数据基础制度奠基：淡化所有权，优先流通

唐郡

微信等平台上产生的客户行为数据应该归谁所有？平台使用这些数据需不需要向用户支付费用？数据使用价格应该如何确定？

2022年6月22日，中央全面深化改革委员会（下称“深改委”）审议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称《意见》），围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等四大方面做出部署。

截至目前，《意见》全文尚未正式对外发布，市场一致认为数据基础制度建设工作已经起步。中国信通院云计算与大数据研究所所长何宝宏向《财经》记者表示，《意见》厘清了数据要素市场的建设思路，这意味着数据要素市场的制度底座开始搭建起来。

2021年以来，《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》《深圳经济特区数据条例》《上海市数据条例》等地方文件已经先后问世。

2020年4月，国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据与土地、劳动力、技术和资本等传统生产要素相提并论，并提出“加快培育数据要素市场”。

数据要素，指的是原始数据资源经过确权、加工，形成数据资产，然后进入市场流通、交易的生产资料。业内将数据要素比喻为数字经济时代的“新石油”。

伴随数据基础制度建设，数据要素市场化迎来起步阶段。

7月29日，中国光大银行副行长杨兵兵在2022全球数字经济大会上表示，也许在未来某天，商业银行会有各种卡用于记载客户的数据资产，数据存在银行还能产生利息。

《国家数据资源调查报告（2021）》显示，2021年全年，中国数据产量达到6.6ZB（泽字节，1泽字节约为1万亿GB），占全球数据总产量（67ZB）的9.9%，仅次于美国（16ZB），位列全球第二。

多位曾参与《意见》起草工作的人士告诉《财经》记者，数据要素与传统生产要素不同，其本身具有非排他性、非竞争性，并且只有在共享流通中才具有价值，如果用传统要素的所有权概念去对数据确权，可能走进死胡同。从当前释放的信息来看，决策层倾向淡化数据所有权概念，采用分置的产权运行机制，让数据先流通起来。

淡化数据所有权

国家网信办近期发布的《数字中国发展报告（2021）》中亦提到，数字中国建设仍存在数据要素价值潜力尚未有效激活，數据权属、交易、流通、安全等重点问题研究进展较为缓慢，数据共享与数据市场建设仍然处于分散探索阶段等问题。

以权属问题为例，隐私计算技术服务商洞见科技合伙人、副总裁李博告诉《财经》记者，尽管当前部分数据交易所在探索新型数据交易模式，但由于数据权属问题还没彻底解决，大部分数据产品仍沿用了传统的定价模式。“比如说客户在我们手机银行上开了个户，你说这个数据到底是他的还是我的？银行能否把用户数据当做本行资产去估值？”某股份制银行科技部门负责人对《财经》记者表示，要进一步挖掘数据的价值，首先应厘清数据权属问题。

《意见》指出，要建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度。

多位曾参与《意见》起草工作的人士告诉《财经》记者，数据要素与传统生产要素不同，其本身具有非排他性、非竞争性，并且只有在共享流通中才具有价值，如果用传统生产要素的所有权概念去对数据确权，可能走进死胡同。从当前释放的信息来看，决策层倾向淡化数据所有权概念，采用分置的产权运行机制，让数据先流通起来。

此前，各界对数据权属问题争论的焦点即在于所有权。在部分法学专业人士看来，如果所有权无法确认，后续权利无从谈起。多位业内人士则告诉《财经》记者，数据具有可复制性，在表现形态、价值实现、权利行使、流通方式等方面均与传统物权不同，确定数据的所有权几乎是不可能完成的任务。

华东政法大学教授、互联网法治研究院院长高富平是最早主张淡化数据所有权概念的法学专家之一。他告诉《财经》记者，所有权是对特定物的排他利用权利体系，而数据的非物质性导致其很难实现排他使用。他进一步指出，在所有权语境下，拥有数据所有权的人可以对数据后续加工、流通都主张控制权，而这可能会妨碍数据的流通利用。

此外，高富平特别提到，个人信息保护法规定，个人信息处理者向第三方分享个人信息数据时，需要取得个人的单独同意，例如在贷款智能风控这一场景中，征信机构如果要利用其搜集的个人信息向金融机构输出征信结果，应该单独取得个人同意。“总体来说，就是个人数据由个人完全控制其流通利用。”高富平表示，当前的数据基础制度基本遵循了个人信息保护法的规定。

多位业内人士对《财经》记者表示，前述规定要求个人信息在每一次流通利用的过程中重新获得授权，可能不是一套适合数字经济发展的最经济的模式。在高富平看来，理想状态是让个人对自身数据的绝对控制限制在真实姓名、身份证号、手机号码等个人身份标识数据、敏感数据之内。其他的数据，如在互联网平台上产生的行为数据等，不进行事先控制，而是对侵害个人隐私的行为做事后追责、控制。

在何宝宏看来，《意见》的这一权属设计适应当前的数据要素发展现状，一方面为数据流通的市场主体行为提供依据和指引，另一方面也鼓励各方共同探索数据要素的产权划分，为数据确权提供新的解题思路。

此外，何宝宏表示，《意见》所提到的产权分置，会进一步明确数据确权的发展方向。但是在制度上能细化的程度始终有限，具体到实践上还是需要通过多种方式来解决。例如通过“法定+意定”的形式，法律有依据的遵从法律，法律没有依据的通过双方细化约定的方式来解决。

权属问题之外，数据流通问题亦在推进。

北京国际大数据交易所（下称“北数所”）、上海数据交易所等数据交易平台陆续揭牌成立。据不完全统计，当前至少有20个省份提出建设本地大数据交易中心。期间，对数据流通关键技术的探索亦开始加速，其中隐私计算的应用只用两年就完成了从概念验证到商业化落地的飞跃。

“隐私计算技术确实为数据流通提供了可用不可见的方案，但仅仅应用隐私计算却不意味着能解决所有流通上的问题。技术发展的同时，还需要配合制度、规则、标准等等，才能真正建立完善的流通秩序。”何宝宏表示。

激活数据要素价值

此前由于数据权属问题尚未解决，数据要素化过程中的估值、大规模流通交易等方面的进一步探索均受到严重制约，数据要素价值潜力难以有效激活。

一位业内观察者表示，分置的产权运行机制，可以让数据先流通起来，亦可以一定程度激活数据要素的价值。

“也许在未来某天，我们银行会有各种卡用于记载客户的数据资产，数据存在银行还能产生利息。”在2022全球数字经济大会上，中国光大银行副行长杨兵兵描绘了未来数据要素市场中的一个重要场景。

此前，杨兵兵在接受《财经》记者专访时表示，国家提出把数据作为一种生产要素，就意味着数据可以作为一种资产。2021年，光大银行发布了《商业银行数据资产估值白皮书》，搭建了商业银行数据资产估值体系，并对全行数据资产估值，估值结果超1000亿元。“如果我们能够对数据资产进行评估，了解它的价值，就可以提供衍生品、发债等金融服务。这个事还是很有想象空间的。”在杨兵兵看来，数据要素市场化是一个巨大的机遇。

在数据要素市场化实践中，以商业银行为代表的金融行业已经走在了市场最前沿。

一方面，金融机构信息化建设起步较早，是当前数据生态中场景相对清晰、数据交易需求巨大的买家。前述股份行科技部门负责人告诉《财经》记者，近几年，该行年度数据采购费用从一两千万元增长至两三亿元，仅个贷业务一年的数据采购费用就高达七八千万元。李博对《财经》记者表示，在此前的各类数据使用领域中，银行是最主要的需求方之一。

另一方面，金融機构掌握大量敏感信息，面临较大的合规压力，对数据安全要求较高。据李博介绍，传统的数据流通模式大致经历了三个阶段，分别是1.0的文件传输阶段，2.0的接口调用阶段，3.0的可信沙箱阶段，而这三个阶段存在不同程度的原始数据出域情况和数据泄露风险。2021年，数据安全法和个人信息保护法正式实施后，法律层面对数据安全做出了明确要求，传统数据流通模式存在较大的合规风险。

由此，以“原始数据不出域、数据可用不可见”为特征的隐私计算技术率先进入商业银行视野。

隐私计算，也称隐私安全计算，是指在保护数据本身不对外泄露的前提下，实现多方数据融合计算分析的一类信息技术，需要密码学、计算机、大数据、人工智能等众多技术体系的交叉融合。当前，业内主流技术路线包括以联邦学习、差分分析为代表的明文加密技术，以多方安全计算为代表的密码学加密技术，以及以可信执行环境为代表的硬件加密技术。

近年来，多份重要政策文件中都提及了相关技术的应用。

2021年12月，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，在探索建立数据要素流通规则中指出，要探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式，在保护个人隐私和确保数据安全的前提下，分级分类、分步有序推动部分领域数据流通应用。

2022年初，央行发布的《金融科技发展规划（2022-2025年）》中，也明确提出，推动数据有序共享。在技术方面，积极应用多方安全计算、联邦学习、差分隐私、联盟链等技术，探索建立跨主体数据安全共享隐私计算平台，在保障原始数据不出域的前提下规范开展数据共享应用。

据《财经》记者了解，当前大部分国有大行和股份行，以及部分城商行，已经完成或正在进行隐私计算平台建设。此外，政务、通信、医疗、能源等领域的头部机构也在加速部署隐私计算平台，并开展相关业务的场景运营。以政务机构为例，2021年，山东上线国内首个省级政务数据隐私计算平台，以探索公共数据资源的安全开放。

“2021年四季度开始，隐私计算的招投标数量呈现明显上升趋势。”李博对《财经》记者回忆道，站在数据要素市场化的风口上，隐私计算的应用从概念验证到商业化落地只用了两年左右时间。据艾瑞咨询统计，2016年至2022年一季度，中国隐私计算企业的累计融资额超30亿元，其中超过60%的融资发生在2021年。

流通规则待完善

根据《意见》内容，数据产权制度外，数据基础制度还包括三大方面，分别为建立数据要素流通和交易制度、建立数据要素收益分配制度、完善数据安全治理制度。其中，“数据要素流通和交易制度”的提法亦吸收了高富平等专家学者的主张，即淡化数据交易概念，将重点放在数据流通上。

何宝宏告诉《财经》记者，“近几年大家关注更多的是数据的场内交易，包括相关政策的推出、各地做交易所的尝试等。但数据流通不只是交易，也不只是交易所。场外分散交易、数据开放、数据共享也都是流通。只是不论哪种流通，目前的规则体系和标准体系都还不够统一和明确，难免出现权益难保障、安全和隐私难把控等潜在的风险。”

作为上海数据交易所的制度设计者之一，高富平亲自参与了不少数据产品的挂牌工作。他亦对《财经》记者表示，当前在交易所挂牌的数据产品，要么是在做数据库分销，要么是按字段、时间段付费的传统数据交易方式的变种。在他看来，相当一部分数据产品并未达到高度标准化、适应大众普遍需求等进场交易的门槛。

一位数据交易领域的权威人士坦言，当前国内数据交易平台呈蓬勃发展态势，但总体而言，大部分平台仍属于‘农贸市场的粗放交易模式。为了在短期内扩大交易规模，这些交易平台往往缺乏对数据买卖双方的尽调审核，且没有从制度上破解数据定价、数据确权等痛点问题，数据交易的合规风险较大。

为此，上述权威人士建议，数据交易急需从松散管理的“农贸市场”模式向合规管理的交易所模式转变，实现数据“上市有审核、采买有资质”。

2021年3月31日，基于“数据可用不可见，用途可控可计量”新型交易范式的北数所揭牌成立。依托隐私计算、区块链及智能合约、数据确权标识、测试沙盒等技术，北数所将以数据使用价值为基本交易对象，探索数据资产评估定价、交易规则、收益分配等流通机制。

据不完全统计，当前至少有20个省份提出建设本地大数据交易中心，其中，北数所、上海数据交易所、深圳数据交易所（筹建）和贵阳大数据交易所最为引人瞩目。

在前述权威人士的设想中，与证券市场类似，数据资产交易流通也需要经过登记、尽调、评估、挂牌、交易、结算、交割、审计等一系列流程。数据要素市场体系作为数字经济发展的重要载体，包括数据提供方、数据购买方、交易平台、中介服务方以及数据监管部门等众多机构，各参与方共同构成了一个完整的数据要素市场生态。

一位数据交易所的参与方对《财经》记者表示，目前数据交易行为往往涉及发改委、工信部、商务部、网信办、证监会、市场监管机构等多方共同监管，但监管主体和相关职责尚未明确，需要更加规范。对此，国家信息中心大数据发展部规划处处长、粤港澳大湾区大数据研究院院长王建冬亦表示，当前数据要素市场跨区域、跨部门、跨层级的协调机制和统一规范的数据流通规则尚未建立，“专网林立”“信息孤岛”“数据烟囱”等现象仍然存在，顶层统筹力度有待加强。

此外，高富平提到，要培育一个上规模的数据要素市场，除了流通交易规则，还需要一系列的行业标准，包括技术标准和法律标准，前者解决技术上的互联互通问题，后者解决数据流通范围的问题。

据《财经》记者了解，当前相关部委正在数据基础制度的基础上，着手研究制度相关落地细则。