巴黎备忘录关于认可组织绩效评估的新方法

郑梦岚

一、引言

认可组织（Recognized Organization，RO）是指经船旗国授权，代表其按照IMO公约对悬挂该国国旗的船舶提供检验和发证的组织，一般指的是授权的船级社。除了船旗国根据《IMO履约实施规则》（Ⅲ规则）要求对RO实施监督之外，港口国在开展港口国监督（Port State Control，PSC）检查时也会对RO的检验效果进行验证，如果发现与RO责任相关的滞留缺陷，将会考虑采取责任追究措施。追究“RO责任”是港口国对RO的一种监督，目的在于督促RO完善检验程序，提高检验质量，以达到淘汰低标准船舶的共同目标。

巴黎备忘录组织在其港口国监督委员会第52次会议（PSCC 52）上决定采用评估RO绩效的一种新方法，在称谓上以“RO相关”替代“RO责任”，在判定上则以系统数据后台判断替代PSC官员人工评估。这在“RO责任”要求及判定程序等方面发生了变化，进而影响了归因于RO的滞留缺陷数量，同时也在一定程度上引发了其他备忘录针对RO绩效评估方法的考量，如东京备忘录成员国已在其港口国监督委员会第32次会议（PSCC 32）上针对RO绩效评估方法的更新与否进行了热议。

为有关各方能更有针对性地采取后续应对措施，本文首先介绍港口国监督组织RO绩效评估的传统方法和巴黎备忘录组织的新方法，并将两种方法进行对比，然后分析以“RO相关”代替“RO责任”进行RO绩效评估的优缺点，最后预测东京备忘录是否会为了保持相关和一致性而采取“RO相关”来进行RO绩效评估。

二、港口国监督组织评估RO 绩效的传统方法

各港口国监督备忘录组织每年都会在其年报中向业界公布RO绩效排名。检查机制中，RO绩效是基于经其检验发证的船舶在接受港口国监督检查时被滞留并判定为“RO责任”的次数与接受检查次数的指数通过综合计算所得。很显然，“RO责任”追究的数量是其中一项重要的绩效评估指标，决定了RO绩效的排名。RO绩效是备忘录计算船舶风险属性的因素之一，即如果一艘船舶对应的RO绩效不佳，则势必会影响该船舶的风险属性值。

所谓 “RO责任”，是指PSC官员在港口国监督检查中，发现船舶存在滞留缺陷时，根据相关评估程序和标准，判定RO是否对此滞留缺陷存在检验方面的责任。如果判定RO对某一滞留缺陷负有责任，应在港口国监督检查报告中相应滞留项的“RO责任”栏标注承担责任的该RO的名称缩写。

但是，现有的评估程序和标准在实际应用中难以保证客观性，无法通过完全一致的标准和方式追究RO的责任。此外，“RO责任”这一术语似乎更倾向于让RO为滞留缺陷承担责任，这意味着在滞留缺陷的责任分配方面，RO可能承担了过重的责任。这一现象由“RO责任”的滞留船舶艘次大幅减少的数据可以证明。以东京备忘录为例，被追究“RO责任”的滞留船舶由2008年的250艘次下降到2019年的74艘次，而2020年追究“RO责任”的滞留船舶甚至不足40艘次，2007—2020年东京备忘录“RO责任”滞留数如图1所示。

图1 2007—2020年东京备忘录“RO责任”滞留数

三、巴黎备忘录关于RO 绩效评估的新方法

为了消除“RO责任”可能带来的负面影响，减少PSC官员在专业判断中的主观因素，巴黎备忘录在其港口国监督委员会第52次会议（PSCC 52）上决定采用评估RO绩效的一种新方法。该方法将采用与新引入的船旗国绩效相同的计算方法来确定RO绩效，其中最关键的一点是不再使用“RO责任”这个术语，改用“RO相关”。并且，摒弃了原来由PSC官员人工评估的方法，改由数据系统自动判断滞留缺陷是否与“RO相关”。

（一）新方法的绩效评估规则

为满足这一变化的要求，新政实施后，PSC官员将针对船舶硬件类滞留缺陷选择与这一滞留缺陷相关的船舶法定检验证书（如设备安全证书、无线电证书、防止油类污染证书等），以此建立所开具的滞留缺陷与船舶法定检验证书之间的RO对应关系。即，在满足下列标准时，巴黎备忘录数据库后台将把滞留缺陷自动标记为“RO相关”：（1）已经为该滞留缺陷选择了一份法定证书；（2）滞留缺陷可以与RO关联；（3）所选择的法定证书在签发检查报告时仍未过期。表1是由RO签发或检验的法定证书与“RO相关”的判定标准。

表1 与法定证书相关的滞留缺陷跟“RO相关”的判定标准

巴黎备忘录数据库后台将根据表1的判定标准核对所开具缺陷项是否与“RO相关”。如后台未找到滞留缺陷相应的法定证书，或没有法定证书可适用于该滞留缺陷，则该滞留缺陷将不会被归因于RO，数据库后台将选择“不适用/未发现”。此外，如果滞留缺陷的性质是证书“缺失”或“过期”，则该滞留缺陷不能归因于RO。

结合上述规则，在每年的年度报告中，巴黎备忘录数据库将确定每个RO对应的“RO相关”滞留缺陷数量，并根据该RO的“RO相关”滞留缺陷数量，使用与计算船旗国绩效相同的方法计算RO绩效，并形成RO绩效排名。

（二）新旧方法主要区别

两种方法的区别主要体现在以下两方面：

1.责任要求方面

“RO责任”更多强调RO对滞留缺陷本身负有责任，而“RO相关”只是表明滞留缺陷同RO相关但未必要求该RO对此负责，但改变RO绩效评估方法后势必将在“RO相关”滞留缺陷数值方面发生较大变化。

对此东京备忘录新检查机制会间工作组（IGNIR）通过港口国监督亚太地区计算机信息系统（APCIS）对“RO相关”绩效评估数据进行具体测算。APCIS采用巴黎备忘录商定的新方法，对2018—2020年期间的PSC数据进行测算。最新计算结果显示，同处于这一时段内，“RO责任”对应的总滞留数为160艘次，而“RO相关”对应的总滞留数为2 376艘次。数据初步证明，术语由“RO责任”改为“RO相关”后，此类归因于RO的滞留缺陷数量将大幅提升。

2.判定程序方面

“RO责任”的判定中，需要PSC官员运用自身专业与经验主观决定。而“RO相关”则是直接通过系统后台，根据相关证书和检查结果得出结论，更具客观性。

四、RO绩效评估新方法的优缺点

（一）RO绩效评估新方法的优点

1.主观因素大为减少

“RO责任”对应的缺陷或滞留的判断具有一定主观性，且现存标准包含“3个月规则”等一系列因素。结合近年来港口国监督检查中判定“RO责任”的缺陷可以看出，现有的标准很难以统一、客观、一致的方式应用，因此可能无法实现完全公平公正地评估RO绩效。由于新方法采用系统后台预设判定机制的方式，不涉及PSC官员主观评估，港口国监督检查过程和标准清晰透明，能够较为准确地反映船舶实际情况，并在一定程度上减少港口国监督检查的廉政风险。

2.对PSC官员专业性和经验的硬性要求降低

根据以往经验，专业判断应用过程的不一致通常是由以下两个因素造成的：一是PSC官员因专业背景或专业培训以及现场检查经验不足而做出错误判定；二是PSC官员受个人主观意志或情绪左右而做出不恰当的主观判定。新方法在“RO责任”判定中摒除了PSC官员专业判断的环节，降低了对PSC官员相关专业方面的要求。由此，因PSC官员专业性、经验及其运用能力不足等造成判断出错的可能性也会有所下降。

3.术语自身倾向性减弱

“RO责任”本身只是为了划分滞留缺陷与RO的关联性，判定RO在检验发证等工作履职过程中是否存在失职的现象，以获得相应数据形成RO绩效清单。但该术语听起来更像是要将滞留缺陷责任分摊到相关RO身上，而非简单出于数据获取的目的。相对于“RO相关”，“RO责任”这一术语表述过于强烈。

4.有利于提高不同备忘录间PSC数据的协调与兼容度

鉴于巴黎备忘录目前已采用RO绩效评估新方法，如果东京备忘录与巴黎备忘录采用同一种RO绩效评估方法，可以让两个备忘录保持基本参数一致，防止RO在不同的备忘录得到不同等级的绩效评价。同时由于现有的东京备忘录RO绩效评估计算方法存在最小受检艘次的限制，若某一RO的年度受检艘次低于60艘次，则将不列入RO绩效评估清单，而部分受检数较少的RO可能存在在两个备忘录中受检次数相差较大的情况。因此保持两个备忘录港口国监督数据的兼容在一定程度上能够解决某些RO受检船舶数较少的问题。

5.有利于同船旗国绩效评估方法保持一致

“RO相关”术语的运用能使RO处于与船旗国相同的绩效评估结构下。由于RO职能通常是代表船旗国对船舶开展一系列工作，二者在确保船舶安全管理方面都很重要，因此对船旗国和RO使用同样机制，就RO的职能和角色而言更为合理。

（二）RO绩效评估新方法的缺点

1.牺牲了PSC官员的专业性

“RO相关”方法试图采用一种预先确定的缺陷列表，对“RO责任”进行自动分配，PSC官员无须利用个人专业和特长对RO是否已履行自身责任进行评估和判断。原方法的局限性不在于机制本身，而在于专业判断的应用。如果目的是更好地确保船舶适航，那么改进PSC官员专业判断的应用效果才是解决之道，而非通过消除专业判断、降低PSC官员标准来实现该目标。

完全消除PSC官员的专业判断自然能够排除在实际应用过程中出现错误的可能，但这样做会牺牲PSC官员判断的专业性，并大大降低对PSC官员相关知识和专业性的要求。削弱专业判断后，港口国监督很容易走入程序化行政检查（administrative exercise）的误区。

2.可能与实际操作中遇到的问题不完全吻合

预设缺陷列表的方法可能忽略了以下事实：有些船旗国在其国内立法中，存在部分国际公约未批约生效的现象。同时，某些船旗国根据国家航运业的实际情况，通常采用全部（全权）授权或部分（控制）授权的方式，可能并不会将所有的检验与发证全部授予RO。此种情况可能会造成预设缺陷列表的应用存在客观限制及公平性保障上的问题。

3.对缺陷的判断缺乏灵活性

在原本的检查程序中，对船舶缺陷的处理意见为30（滞留）时，PSC官员需判定RO是否对滞留缺陷负有责任，若滞留缺陷为船舶遭遇意外损坏、船舶配员及操作性检查方面的缺陷、易耗备件的少量短缺等，则不应视为与“RO有关”。

而新方法中采取预设的“RO责任”缺陷列表，难以体现PSC官员基于船舶实际情况做出专业判断的灵活性和准确性。比如，RO并未被授权进行某项特别检验，或者某个设备问题是由船员操作失误引发的，则这个失误不应该归罪于RO。此类情况下若采取预设方法，则将根据数据系统后台程序设定判定该类缺陷与“RO相关”，这也容易引起RO的质疑。

4.在RO履职性判定的术语一致性及RO履职方面存在消极影响

SOLAS公约、RO规则甚至国际船级社协会（IACS）都使用相同的术语“RO责任”，并承认RO在代表一个船旗国进行工作时需对此负责。且IACS在强调RO角色时提出，“RO在代表船旗国执行的工作上，对该船旗国负责”，这一定程度上反映了IACS作为一个代表船级社的国际组织，更希望全行业意识到RO对其所代表船旗国进行的工作“负责”。因此在这一理解层面上，比之“RO相关”，现有“RO责任”的表达更为合适。

五、结语

针对巴黎备忘录已采用的RO绩效评估新方法，东京备忘录港口国监督委员会第32次会议（PSCC 32）对此展开了热议。部分成员国提出了同巴黎备忘录的新计算方法保持一致，以“RO相关”代替“RO责任”，用以评价RO绩效的建议。但另一部分成员国反对这一提议，最终未达成统一意见。

以“RO相关”代替“RO责任”针对滞留缺陷进行判定是港口国监督备忘录的新动向。术语和判定方式改变后，相关数据经测算大大增加，其对PSC官员及RO双方的影响大小尚不明晰，但可以确定的是，这将对后续港口国监督过程中的RO绩效排名带来较大改变。东京备忘录是否将采用此种RO绩效评估方法，还将取决于会间工作组的讨论结果和后续东京备忘录港口国监督委员会的态度。但正如ISM体系缺陷的相关性（ISM RELATED）一样，最终大概率还是会趋于一致。