸市肥乡区、河南省许昌市魏都区、福建省龙岩市新罗区适中镇新祠村等地都做了修订社区公约的尝试和创新。

(四)打造智慧平台，升级治理路径

现代社会的技术作为一种治理要素，通常是指某种工作或手段在公共治理领域内的具体化。基层治理行为取决于所采用的治理技术，且不同的治理技术在运行主体和方式等方面具有差异化特征。(19)吴旭红、章昌平、何瑞：《技术治理的技术：实践、类型及其适配逻辑——基于南京市社区治理的多案例研究》，《公共管理学报》2022年第1期，第107-120页。基层智慧治理是现代信息技术与基层社会治理结合而成的一种新型治理路径。该路径凭借互联网、大数据、云计算等新兴技术手段重新认知复杂治理对象，“将复杂的社会事实数据化和清晰化”(20)黄其松、刘强强：《论国家治理结构的技术之维》，《探索》2021年第1期，第87-96页。，用以提升社会治理和服务的精准度。如今，智慧治理驱动下的城乡社区治理创新已涌现出多样态的实践模式。例如，上海市浦东新区周家渡街道将“社区云”作为社区智慧治理的创新基础性平台，精准供给各项基本功能，并个性化定制功能板块。如“议事厅”板块，方便居民针对社区的热点问题开展自下而上的公开议事活动，打造了“居民提出议题—居委把关筛选—居民开展协商—推动形成项目/倡议/公约—居委实施评估”的工作链。上海市嘉定区为解决“基层减负有差距，村居台账报表多”的问题，利用“社区云”智慧报表规范管理村居工作台账，推进村居台账信息管理智能化和精细化。

江苏省南京市栖霞区的“掌上云社区”系统整合了基层党委总揽全局和协调各方的政治优势、基层政府的资源整合优势、企业的技术支撑优势以及社会组织的专业服务优势。“掌上云社区”的各项功能呈现主要依靠植根于居民用户微信客户端的“政务机器人”——“小栖”，在功能设置上尤其注重线上服务实效，如党建云社区、信息交流、智能回复、不见面服务、工单流转、协商议事、多群管理和大数据分析等。此类案例还有浙江省衢州市的“邻礼通”“邻礼汇”，广东省广州市南沙区的时间银行“互联网+”模式，吉林省吉林市丰满区龙城社区的“码上回家”，等等。各种智慧平台的涌现为社区治理创新打上了“技术”和“智慧”的标签。社区智慧平台的运用是技术赋能社区的积极尝试，它使社区治理的信息基础变得完整、实时、动态、清晰，便于治理主体精确观察和了解治理对象，在补齐社区治理信息不对称的短板、构建多元主体联动的运行机制和强化社区服务能力等方面的成效显著。

(五)开展议事协商，创新民主形式

党的十九届五中全会指明了完善基层民主协商制度的重要性，将其与“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”和“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动”并列表述。城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义基层民主协商的重要组成部分和有效实现形式。社区协商的实质是社区范围内的不同主体以平等、自由的姿态充分参与特定公共议题的讨论和决策，形成多元利益的聚合，基于某种共识来达成统一的社区行动。要素、程序和规则构成高质量社区协商系统的三大元件。(21)张大维：《高质量协商如何达成：在要素—程序—规则中发展协商系统——兼对5个农村社区协商实验的评量》，《华中师范大学(人文社会科学版)》2021年第3期，第35-46页。沿着这一思路，要素构建、程序设定和规则定制，成为当前城乡社区协商实践的主要创新点。

例如，广西壮族自治区南宁市探索出了“老友议事会”的协商模式。“老友议事会”汲取本土“老友”文化，依据“社区组织成立选举委员会—议定小区议事代表席位—发布选举办法—组织候选人报名—组织居民投票选出议事代表”的程序产生，按照“居民提意见—代表提议案—党委审议范围—议事会决议方案—居民评议效果”的流程议事。党组织只在关键节点把控议案边界，其它环节则交由各方自发找到解决方案和利益平衡点。老友议事会代表以小区为单位划分选举片区、以楼栋为投票单元一户一票选举产生，包括党员、居民代表、热心居民、商家代表、物业公司代表、业委会成员、社会组织代表等。同时，制定《议事协商自治章程》《议事会提案范本》等基本规范与议事规程，推动社区协商走向规范化。

关于社区议事协商的典型案例还有北京市房山区拱辰街道南广阳城村的“协商民主、契约治村、群众自治、不诉自办”，北京市大兴区的“拉家常”议事会，湖北省崇阳县铜钟乡坳上村的“村湾夜话”，重庆市渝北区统景镇的“民情茶室”，天津市东丽区万新街道海颂园社区的“海颂约吧”，江西省南昌市西湖区的“幸福圆桌会”，广西壮族自治区容县西镇祖立村的“双片长片事商议制”与来宾市兴宾区桥巩镇毛塘村的“议事协商清单制”，甘肃省庆阳市华池县怀安乡协商民主“411”工作法，浙江省杭州市余杭区“众人的事情众人商量”基层协商治理机制，江苏省苏州市吴中区以“共议善治”破解老旧小区治理难题，等等。以上案例皆体现出基层民主协商在消解社区利益分歧、整合民众利益偏好、形成社区公共利益中的优势和作用。作为一种多元主体利益均衡机制(22)李增元、王岩：《农村社区协商治理：实践动因及有效运转思路》，《行政论坛》2018年第5期，第30-36页。，社区民主协商能够基于平等、公正、公平的原则，尽可能地照顾和平衡多元利益，实现公共利益最大化，化解因利益矛盾激化而酿成的社会不稳定因素。

(六)改进工作机制，疏通治理流程

城乡社区改进工作机制的实践探索常见于项目制、积分制、清单制等工作机制的创新运用。如社区居民自治项目，一般由基层社区根据自身需求和社区问题自主策划，最后以申报的形式予以审定。社区成员能否在充分发挥其自主性的前提下准确识别自身需求和问题、合理制定自治项目内容和方案、科学推进项目实施，事关居民自治项目运作的成效。(23)韩瑞波、唐鸣：《社区治理去内卷化的创新路径与逻辑审视》，《改革》2021年第7期，第146-155页。例如，江苏省张家港市创新基层治理模式和民生工作方法，以居民需求为导向，聚焦于影响居民生活质量的小急难事，在全省率先实施民生微实事项目。该项目的征集坚持来源于民、问需于民、纾解民困，鼓励居民议事会对征集到的建议进行充分讨论、筛选、表决；项目流程由繁到简，压缩流程时间，项目从上报到产生压缩至10个工作日；项目资金从一年一审结算方式，到一季度一拨付，转变为一年分两次预拨、年底统筹拨付；将区镇审核由按季度审核转向按月审核，做到“小事常办、急事快办”。此外，采用居民群众全程监督、镇级部门把关监督、市级部门加强督查相结合的项目监督方式。这种项目制运作能够有效激励社区自主性的发挥，形塑社区成员之间的横向协作和信任关系。

积分制和清单制的工作机制，同样频繁应用于城乡社区治理创新实践之中。例如，广东省江门市江海区礼乐街道英南村的村民积分制，以家庭为单位建立积分档案，实行“一户一档”式管理方式，每个参与积分管理制度的村民所得积分累计到该家庭单位中进行核算，每户家庭的积分由基础积分和民主评议附加积分构成。通过“自主申报—积分申报员接受申报—积分申报员汇总申报名单，提交积分登记员—评分员扫村评分—集中评议总结得分名单—积分排名前40名名单公示—积分卡派发—积分表彰”的实施步骤对村民积分进行考评和量化。此类案例还有江苏省宿迁市宿豫区村居积分制管理模式，山东省嘉祥县的文明积分制度，安徽省旌德县的“积分制+基层治理”，湖南省涟源市的积分制“公益银行”，西藏自治区日喀则市亚东县“分值制”管理办法，等等。

贵州省龙里县的“四单”模式是清单制在城乡社区治理中的典型应用，其基本做法如下。第一，居民点单——社区通过召开居民议事会和网格员“入户问需”的方式全方位了解居民需求。第二，支部派单——建立民情民意集中处置机制，在社区设民情信息员，对征集到的居民需求及时统计汇总和分类梳理，按照“公家事”“大家事”“自家事”的标准进行“三事分流”，界定责任类别，分别“派单”。第三，全员接单——对居民“点单”涉及的市政设施建设、应急管理等社会“公家事”，由网格化包保单位、行业主管部门共商对策，结合自身职责进行“接单”；对小区存在的社区管理、文明共建等社区“大家事”，引导在职党员、网格员共商解决，结合业务优势和自身特点进行“接单”，认领“服务岗位”，开展“清单式”服务；对收集到的家庭矛盾纠纷、赡养老人等居民“自家事”，由社区和网格联合志愿者深入开展“菜单式”“组团式”志愿服务活动。第四，组织晒单——建立在职党员积分管理、考核激励机制，督促在职党员深入社区网格开展承诺践诺活动。各小区基层党组织每周统计汇总小区党员、网格员“接单”任务及完成情况，月末在小区公开栏、微信群公示。这种清单式治理现已成为务实管用的社区治理工作方法，适配于治理精细化的需要。

五、城乡社区治理创新的实践机理

如前文所述，本研究借助NMF模型的主题建模，结合案例文本和经验做法，系统呈现了加强党建引领、推行社区微治理、订立社区公约、打造智慧平台、开展议事协商、改进工作机制等主题下的城乡社区治理创新多维样态。这种主题划分式的经验分类尽管难以涵盖城乡社区治理创新实践的方方面面，但至少可以作为一种提纲挈领式的梳理和总结。基于实践经验的主题划分，检视城乡社区治理创新的实践机理，需着眼于蕴含在实践过程中中观层面的制度机制，以及这些机制有效运作的条件；还要捕捉微观层面代表国家与社会不同力量的多元行动者的积极共振和相互呼应。

一方面，党和政府的高位设计与推动，形塑和规制了城乡社区治理的创新方向。这主要表现以下几个方面。其一，党建引领的制度导向。党建引领已然成为增强基层治理能力和推动各方协同共治的重要机制。在新背景下，各级党组织在开展党建引领工作时更加注重挖掘自身潜在的组织资源，更为注重发挥党组织网络可将众多类型不一又相互依赖的组织或个体汇聚起来的政治优势，促进主体间的资源与机会共享。党建引领所包含的政治引领机制、激励驱动机制、网络整合机制、系统联动机制，可使城乡社区治理寻求共识“公约数”，激发社区成员的共治参与动力与彼此依赖性。(24)黄晓春：《党建引领下的当代中国社会治理创新》，《中国社会科学》2021年第6期，第116-135页。其二，社会治理的重心下移。向基层放权赋能，建设城乡社区治理和服务体系，意味着以管理、服务、资源为要素的社会治理重心下移最终要落实在社区，明确城乡社区作为社会治理基本单元和主要阵地的主体地位，使社区“有权、有人、有力”，构建以社区为中心的治理平台和以社区为本位的治理体系，有效承接自上而下的管理与服务职能。其三，社会协同的基本趋势。建设社会治理共同体，要求秉持“人人有责、人人尽责、人人享有”的基本理念，创造性地将多元主体统统纳入社会治理体系，以社会协同带动社区治理，重建“公共性社会关系”(25)周庆智：《改革与转型：中国基层治理四十年》，《政治学研究》2019年第1期，第43-52页。，本着自我组织、自我规制的原则，在法治和民主协商的框架下完成社会治理主体的型构。

另一方面，破解社区治理面临的多重难题，构成城乡社区治理创新的内部动因。这些难题具体表现为：第一，社区自治缺位。由于城乡社区被强制性地介入基层科层体系，配合基层政府完成社会治理与公共服务的大量行政任务，造成社区自治组织愈发依附于科层系统，行政功能不断凸显而自治功能日渐萎缩。这就要求协调行政组织与自治组织之间的权力关系，以赋权增能的方式建立社区治理场域的政府权力退出机制与上下结合、多元互动、平等对话、灵活弹性的横向扁平结构，不断强化社区的自主运转能力。第二，社区服务低质。由于社区公共服务主要依赖政府，这种供给主体的单一化也就决定了社区公共服务供给受制于政府的总体性指导，比如供给何种社区服务、如何供给以及不同服务的优先次序。(26)李春生：《大数据驱动社区公共服务精准化：问题面向、运行机制及其技术逻辑》，《湖北社会科学》2021年第6期，第41-48页。然而，这种供给方式在质量、结构、专业化等方面，都或多或少存在不均衡、不规范和不精细的问题，进而导致服务内容的低质化，与日益异质、复杂、多元的社区需求相脱节。第三，社区参与低效。其直接诱因是居民参与能力不足、主体性发挥受阻。参与社区公共事务不但需要居民持有较强的参与意愿，而且需要构筑民主协商和共建共治的平台机制，不断增进居民获取资源、议定规则和决策监督的主体行动能力。

总之，推进城乡社区治理创新和社会治理现代化进程是实现国家治理现代化的必然要求，深刻体现了中国社会主义现代化与时俱进的时代性和实践性品格，彰显始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的中国治理特色和风范。(27)李友梅：《中国现代化新征程与社会治理再转型》，《社会学研究》2021年第2期，第14-28页。中国社会治理的核心制度机制在于通过党的统一领导，确立社会治理的政治原则和政策方向，持续优化社会治理职能，强化基层组织建设和治理能力建设，引导并动员社会各方力量实现共建共治共享。(28)张来明、刘理晖：《新中国社会治理的理论与实践》，《管理世界》2022年第1期，第20-35页。这一核心机理同样适用于作为社会治理子系统的城乡社区治理。推进城乡社区治理创新，要契合于党和国家确立的政策趋势，健全应对社区治理难题时调动资源、组织力量、协调利益的中观制度机制，同时完善社区治理的主体构成、角色功能、行为取向与运行原则，在此基础上形成有序而稳定的治理格局。