制度安排是数字货币成功的关键

刘晓春

2022年9月8日，2022中国（北京）数字金融论坛的数字人民币体验区，工作人员摆放数字人民币硬钱包产品。图/新华

货币，并不只是人们看到的那个用于支付结算的一般等价物，更不仅是作为货币载体的事物本身，比如金、银、铜、纸、账本符号、电子数码或者采用数字技术的加密代码，而是在显性的支付结算背后的一整套制度安排，包括发行框架、一系列管理制度和政策工具。货币最显性的目的是支付方便，这与作为货币的载体——货币材料固然有很大关系，但真正保证支付方便、安全的是隐性的制度安排。

南宋发行纸币，前期有很好的制度安排，支持了南宋商品经济的蓬勃发展。南宋虽然军事疲弱，但是当时世界上最发达的经济体。南宋末期，货币崩溃，并不是造纸技术和印刷技术退步了，纸币的支付不方便了，而是整套货币管理体系崩坏了。接着而来的元朝，依然发行纸币，并且以绢代替纸，马可·波罗对此惊叹不已。但到王朝末期，同样因为制度败坏，发行无度而崩溃了。中本聪发明比特币的初衷，是要创造一种方便线上支付的货币，可是由于整个发行、流通管理框架设计不能适应现代市场交易的要求，迄今没能成为一般等价物的货币。币值不稳定，货币就不能体现价值尺度的职能，没有价值尺度职能，支付职能就无从谈起。所以，单纯的支付方便快捷，并不能决定一种货币一定是好的货币，也不能决定某一种物质或技术一定会成为受欢迎的货币和技术。同样，货币发行和流通的制度安排，如果不利于货币的顺畅流通、不利于央行对流通中货币的管理、不利于央行货币政策的执行与传导、不利于公平市场环境的维护，同样不会是一种好的货币。

数字人民币试点至今，主要是在显性的个人支付领域打通各种场景的支付通道，有许多创新，可以说成绩巨大。这方面的试点，应该讲，已经大功告成，进一步的完善和创新，可以在今后的运行中逐步进行。在数字人民币正式发行后，相信市场主体会在相关制度框架约束下，不断创新支付应用场景。接下来的试点，可能需要转入艰难的发行和制度管理领域，这是正式发行前最关键的阶段。目前，除了“双层架构”的概念性表述，关于数字人民币发行的具体制度安排还没有出台，各运营机构在试点中的具体做法也各有不同。相信通过试点能为制度的制定提供现实的经验和依据。本文根据对前期试点的观察，就发行环节的可能模式做一些粗浅的分析。

我们可以把数字人民币整个框架分成几个部分：个人支付领域、商业银行与社会大众、运营机构与商业银行、人民银行与商业银行、人民银行与运营机构等。个人支付领域经过两年的试点，已基本成熟，略过不表。

央行需要考量多个目标

按照央行的设计，数字人民币发行实行双层架构，与纸币现钞一样，由央行向商业银行发行，商业银行为社会大众提供数字人民币服务。这里有一个问题，商业银行向社会大众提供数字人民币是通过一个口子还是多个口子？

目前，大多数纸币是以社会个人或机构提取存款的方式流向社会的。此外，贷款直接发放现钞的口子是敞开的，不过贷款直接使用纸币现钞不需要任何制度、基础设施建设等管理成本。最近，苏州在试点用数字人民币直接发放贷款，效果如何有待观察。如果作为一个场景，纸币能走通，数字人民币也必须走通，理论上无可厚非。不过，在数字经济条件下，可能也需要对试点结果进行必要性论证。

用数字人民币或现钞直接发放贷款，需要考虑其对企业、商业银行和央行管理的影响。对商业银行而言，需要增加一套基础设施的投入和维护管理成本，多一个口子也多一个风险点。

货币，对于企业而言，除了是支付手段、价值尺度、流通手段、价值贮藏，更是“资金”和财务管理工具。作为资金和财务管理工具，企业主要关注的是效益性、安全性和流动性，支付的便捷性则在其次。企业获得一笔贷款，可以有三种选择：第一种是，贷款先进入存款账户统筹管理，再逐笔对外支付;第二种是，直接接受现钞或数字人民币，用现钞或数字人民币逐笔对外支付，将多余的现钞或数字人民币存入银行;第三种是，将获得的现钞或数字人民币贷款先存入银行存款账户统筹管理，再根据经营需要逐笔对外支付。三种方式在效率上没有太大差别，但在管理上，企业财务应该会有自己的选择。从试点情况看，大多数借款人得到数字人民币贷款后，第一时间将其存入银行存款账户。倒是有个别企业，发现存款兑换数字人民币免费，用数字人民币支付免费，就逐笔从存款账户提现数字人民币对外支付。这是典型的出于效益考虑的行为，当然也与数字人民币支付比纸币现钞支付方便有关，但企业并不在乎数字人民币与银行转賬支付在效率上的差别。在此也可以看到，企业支付数字货币和个人支付数字货币，只是一串加密代码表示金额大小的区别，支付效率是一样的，在制作和流通方式上没有批发与零售之分。

从央行的角度出发，确保货币在支付结算中的流通顺畅是货币发行的重要目标，但货币发行管理成本、货币流通管理成本、不同货币流通形式对货币政策的影响，都是需要考量的目标。为了这些综合目标，有时需要有意识地限制一些流通形式。央行之所以要发行数字人民币，减少纸币、硬币的发行与流通就是重要的考虑因素。2000年前后，曾经有观点讨论开展个人支票结算业务，原因是随着人们收入的提高，现金发行量越来越大，流通中现金的管理成本越来越高，即使增加高面额币种，也不能从根本上解决问题。发行个人支票，一方面可以大量减少纸币的发行与管理成本，同时可以将大量流通中的货币纳入银行存款。后来因为看到银行卡、电子支付的发展趋势，没有启动这项工作。回过头看，这个决策是正确的，避免了基础设施投入的浪费，银行卡、电子支付，特别是第三方支付有效地减少了现金发行量和流通量，也不需要增加500元、1000元面额的纸币，将更多的货币纳入银行存款。数字人民币的发行，也是要考虑流通中现金的增加，对货币流通管理、货币政策传导的影响。因此，一些场景是鼓励还是限制数字人民币的使用，只要不影响交易的顺利完成，应该是可以有所选择的。

运营机构须与母行完全隔离

中央银行与商业银行的关系。这实际上是央行如何发行数字人民币的问题。目前“双层架构”的具体安排并不清楚，与纸币发行相比，多了一个“运营机构”，在“双层”之间多了半层。这可能会有两种不同的安排。一种是与纸币一样，各家商业银行直接向人民银行领取或解缴数字人民币;一种是人民银行对运营机构，各家商业银行对运营机构。不同的安排，可能会产生不同的效果，对数字人民币能否成功发行可能影响巨大。

在人民银行对各家商业银行的情景下，与目前现钞的发行无异，需要考虑的是，在数字技术条件下，各家商业银行是由总行统一对人民银行总行，还是如目前分支机构对分支机构。两种安排，技术上都是可以做到的。总行对总行模式下，各商业银行总行需要有专门负责数字人民币头寸管理的部门。分支机构对分支机构模式下，央行总行需有专业部门研究数字人民币在地区间的流通差异和规律，科学调配数字人民币头寸。

在人民银行对运营机构对商业银行情景下，可能有两种模式：一是运营机构代理人民银行数字人民币库模式，运营机构只是代理人民银行的发行业务，商业银行根据自身業务需求向运营机构兑换数字人民币，再向客户提供数字人民币服务;二是商业银行根据自身客户需求向运营机构兑换数字人民币，由运营机构根据商业银行业务指令直接向商业银行的客户提供数字人民币。

第二种模式下，商业银行实际上没有办理数字人民币业务，并且将自己客户的身份数据和业务数据提供给了运营机构。这样的安排，首先，如果制度设计不当，会造成有运营机构的商业银行与其他商业银行之间严重的竞争不公平局面;其次，即使制度设计保证市场竞争的公平，但从客户视角，会区别看待两类银行的信誉和服务能力，最终还是形成了不公平的竞争局面。

运营机构运营的是什么？数字人民币发行架构与现行人民币现钞发行一个很大的不同是多了一个运营机构。因为还在试点阶段，一切都还没有定型，运营机构的角色目前看还很模糊。运营机构运营什么？职能边界在哪里？如何保证可持续运营？

运营什么的问题，可以有两种可能：一种是运营数字人民币和数字钱包;一种是只运营数字钱包。

运营数字人民币，可以是代理人民银行金库，但这样的代理相对简单，也没有太多的盈利空间。可以是运营其他商业银行的数字人民币服务，即上文说到的，由运营机构代商业银行向客户提供数字人民币服务。这样的代理，首先碰到一个问题，是否可以收费？收多少才是合理的？价格如何形成？是由人民银行规定，还是由运营机构定价，或者运营机构与商业银行谈判？其次是上文提到的商业银行竞争不平等问题如何解决？尤其是如何让客户、让社会理解，自己到开户行兑换数字人民币，结果是非开户行的运营机构兑出的数字人民币？个人认为，如果是这样的安排，可能不是一个好的选择。

运营数字钱包，可以作为数字钱包的生产商、批发商，向其他商业银行出售数字钱包，各家商业银行再将数字钱包发给自己的客户使用。这样的关系非常简洁明了。另一种方式是商业银行将需要数字钱包客户的资料提交给合作运营机构，由运营机构审查并向客户提供数字钱包服务。这同样带来商业银行公平竞争问题和客户对非运营机构商业银行信誉和服务能力的认知问题。如果运营机构还要求客户开数字钱包必须与本行存款账户绑定，则商业银行客户竞争矛盾就更尖锐。再进一步，如果运营机构还可以管理客户的数字钱包，则运营机构与商业银行、与客户的矛盾会更大。

无论哪种运营方式，运营机构都需要运营数字钱包。数字钱包的开立必须实名制，实名制的审核与客户资料的保管，可以是客户的开户行，也可以是运营机构，这在技术上应该是可以解决的。如果目前技术上还不能解决这个问题，客户资料必须由提供数字钱包的运营机构保管，即运营机构成为客户数字钱包的风险管理者与承担者，这就有一个运营机构的职能边界问题。运营机构首先只能是一个服务提供商，不能同时是业务提供商，即运营机构除了提供数字钱包服务外，不能提供商业银行业务服务;其次，运营机构科技系统、核算、数据、管理等必须与母行完全隔离。

运营机构要持续服务，就必须有合理的收入来源。如果是代理人民银行向商业银行发行数字人民币，可以向人民银行收取代理手续费，并且有商业银行在运营机构开立的备用金账户的沉淀资金可以获取利差收入。如果作为数字钱包的生产商和批发商，可以向商业银行获取数字钱包的批发收入和今后数字钱包的运维费。如果运营机构直接向客户提供数字钱包服务，商业银行只是起到引流的作用，客户使用数字钱包和数字人民币都是商业银行账户之外的活动，商业银行当然没有理由承担所有与数字钱包有关的费用，甚至可以向运营机构收取引流费用。理论上，运营机构可以向数字钱包持有人收取相关费用，但实际上可能行不通。

运营机构是数字人民币重要的基础设施，也是数字人民币保持流通顺畅的重要载体，需要大量的技术投入和财力投入，这投入不是一次性的，而是持续性的，需要有一种合理的回报安排。可能的途径，应该是更多地为商业银行赋能，运营机构不直接服务客户，通过商业银行获得的综合收益为运营机构提供持续运营的财力。

数字钱包管理界限在哪里？

实物钱包，消费者购买以后，与生产商和销售商再也没有关系。虽然生产商为钱包设计了许多功能，消费者如何使用，生产商不再关心，也无权关心。但数字钱包似乎不是这样，客户在开立数字钱包后，数字钱包的在线运维、功能升级等，依然需要生产商的服务。正因为这样，也带来一系列问题，需要在试点中逐步厘清，以使数字人民币正式发行时有一个好的制度安排。

数字钱包由于它的特殊性，必须实名制。所谓实名制，并不仅仅是为数字钱包标注持有人姓名，而是在后台建立持有人与数字钱包的对应关系，这必然带来一个数字钱包的管理问题，即数字钱包的管理者不单单是数字钱包持有人。数字钱包的管理者，除了持有人，还有生产数字钱包的运营机构，在某种模式下，也可能包括提供数字人民币服务的开户行。作为持有人自由管理自己的数字钱包是没有疑问的，那么运营机构管理数字钱包的界限在哪里？它有权管理持有人对数字钱包包括钱包中数字货币的使用吗？现在大家都非常关心使用数字人民币的个人隐私和数据安全，是不是也有使用数字钱包的个人隐私和数据安全问题？如果运营机构可以通过数字钱包约束或控制数字钱包持有人的消费行为和支付行为，那么就有可能产生前些年平台企业“二选一”之类的垄断行为，这对数字人民币的发行与流通将是严重危害。

从已经试点的支付场景看，客户的数字钱包可以向任何可支付场景实现支付，反过来，客户的数字钱包也可以接受其他任何人数字钱包的支付。那么，从技术上说，数字钱包持有人可以从自己任何一个银行存款账户提取存款并兑换成数字人民币，也可以将自己所拥有数字钱包中的数字人民币存入自己在任何银行开立的存款账户。在这种技术条件下，有没有必要硬性要求客户在开立数字钱包时必须绑定一个存款账户？绑定的目的是什么？数字钱包本身是实名制的，不需要靠绑定存款账户确定真实性。当然，客户自己选择绑定一个银行存款账户，则银行必须满足这样的要求。

与数字人民币和数字钱包相关的一项重要技术是可编程技术，即智能合约技术。

第一个问题是，智能合约技术是用在数字人民币上，还是用在数字钱包或银行账户上更好？当一定数量的数字人民币被智能合约锁定，确实能很好地执行相关交易的合约，但是，这被锁定的或被限制使用的数字人民币还是一般等价物吗？同时，当一定量的货币被智能合约锁定，意味着这部分货币暂时退出了流通，成为窖藏货币，这对人民银行的货币发行、流通货币管理和货币政策制定会产生什么影响？这可能也是在试点中需要重点关注的问题。如果改为对数字钱包编程，同样会形成窖藏货币现象。将智能合约技术用于银行账户，相当于应用智能合约技术执行监管账户的功能，也不失为一种技术应用路径，好处是，既能很好地执行相关交易合约，同时作为存款，银行可以将其投入流通。

第二个问题是，谁有权编程和解除编程？编程需要执行什么流程？需要编程的，首先是交易双方;其次是与需要支付的数字人民币和数字钱包有关的运营机构及银行。对于支付人而言，他是数字人民币持有人，如果他手头的货币是可以被别人编程的，那就意味着他所有的货币是可以被别人掌控的。对于收款人而言，如果是付款人自己编程，就很难保证交易合约可以被严格执行。如果让第三方比如运营机构编程，则需要严格的制度和流程，需要在所编的智能合约之上签订三方的合约。如此，则必须严格限定运营机构在收付双方委托之外有任何对数字人民币或数字钱包进行编程的权限。如果没有对可编程技术运用的严格规定，可能会造成数字人民币流通混乱的局面。

（编辑：张威、袁满）