我国构建区域协调发展与共同富裕的机制探索

全 毅，曾志兰

[福建社会科学院，福州 350025]

我国区域协调发展战略经历了从对外开放发展外向型经济，到对内对外开放构建国内国际双循环发展新格局两个历史阶段。无论是沿海开放，还是沿边开放的思路都是眼睛向外的外向型经济发展战略。2013年我国提出共建“一带一路”也是将对外开放与合作重点方向转向“一带一路”，仍然是对外开放。2018年中美博弈加剧，国际国内形势发生重大变化，2020年我国将构建以国内大循环为主体，国际国内循环相互促进的新发展格局作为总体发展战略，将国内区域开放与协调发展作为我国的基本国策，这是我国区域发展战略从效率优先向协调均衡的重大调整。国内区际开放构建高质量市场经济体制是实现区域协调发展与共同富裕目标的重要保证，也是构建高水平开放型经济新体制的重要路径。

一、我国区域发展战略从效率优先到均衡发展

(一)我国区域协调发展的三个阶段

改革开放以来，我国区域发展战略从效率优先向协调均衡的转变，已经经历了三个阶段，探索建立区域协调发展的新机制。2020年进入区域均衡协调发展的新时期。

1.东部地区的率先发展。中国对外开放是从东部沿海地区开始的，重点面向亚太地区的发达国家和地区，让东部沿海地区率先发展。待东部发展起来后国家投入更多力量加强西部基础设施建设和经济发展，让先发展起来的东部地区拿出更多的力量帮助内地和西部地区发展。这是中国改革开放总设计师邓小平提出的“两个大局”战略，即让一部分人和地区先富起来，然后才去先富帮后富，实现共同富裕的设想。然而实现从非均衡发展向均衡发展并非一个自然演进过程。1992年我国开放重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖5个沿江中心城市，郑州、西安、成都、昆明、贵阳、南宁、长春、哈尔滨、呼和浩特、乌鲁木齐、西宁、银川、合肥、南昌、长沙、石家庄、太原18个内陆省会中心城市，以及开放丹东、珲春、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、霍尔果斯、伊宁、喀什、瑞丽、河口、凭祥、东兴沿边13个沿边口岸城镇；还先后在内陆一些大中城市设立15个保税区、49个国家级经济技术开发区和53个高新技术产业开发区。(1)熊娜：《资源匹配、现实操作与后续境况：由我国区域发展战略观察》，《改革》2011年第4期。1997年国务院决定将重庆设立为中央直辖市打造西部地区发展龙头。我国逐步形成东部沿海地区—内地中心城市—沿边重点口岸城镇对外开放梯度开放开发格局。我国区域发展差距逐步扩大，1978年，东部地区GDP最高的上海人均GDP为2498元，西部地区GDP最高省份的青海省为428元，相当于上海的17.1%；最低省份贵州为175元，相当于上海的7%。但我国西部地区的西藏、青海、宁夏，以及东北地区的黑吉辽都处于人均收入前10位的高水平，比东部沿海省份福建、浙江、山东更高。到2000年，东部地区GDP最高省份上海GDP达到3.45万元，西部地区最高省份新疆为0.75万元，仅相当于上海的21.7%；最低省份贵州为0.266万元，相当于上海的7.7%。东部地区沿海省份的福建、浙江、山东都进入全国前10位。东西部发展差距不断扩大。

2.促进区域经济合理布局与协调发展。根据改革开放总设计师邓小平中国发展的“两个大局”战略部署，在20世纪末西部开发要提上议事日程。1999年11月，中央经济工作会议正式提出实施西部大开发战略。2000年10月26日，国务院正式发布《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，决定从2001年起开始实施西部大开发政策。此后相继提出实施中部崛起战略和振兴东北老工业基地战略，以控制我国区域发展差距的持续扩大。为落实西部大开发、东北振兴计划、中部崛起等区域开发政策——这三个都由中共中央和国务院同时发布文件，规格是最高的，中央设立了国家级协调机构，然后是“东部率先跨越”，这个发展规划没有国家级协调机构。这种部署体现了国家对振兴落后地区的重视。国家在基础设施，学校教育方面加大对西部地区的投资力度，以改善西部地区的发展环境。同时实施东部发达地区与中西部落后地区之间的对口帮扶政策，开放开发西部地区的资源与市场，引导外资及东部企业向中西部投资(见附表1)。我国西部地区基础设施(青藏铁路、西气东输、西电东送工程)完成，与人力资源开发得到一定程度的改善，经济增速开始加快，特别是资源富集省区如内蒙古经济增速超过东部地区。我们以人均GDP衡量区域发展差距。到2010年西部大开发战略实施十年后，东部地区GDP最高的上海人均GDP为7.32万元，西部地区最高省份内蒙古人均GDP为4.70万元，相当于上海的64.2%。最低的贵州1.64万元，相当于上海的22.4%。东西部地区人均收入差距稍微有所收缩。

3.实施区域协调发展战略。2010年党中央、国务院出台《深入实施西部大开发战略的若干意见》，明确到2020年西部地区要建立现代产业经济体系、实现全面脱贫奔小康的目标。2010年，我国在中西部地区设立八大国家级承接产业转移示范区，促进沿海地区产业向中西部地区转移，重构国家产业链和供应链。2012年我国劳动力市场出现“刘易斯拐点”以来，沿海地区纺织产业出现劳工荒。一些企业开始向海外或中西部地区转移，寻找原料与劳动力便宜的地区投资兴业。2013年中央政府决定将纺织服装产业作为新疆维吾尔自治区的战略产业和就业平台，提出到2023年的10年内解决100万劳动力转移问题。2014年5月国务院发布《关于支持新疆纺织服装产业发展促进就业的指导意见》，引导东部地区纺织服装产业向新疆转移。党的十八大以来，我国开始突出重大区域发展战略的引领作用。2013年9月和10月间，习近平主席在访问中亚四国和东盟国家时，提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”两个倡议，“一带一路”西进战略逐渐成形，是我国经济再平衡战略。这既是国内经济转型升级的需要，也是中国对外开放战略的一次重大调整。随后，中央出台京津冀协同发展战略、“长江经济带发展规划”、自由贸易试验区、粤港澳大湾区发展规划、长江三角洲一体化总体规划。“一带一路”倡议以“六大经济走廊”建设为骨架，连接京津冀协同发展区、长江经济带、粤港澳大湾区以及沿海各港口的自由贸易试验区，形成沿海、沿江和沿线经济带为主的纵向和横向经济轴带，塑造主体功能有效约束、生产要素有序流动、社会基本公共服务均等化、资源环境可持续的区域协调发展新格局。以“六大经济走廊”建设为抓手，我国加快了内地与沿边地区通道等基础设施建设步伐。2018年11月，中央政府出台《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，鼓励探索国内区域援助帮扶与资源产地与消费地区建立各种协作机制，促进国内区域之间的协同发展。到2020年，我国东部地区人均GDP最高的北京为16.76万元，西部地区最高的重庆8.00万元，相当于北京的47.7%，西部地区人均GDP最低的甘肃为3.41万元，相当于北京的20.35%，我国东西部区域发展差距又有所扩大。这种反复说明缩小区域收入差距任重道远。

(二)我国区域协调发展政策检讨

我国西部大开发与区域协调发展战略取得巨大成效，使我国整体上实现脱贫奔小康的社会目标。但是，我国区域发展差距收敛效果还很不明显。如果我们将台港澳除外的31个省区市以10个为单元划分为高中低三个方阵。1978年我国区域发展差距并不明显，东北三省和西藏、青海的人均GDP都处于第一方阵。从2000年以来的20年间，我国各省区市人均国内生产总值的变化看，位于第一方阵前10位的除了重庆和湖北以外，几乎都是东部沿海省市；位于中间方阵第11至20位的内蒙古、陕西、安徽、湖南、四川、辽宁、河南、宁夏和江西主要位于中部地区；位于第三方阵的21至31位的新疆、西藏、云南、青海、贵州、广西都属于西部地区省份，而河北、山西、吉林和黑龙江分别从第一方阵和第二方阵掉入第三方阵。也就是说，西部大开放战略实施以来，西部地区只有重庆从第二方阵上升到第一方阵；内蒙古、陕西、四川排名从第三方阵的24、28、25位上升到20位以前的11、12、16位；而其他如新疆、西藏、云南、青海、贵州、广西等均在第三方阵20名以后。值得注意的是，广西兼有沿海与西部的区位优势，改革开放40年起在国内经济发展始终不温不火处于24至30位；而河北、山西、吉林和黑龙江从第一方阵和第二方阵落入第三方阵，使得在东西部差距之后出现南北差距问题。

表1 1978—2020年全国各省区市人均GDP排名 (单位：人均万元)

续 表

众所周知，我国区域发展差距出现固化的原因，首先，源于区域要素禀赋差异造成的。我国西部地区自然环境差，地广人稀、基础设施建设效用低，人力资源开发成本高，远离消费市场导致运输成本高和市场信息缺乏。自东北端的漠河到西南端腾冲一线被称为胡焕庸线，是我国自然地理分界线。东南一侧是江河平原地形，雨量充沛、小桥流水、人口密布；西北一侧是高山荒漠与草原地形，干旱少雨、大漠孤烟、人烟稀疏。历史上农耕文明很难突破胡焕庸线的限制向西部发展，在工业文明时代人类进入海洋时代，因海洋运输成本远低于陆路运输成本，导致人类经济活动更加向沿海地区集中。铁路、公路与航空运输的发展也没有突破胡焕庸线的限制，促进我国区域之间的均衡发展。

2000年时，胡焕庸线东南侧国土面积为全国的43%，人口却占全国总人口的94.2%，贡献全国经济总量的95.7%；而西北侧占全国国土面积的57%，而人口只占中国的5.8%，贡献全国经济总量的4.3%。(2)胡焕庸线：大自然然是这样划分中国的，www.360doc.com，2018-02-08。西部大开发地区覆盖的广西、云南、西藏、贵州、四川、重庆、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆、内蒙古等12个省市区，多数位于胡焕庸线的西北一侧，但总面积达到685万平方公里，约占全国土地面积的71.4%，2020年人口总和约占全国的25%，GDP总和约占全国的20%。(3)冯建勇：《历史与现实之间的胡焕庸线——中国内陆边疆与沿海地区协调发展论说》，《西北民族研究》2021年第2期。说明发展差距仍然巨大，实现共同富裕的道阻且长。

其次，我国区域开放与开发政策过于泛化、缺乏效率，也导致我国区域协调开发政策效果欠佳。我们对2000年以来出台的十大区域发展战略或规划进行过梳理。假设进入国家级区域政策的次数越多，得到的好处越多。我们发现一个奇怪现象，得到好处最多的省份居然不是西部落后地区，而是上海、浙江、广东和重庆——除重庆处于中西部外，都是中国最富的东部地区。如果加上各种地方发展战略上升为国家支持的区域发展战略，东部地区得到的优惠政策就更多。比如沿海海洋经济示范区，海峡西岸经济区，深圳中国特色社会主义先行示范区等。由此可见，中国越是富裕的地方，得到的优惠政策越多。这个结果让人很吃惊：过去倾斜性的优惠政策变成了新的平均主义。(4)全毅：《丝绸之路经济带建设与西部大开发：协同发展》，《青海社会科学》2016年第4期。其根源在于我国区域开放开发政策的马太效应。越是经济发展得好，地方政府的寻租能力就越强，就越是容易得到国家优惠政策青睐和扶持。笔者认为，区域发展战略应实现由效率导向向公平导向的真正转变，区域政策的目标就是减少地区发展差距，实现共同富裕。因此，中国区域发展政策应该有战略规划，不是由地方政府寻租和竞争，谁想要就给政策。

2020年以来，我国区域协调均衡发展战略进入新时期。为应对2018年以来中美战略竞争加剧，美国围堵与国内经济转型升级的需要，中国发展外部环境的恶化迫切需要改变以往的出口导向发展模式。2020年我国政府正式将构建以国内经济大循环为主体，形成国际国内相互促进的双循环发展新格局作为一项长期发展战略。而国内大循环应以发挥国内区域比较优势、区际开放、产业转移和产业链供应链重构为主要抓手。2020年5月17日颁布的《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，明确提出“到2035年，西部地区基本实现社会主义现代化，基本公共服务、基础设施通达程度、人民生活水平与东部地区大体相当，努力实现不同类型地区互补发展、东西双向开放协同并进、民族边疆地区繁荣安全稳固、人与自然和谐共生”。(5)《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，《中华人民共和国国务院公报》2020-05-30.这是我国各区域基本公共服务、基础设施通达程度、人均国民收入实现均等化的共同富裕目标，也是促进内部大循环的重要举措。

二、我国区域协调发展与共同富裕的新思路

共同富裕的基本含义是实现国民收入与社会公共服务的均等化。如何实现共同富裕？这不仅是解决国民财富的公平分配与社会公正的问题，也是处理好区域合理分工与均衡发展的问题。中国要实现均衡发展和共同富裕，在国土开发的顶层设计方面，对发展落后的中西部地区在基础设施建设、文化教育、公共卫生等公共服务均等化，产业发展规划、人力资源开发、对内对外开放以及发展国际国内贸易方面需给予更多的政策倾斜支持，构建起区域之间生产要素有序自由流动与转移的机制，同时调节收入分配制度，实现效率与公平的均衡目标。中央政府的区域开发规划与政策必须体现地区差异，符合民族地区的协调发展和扩大内需的战略需求，有效缩小区域发展差距，实现区域之间协调发展与共同富裕。(6)全毅：《丝绸之路经济带建设与西部大开发：协同发展》，《青海社会科学》2016年第4期。

(一)实现西部大开发与“一带一路”的协调发展

在国家战略层面，西部大开发与区域协调是内循环，“一带一路”是外循环。构建以内循环为主体，外循环相协调的国内国际双循环发展新格局，需要处理好国内区际开放与对外开放、国内产业转移与国际产能合作，国际国内产业链、供应链和价值链重构与分工布局的问题。因此，我国区域协调发展战略与“一带一路”建设协调推进是缩小东西部发展差距和实现共同富裕的重要途径。

一是加快西部地区开放发展既是我国实现均衡发展、缩小区域差距的需要，也是扩大内需市场，实现以内循环为主体、外循环相协调的新发展格局的必然要求。目前，我国经济发展基本形成了东部地区进入创新驱动阶段，一些低端与过剩产能需要转移；中部地区进入要素驱动发展阶段，产业发展需要提质增效；西部地区还处于资源驱动阶段，需要加速进入工业化发展阶段。(7)张培刚发展经济学系列讲座(26)：张燕生解读十九大后中国经济发展前景，www.pkcjjh.org，2017-12-27.实现我国东部地区产业和国内资源有序地向中西部地区的转移和投入是中国扩大内需，以及把根留住、避免产业空心化的重要途径。在当前构建以国内经济大循环为主导、国际国内双循环相互促进新发展格局的背景下，各地应发挥比较优势，重构东中西部产业链、供应链和价值链，形成国内梯度分工、产业有序转移和全国统一市场，在中美经济摩擦持久化的情况下可以增强我国经济增长的韧性与回旋余地。

二是全国统一市场与区域分工体系的形成是区域协调发展的重要前提。我国西部地区主要是少数民族聚居地区，东中西部国内经济一体化发展，对于消除地域发展差距和民族差异，维护国家安全和长治久安具有特别重要的意义。(8)全毅：《丝绸之路经济带建设与西部大开发：协同发展》，《青海社会科学》2016年第4期。我国东部地区劳动密集型产业因土地、劳工成本上升进入难以维持阶段后，曾经提出“腾笼换鸟”的产业转型升级战略，因此，东部地区边际产业早已开始向外转移。2010年我国在中西部地区设立八个国家级承接产业转移工业园，将我国东部地区部分产业转移到原材料资源比较丰富的中西部地区，将东部地区产业链向内地延伸，提升我国参与国际分工的产业层次，实现更好的经济效益。比如，从新疆输出棉花每吨需要补贴400～500元运费，增加了运输成本。国家从2014年将新疆承接纺织服装产业转移与发展作为国家战略，推动东部地区的纺纱、织造产业转移至新疆地区，形成与东部地区新分工体系，以实现更好的经济效益。

三是“一带一路”建设使西部地区从对外开放的末梢变为前沿地带。在西部地区比如云南、新疆、黑龙江生产直接出口丝绸之路市场更能节省运输成本。我国中东部企业在西部地区投资企业，既能促进西部地区开发，又能为拓展外部市场建立生产基地，构建面向欧亚大陆的区域生产网络和分工体系。目前我国东部地区一些纺织服装企业到新疆伊犁地区的伊东工业园区投资设厂，生产用于销往中亚和欧洲的服饰产品。比如江浙和华北的服饰企业在霍尔果斯口岸生产中亚的民族服饰和东欧俄罗斯的手套与皮草。我国西部地区是中国与中亚过渡地带，语言文化呈现多元化：我国哈萨克族、维吾尔族、塔吉克族等都是跨境而居的民族，他们与中亚文化有着千丝万缕的联系。笔者认为，“西部地区可以为中东部地区企业开拓中亚市场和进入中亚投资提供服务，比如中东部地区企业可以积极参加新疆举办的‘亚欧博览会’、亚欧商品博览会和宁夏举办的‘中阿经贸合作论坛’、‘世界回商大会’、伊斯兰商品博览会这些平台，开拓俄罗斯、东欧、中亚、西亚及阿拉伯世界市场”。(9)全毅：《丝绸之路经济带建设与西部大开发：协同发展》，《青海社会科学》2016年第4期。

四是“一带一路”建设不能越过西部地区，必须优先考虑西部地区发展。“一带一路”倡议以“五个联通”和“六条经济走廊”构建全方位、网络状、系统性的对外开放格局。我国西部地区从中国的边沿地带变成对外开放的前沿平台，如新疆发展定位为丝绸之路经济带核心区，云南发展定位为面向南亚、东南亚开放的辐射中心，广西发展定位是西部陆海新通道等。引导我国企业通过西部地区走向丝绸之路经济带将为西部大开发提供前所未有的历史机遇。但是，目前东部地区许多失去比较优势的传统产业并没有搬迁到中西部地区，而是直接搬迁到海上丝绸之路沿线国家。究其原因，营商环境除了税收优惠和劳动力廉价外，还需要综合考虑接近市场、产业配套等多种因素。

1.西部地区远离消费市场导致运输成本高且信息不灵。西北地广人稀，交通建设成本高；铁路、公路密度比较低；运距远、物流成本高，相关快递行业亏损严重。远离消费市场产生的运输成本和信息不灵，对市场反应不灵敏。企业必须将设计以及高端产品放在内地沿海地区，以便根据市场动态调整生产和销售策略。劳动力便宜、土地租金低廉难以抵消高昂的运输费用。如果是出口加工型企业，则原材料和产品的运输费用会成倍增加，企业效益可能更差。再说企业搬迁还需要付出巨大的沉入成本。因此，出口导向型企业宁愿选择外迁，而不是内迁。

2.西部地区产业聚集效应不明显，产业链条短、产业生态不完整，造成企业经营成本难以下降。我国内地，尤其是西部地区因远离消费中心难以形成产业集聚效应，不仅过去三线建设时期的老工业在改革开放之后，在沿海地区工业产品的冲击下逐渐消失，而且在承接沿海地区产业转移方面也因缺乏科学发展规划和经济效益过低，难以吸引相关配套产业的整体迁移。以新疆纺织业为例，新疆石化产业缺乏化纤产业制约混纺产品发展，服装产业缺乏辅料、纽扣、拉链等配套产业，影响服装生产成本和时效。

3.劳动力素质低。许多沿海企业认为从内地招聘员工要比内迁建厂更有效率。西部地区少数民族居住区因语言不通、生活习俗不同与生产技能不足，技术劳动力无论是低中高都非常稀缺。部分企业存在招聘的员工组织纪律性较差、培训时间长、成本高、难度大以及员工生产效率低、熟练程度低、流动频繁、稳定就业率差等问题，企业内迁前后无法保证产品质量和生产工期，短时期内劳动力潜力难以转化为实际生产力。

如何引导东部企业向西部地区转移？需要加强顶层设计，制定切实可行的政策与措施。

(二)优化区域协调发展与实现共同富裕的政策设计

优化我国区域开发开放布局，实现东中西部协调发展与共同富裕是值得认真研究的重大课题。

一是将中西部开发开放与“一带一路”建设统筹协调。丝绸之路建设是以“五个联通”和“六大经济走廊”为主要抓手，其中基础设施互联互通是基础，产能合作和人文交流是支撑。西部地区交通能源等基础设施建设与教育医疗等社会发展的规划要与丝绸之路建设及发展规划相对接。推进西部大开发与“一带一路”建设的融合，提升西部地区的整体开放水平。

推进西南地区与东盟互联互通，产能合作与产业发展对接。目前，西南地区中缅油气管道已经修通，中老铁路已通车，西部陆海新通道正在建设。我国最早提出复兴南方丝绸之路——孟中印缅经济走廊，其中中缅经济走廊是关键。滇缅通道是我国西南内陆地区走向印度洋和西亚非洲的最便捷通道。现在中缅经济走廊中的咽喉工程滇缅铁路建设困难重重，但打通滇缅通道及建设中缅经济走廊对我国西南开放开发具有重要战略价值。

推进西北地区开发与“丝绸之路经济带”融合。其中，中巴经济走廊建设作为旗舰工程，中国已经取得瓜达尔港经营权，中巴经济走廊中的铁路、高速公路、电力、通信等设施建设也都会大规模展开。中巴铁路和油气管道可能因复杂的地质环境与高寒气候条件难以实现，但高速公路与空中航线要加强互联互通。中巴经济走廊必须与喀什等南疆的开发建设紧密协调，这是事关西域安全的重大战略问题。南疆环形铁路及公路交通建设及其与青海甘肃的连接是应该优先规划与建设的事项。

中国与中亚的互联互通，中亚通往新疆的四条油气管道已经修建，但铁路和公路还需要提升等级。目前，俄罗斯普京总统提出大欧亚经济伙伴关系，既是将俄罗斯主导的欧亚联盟与上海合作组织对接，实际上也是与中国的丝绸之路对接，中国应将建立中国—欧亚联盟经济伙伴关系谈判提上日程，以确保中国北线能源供应以及市场环境的稳定。所以，丝绸之路经济带建设要与我国西部大开发战略相衔接，让西部地区成为贯通欧亚大陆的桥梁。

推进东北老工业基地振兴与“一带一路”建设的融合。东北地区振兴要以草原丝绸之路和中蒙俄经济走廊为抓手，加快推进基础设施的投资合作与互联互通，选择交通枢纽城市共同建设产业合作园，加快构建东北对外开放的通道、平台和布局，实现中蒙俄三国共同的农业和牧业政策，以发展生产性服务业市场开放为重点，形成振兴东北的新动力。

推进中部地区崛起与“一带一路”的融合。依托新欧亚大陆桥和南北大通道，发展欧亚班列运输，以及武汉(鄂州货运空港)、郑州、成都、重庆、乌鲁木齐等中心城市的铁路港和国际航空港，打通“一带一路”沿线主要城市的陆上和空中通道；加强中部地区在钢铁、工程机械、装备制造、化工、光电一体化等领域与“一带一路”沿线国家和地区的合作。

二是丝绸之路产能合作规划，要与西部地区产业发展规划相衔接。“一带一路”倡议为中西部地区内引外联、辐射周边地区创造了软硬环境，使得中西部地区成为推进“一带一路”和向西开放的核心区。由于我国区域之间无论自然环境、经济社会资源、人文社会环境、还是经济发展程度及其与周边国家和地区的关系都存在巨大差异。统一政策会因地区差异难以执行或导致政策效果天壤之别。因此，国家顶层设计、规划发展、战略部署、政策设计必须从当地条件出发，因地制宜。

我国东西部农业生产条件差异巨大，胡焕庸线是我国农耕文明与草原文明的天然分界线，南北气候温差大，物产不同，可以根据气温带和雨量带形成东西南北区域农牧业分工体系，形成水稻、棉花、小麦、玉米、畜牧的天然地带。比如东南部地区适宜发展水产养殖和蔬菜种植业，而西部和东北地区则适宜发展畜牧加工业与果品加工业。我国西部和东北地区畜牧业和特色水果等农牧业资源丰富，食品加工、纺织服装、皮革加工、果品加工、肉类加工及乳品加工都需要大力发展，以充分开发当地的农牧业资源。(10)全毅：《丝绸之路经济带建设与西部大开发：协同发展》，《青海社会科学》2016年第4期。比如新疆棉花产量占我国棉花产量的87%，世界棉花产量的20%。但新疆纺织服装产业不是支柱产业，仅占国内纺织业总产值的2%左右，新疆发展纺织服装产业潜力巨大。除内蒙古鄂尔多斯羊绒业比较知名外，其他地区毛纺业仍然是需要大力发展的产业。但广大西部地区缺资金、技术、管理和营销经验。所以，应将新疆承接和发展纺织服装产业作为国家战略进行顶层设计。

2010年，研究者们利用中国162个慢性病监测点调查研究发现，中国成年人高血压患病率为33.5%[1]；中国2013年第五次国家卫生服务调查结果显示，近5年城乡居民(按照人数计算)的慢病患病率由2008 年的18.9%增至2013年的24.5%，按疾病别分析的慢性病患病率中，高血压处于第一位，15岁及以上调查人口自报高血压患病率为14.2%。比较2003、2008和2013年三次国家卫生服务调查结果，10年间上升了330.3% [2]。

东北地区与西部地区矿产资源丰富，许多城市也因矿产开发而兴。比如大庆、玉门、克拉玛依等城市就因石油而兴，攀枝花因铁矿与钢铁工业而兴，宁夏的金昌、白银等市因金属矿而兴，内蒙古的鄂尔多斯也因煤矿和其他稀有金属矿而兴，青海柴达木盆地盐矿、锂矿资源丰富。但这些城市亟须发展金属深加工的制造业，实现经济结构多元化。像西安、成都、重庆、兰州、绵阳、乌鲁木齐、昆明、南宁、柳州等制造业基础较好的城市，应大力发展装备制造业，为西北地区的加工工业提供更好的技术装备。新疆、青海的盐矿和稀有金属资源丰富，可以发展成为我国盐化工和锂电池等新能源产业的重要基地。西部地区油气资源丰富以及进口的油气资源亟须延长产业链，建设成为我国能源工业与石化工业的战略基地。

西部地区生态脆弱，需要搞好生态建设和水土保持，绿化生态环保产业也是亟须发展的产业，我国在西部大开发过程中实行退耕还林、退耕还草政策，生态环境、生活环境已经得到极大改善。青藏高原是我国许多江河发源地，高寒的气候使得土地的生产力极低，生态环境保护是重中之重。需要构建东西部资源与生态补偿机制，强化西部地区生态保护，以及生态旅游和绿色农牧业发展。

东北地区原工业基础较好，但主要是按照苏联标准建设的，改革开放以来我国转向西方技术标准。东北工业振兴不仅需要解决体制机制的问题，还要转换技术标准问题，利用信息化，智能化和物联网技术改造东北的制造业基础。由于东北工业生态不适应新生企业的成长，所谓投资不过山海关，东北工业要打破传统体制机制的顽疾，首先要进行混合所有制和股份制改造，引入外资与民营等新兴力量增强生产活力，对难以改造的企业实施破产法，然后将传统企业资产通过市场化途径，完成民营化过程。

三是将发展特色农牧业与乡村振兴结合起来。“西部许多地区是生存环境恶劣的地区，对于这些地区的农牧民需要采取整体搬迁。要让这些农牧民搬得出、稳得住、能致富，产业发展是关键。西北地区广大农牧区具有丰富的特色农产品和畜牧业，西北地区是我国长绒棉、哈密瓜、葡萄、西瓜、西红柿、核桃、香梨、杏仁、枸杞等特色瓜果生产宝地。但种养、加工、储存、运输等生产技术和加工行销技术需要开发，提高经济效益”。(11)全毅：《丝绸之路经济带建设与西部大开发：协同发展》，《青海社会科学》2016年第4期。习近平总书记2022年博鳌论坛前在海南考察时指出：乡村振兴必须发展特色产业。推动这些地区特色产业的发展是乡村振兴的关键举措。

我们的调查发现，从2013年实施的新疆纺织服装产业振兴计划，极大地促进了国内纺织服装产业向新疆转移。据统计，“2014—2020年全疆纺织服装企业数量从560家增加到3328家，新增2768家。”其中沿海和内地到新疆投资企业为1034家，占比37.4%。基本形成较完整的产业链，涵盖纺纱、化纤、织布、印染、服装服饰、家纺、针织品、产业用纺织品等生产领域，建成阿克苏、库尔勒、阿拉尔、石河子、伊犁(江苏)等五个纺织产业基地，与国内东部地区形成分工协作，产生显著的比较经济利益；对促进农牧区劳动力转移，增加农牧民收入产生积极作用，就业减贫贡献巨大。2014—2020年全疆纺织服装产业累计新增就业人数70.65万人，每个就业者每月能增加收入2000—5000元。(12)全毅：《关于新疆承接纺织服装产业转移与发展的调研》，《改革内参》2021年10月22日。我国东部农产品加工企业投资新疆的水果保鲜技术和食品加工，促进新疆果酱、果汁、果醋、果酒、果脯等特色食品的发展。东部地区也为西部地区特色农产品投资电子商务与订单农业，促进了新疆、宁夏、青海等地的哈密瓜、葡萄酒、枸杞在国内外的市场营销，产能和产值成倍增长。(13)全毅：《丝绸之路经济带建设与西部大开发：协同发展》，《青海社会科学》2016年第4期。

四是将区域协同开放作为共同富裕的关键举措。我国边疆地区因边界的屏蔽效应，长期处于落后状态，从1992年实施沿边对外开放，创新对外合作模式，打造对外开放新高地以来，沿边地区先后开设边境互市贸易区，鼓励发展边民免税贸易；2000年西部大开发战略正式实施，主要是促进西部地区生态环境修复和基础设施建设，推进边境经济合作区(包括出口加工区、进口加工区、保税物流园区)建设，发展边境旅游购物，活跃边境经济。2010年中央政府实施第二轮西部大开发战略，提出构建现代产业体系，在中西部地区建设国家级产业转移示范园区，采取对口援助，促进东部地区产业向内地转移等举措。2013年提出“一带一路”倡议以来，建设六大跨境经济走廊，促进陆海联动、东西互济全面开放新格局，在我国沿边重要口岸建设跨境经济合作区，跨境基础设施互联互通，边境金融货币互换。重点建设丹东、和龙、珲春、绥芬河、同江、黑河、满洲里、二连浩特、阿拉山口、霍尔果斯、塔城、喀什、吉隆、瑞丽、磨憨、河口、凭祥、东兴等18个边境经济合作区(含跨境经济合作区)。这些开放政策在实现富民兴边过程中发挥了重要作用。

三、完善区域协调发展与共同富裕机制及政策体系

区域协调发展是实现共同富裕的重要途径。习近平总书记在十九大报告中强调：要“强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制”。(14)《中国科技产业》2017年10月15日综合报道中国共产党第十九次全国代表大会《全面决胜小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》。中共中央、国务院在2018年11月18日发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，为新时代区域协调发展的机制建设提供指南。

(一)构建我国发达地区与欠发达地区的协调机制

第一，针对我国欠发达地区区域特征制定欠发达地区开发特别法。法律制度层面的协调机制是根本，借鉴发达国家经验，通过立法程序保障对欠发达地区的开发援助。我国分别于2016年3月25日制定了《长江经济带发展规划纲要》，2021年10月8日颁布了《黄河流域生态保护与高质量发展规划纲要》，成为我国两个最大江河流域性的区域发展指南。我国还应该根据我国区域特征和功能定位，制定区域发展指南和协调机制。如制定《东北老工业基地振兴法》，《西北沙漠地区开发法》，《青藏高寒地区开发法》，《云贵高原开发法》和《黄土高原开发法》，以及《内陆山地与革命老区开发法》，并制定专门的《西部地区教育与人力资源开发法》和《西部植树法》，对这些地区的功能区划分、开发目标、公共设施建设、教育培训发展、生态环境保护、特色产业振兴、水土矿产资源利用与保护、移民安置及城镇建设、政府财政转移支付办法、税收政策以及组织实施保障措施等方面做出法律规范。

第三，构建区域产业转移与分工体系的载体平台。从2010年开始，中央政府正式实施我国产业结构调整与产业转移政策，国家先后在华北设立晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区；在华中设立安徽皖江城市带承接产业转移示范区、湖南湘南承接产业转移示范区、湖北荆州承接产业转移示范区、江西赣南承接产业转移示范区；西南地区设立四川广安承接产业转移示范区、重庆两江承接产业转移示范区、广西桂东承接产业转移示范区等八个承接产业转移示范区，基本都在中部地区。2013年以来在新疆建设石河子、阿克苏、阿拉尔、库尔勒四个承接纺织产业转移的综合纺织服装产业园。伊东工业园江苏纺织服装产业园产业集聚效果显著。建议在西部地区的新疆、青海、云南、贵州、甘肃、内蒙古等省区中心城市或重要口岸增设国家级承接产业转移示范区，将阿克苏、库尔勒、阿拉尔、石河子、伊东纺织工业园升级为国家级纺织服装产业转移示范区，强化国内纺织服装产业转移与区域分工协作的指导。抓住“一带一路”互联互通建设机遇，将边境经济合作区和西部交通枢纽口岸和城市打造成为出口加工与进口资源加工基地和双循环的重要节点，健全国际国内双循环产业链。这些产业园区将国内产业梯度转移与区域协调发展与转变发展方式统筹结合，以便增强中国经济发展的韧性。

第四，构建我国西部资源地区与消费地区间的合作机制。区域对口援助是我国社会主义制度的独特优势，是实现协调发展与共同富裕的制度设计。中央政府要求东部九省市对口帮扶西部地区，以及东部22个国家级经济技术开发区对口帮扶17个边境经济合作区。这是根据邓小平国家发展东西部地区分两步走，先富帮后富的战略规划安排的东西部区域对口帮扶机制，取得了一定成效。但区域不平衡与不充分问题依然比较突出。目前在完善发达地区与欠发达地区协调发展机制方面，一是要完善各地方展开对口援助帮扶的政府间合作与协调机制。常态化推介招商项目与产品消费需求信息，促进消费地区向原料产地的投资开发与提供市场信息和订单支持，建立地区间企业联谊会与产业协作机制，实现信息共享与市场开放。二是要健全对口援助干部与人才交流机制。现在交流干部三年任期太短，建议延长至一个五年发展规划任期；三是加快构建资源富集区与其他使用区的产业开发援助机制，比如西气东输，西电东输等要完善市场价格和贸易补偿机制；粮食主产区与主销区产销加工运输投资开发机制；畜牧肉禽主产区与发达城市消费区之间的产销开发机制；流域上游与下游生态保护地区与受益地区的生态补偿机制。四是要争取国内外龙头企业集团到中西部地区合作共建工业园，构建区域之间产业链、供应链和价值链分工体系，提升国内经济运行效率。构建产业分工体系，促进国内区域产业链建构与统一市场的形成。

第五，完善区域协调发展的社会市场机制。从理论上讲，在市场机制作用下，劳动力和资本的自由流动会实现要素收入的均等化。因为低收入劳动者会自动流向高收入地区，低收入行业劳动者会向高收入行业转移，富裕地区的资本会自动流向资本短缺地区。但是，由于我国户籍制度的阻隔，以及全国资本市场利率的控制，地区之间、城乡之间与部门之间生产要素流动存在梗阻现象。因此，推动国内区际开放，对我国经济持续发展意义尤其重大。一是培育和发展人力资源市场与资本市场。要改革户籍管理制度，实现居民证制度，彻底打破城乡户籍隔离，也要实现社会保障的全国均等化，打破区域之间和体制内外的人口流动藩篱。金融市场要放松管制，逐步实现利率市场化，让资本在区域间合理流动。二是建设区域特色商品交易中心。要打破地方保护主义，大力发展区域性的大宗农产品市场和流通体系，比如西南地区的热带水果、咖啡、烟草与橡胶市场(商贸与期货中心)，新疆的瓜果、棉花与纺织品市场(商贸中心)，华北的小麦、玉米与棉花市场、东北的大豆、玉米与稻米市场(商贸中心)等，打通农产品主产区与主销区的信息与流通渠道，让广大中西部地区资源与东部消费市场密切联系起来。

第六，完善财政转移支付与收入分配制度。2018年以来，中央财经委员会十次会议上专门研究区域协调发展与共同富裕的重大问题。如“打好三大攻坚战的思路和举措”“全面建成小康社会补短板问题”“研究黄河流域生态保护和高质量发展问题”“推动成渝地区双城经济圈建设问题”“畅通国民经济循环和现代流通体系建设问题”“扎实推进共同富裕问题”等关乎国计民生的重大问题。(15)蔡迩一：《中央财经委第十次会议研究“扎实促进共同富裕”主题释放丰富重要信息》，《北京青年报》，2021年8月17日。中央政府将区域协调发展与改善收入分配问题作为实现共同富裕的关键举措。在高质量发展过程中正确处理效率与公平的关系，构建初次分配、再次分配和三次分配的基础性制度安排，逐渐实现共同富裕。在调节收入分配方面，采取提高低收入群体、节制高收入群体，扩大中等收入群体，培育橄榄型社会结构。调节区域收入分配差距主要是完善财政转移支付制度提升落后地区的行政司法、教育培训、公共交通、社会治安等公共服务能力，完善先富帮后富的对口援助制度，鼓励高收入阶层和企业履行社会慈善和社会责任等基础性制度安排。

(二)区域协调发展背景下实现共同富裕的政策建议

当前我国东西部协调发展措施，主要通过对口支援开发进行。即让东部发达地区定点支持西部落后地区。实施财政转移支付政策，提高西部地区政府改善基础设施和提供公共服务的能力。但如何发挥政策导向，引导国内外市场力量参与西部开发更为关键。因此，西部大开发战略需要新政策。

第一，打破区域壁垒，实现区际开放，提升区域分工与经济效益。2020年以来，为应对中美关系剧变及国际疫情蔓延，我国推出以扩大内需为主导，构建国际国内双循环发展新格局的战略。从“国际大循环”为主体的外向型经济发展战略到“国内大循环”为主体的国际国内双循环发展战略是我国经济发展战略与发展模式的重大调整。这意味着我国从对出口排除一切障碍的对外开放政策，向扫除地区保护、行政壁垒，培育国内消费市场的国内区际开放政策转变。(16)全毅：《中国对外开放进程与实践创新》，《南海学刊》2021年第1期。对中国这样幅员辽阔的国度来说，拓展区际互动开放具有重大意义。根据国际经济学原理，一国参与国际经济交易的目的在于从国际分工中获取比较利益，而大国内部区域之间，也存在巨大的比较经济利益，区域分工可代替部分国际分工。(17)全毅：《中国对外开放进程与实践创新》，《南海学刊》2021年第1期。因此，对内开放是提升国家整体经济效益和对外开放的基础。如前所述，中国不同地方都有自己的要素禀赋与比较优势，从地理区位、要素禀赋、劳动力素质到产业布局和成本优势。在相互开放与竞争过程中发现自身比较优势，找到发挥比较优势的商业模式和具备融入市场体系能力，就能进入经济增长快车道，保持中国经济持续发展的活力。(18)全毅：《中国对外开放进程与实践创新》，《南海学刊》2021年第1期。

第二，顶层战略在统筹考虑“一带一路”建设与西部大开发时，优先考虑西部地区的发展问题。具体来说，就是互联互通规划应优先建设国内通向毗邻国家的基础设施建设。2020年5月颁布的《新时代西部大开发指导意见》要求全面贯彻新发展理念，提出以共建“一带一路”为引领，加大西部开放力度，包括积极参与“一带一路”建设；强化国内开放大通道建设；构建内陆多层次开放平台；加快沿边地区开放发展；发展高水平开放型经济；拓展区际互动开放与对口援助。国家应针对我国东北、西北和西南、中部地区各自资源禀赋与比较优势制定产业发展规划，以及推进政策与措施，构建具有区域特色的现代经济产业体系。产能合作优先考虑我国西部地区产业发展需要，科学谋划国内区域分工与引导产业转移。比如，我国东部地区轻纺工业非常发达，鼓励企业西进，特别是新疆，它是我国棉花与畜牧业主产区，具有承接纺织服装产业的巨大潜力，充分发挥区域间比较优势，构建与东部地区的产业分工体系。

第三，中央与地方财税政策设计应满足促进区域产业转移的需求。“促进东部地区产业向内陆西部转移，需要转变思路，东部沿海地区加工贸易产业可能因沿海与内地的物流成本过高无法转移到中西部地区，但可以将东部地区的资金、技术和营销经验与西部地区的优势资源相结合，培育面向当地市场和返销东部地区和销往丝路沿线国家市场的特色产业。”(19)全毅：《丝绸之路经济带建设与西部大开发：协同发展》，《青海社会科学》2016年第4期。这需要设计区域差异化的财税政策，对于投资于西部地区的国内外企业，继续提供土地使用优惠与厂房租赁费用减免(提供产业园与标准化厂房)；继续向转移企业提供税收减免政策(减免5年，所得税按15%征收)，提供资本补贴(按资本投入的25%补贴)或搬迁成本补贴；政府要提供重要原材料输入与输出运输补贴，以减轻企业交通运输成本；加强对西部地区特色优质农牧产品选育，资源产业深度开发科技攻关的投入；政府采购应向西部地区企业倾斜，比如军工产品、各种制服等；实行特殊的人力资源开发政策，开展对口教育培训援助，充分利用和整合现有各类职业教育培训资源，加强国家通用语言教育和产业工人素质教育，强化职业技术培训。实施以企业为主体的岗前、在岗培训、提高职业培训的针对性、实用性、有效性，打造稳定的高素质产业工人队伍。对企业从事雇佣西部地区员工异地培训、增加就业给予奖励，实现税收减免和直接进行财税补贴。这些政策应给与西部地区中心城市和沿边开放开发试验区与枢纽口岸，要避免优惠政策撒胡椒面现象。

第四，中央政府要推出更多的兴边富民政策，创新对外经济合作模式。一是扩大口岸开放步伐，创新跨境经济合作模式。可在沿边地区的重点口岸如珲春、绥芬河、满洲里、二连浩特、霍尔果斯、喀什、瑞丽、河口、东兴等国家一类口岸城市设立跨境经济合作区，实行边境互市贸易政策的转型升级，要充分发挥“沿边重点口岸的聚集效应。允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和通关、签证政策”。(20)《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》(2013年11月12日)，《求是》2013年第22期。二是支持内陆城市开辟空港自由贸易区或陆港自由贸易区。我国内陆中心城市如武汉、长沙、郑州、重庆、成都、昆明、西安、乌鲁木齐等陆路交通与航空枢纽城市“设立铁路港自贸区和空港自贸区，增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方的对外经济走廊。推动内陆同沿海沿边通关协作，推广属地单证、口岸放行的通关模式，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助”。(21)《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》(2013年11月12日)，《求是》2013年第22期。三是完善金融支持政策。建立开发性金融机构，大力发展金融中介组织，为民间资本与开放型经济实体的对接搭建平台。提高西部地区直接融资比例，支持符合条件的西部贫困地区企业优先公开发行上市、新三板挂牌、发行债券、并购重组等再融资渠道。

第五，振兴东北老工业基地与“三线建设”时期形成的西部战略生产项目。东北曾经是新中国工业发展的摇篮，东北振兴的核心是推进国有企业改革以及建设市场经济体制。东北适合发展大工业与专业化的大农业，重要的是当地人计划经济思维浓厚，市场经济意识薄弱，只有树立新的开放发展理念，引入竞争机制，才能加快振兴步伐。新中国建立后，为了战略纵深和建立战略后方，在“三线建设”中就将东北地区，甘肃兰州，四川攀枝花和绵阳，湖北武汉和十堰，贵州安顺与六盘水、青海格尔木、新疆克拉玛依等列入工业建设布局重镇，新中国成立之初奠定国家新工业基础的156个重点项目中就有20个落户兰州。今天在注重打造西部“生态环境友好型城市”的同时，切莫忽视这些“三线建设”基地在整个大后方安全稳定中所担负的战略保障功能;西部开发在注重引进新兴产业、高新技术产业和绿色经济的同时，不仅不能削弱反而要强化在“三线建设”期间已形成的装备生产能力。

第六，发挥市场机制决定性作用，市场主体要做好战略布局。对口援助可能存在对口地区优势资源难以匹配的问题，难以形成优势互补。需要充分发挥市场机制的作用，主要是实现信息公开与市场开放。地方政府要在构建开放型经济体制，打造内地开放与沿边开放新高地方面积极作为，营造良好的营商环境。要改革政府行为方式与管理理念，切实减少政府审批事项，全面落实准入前国民待遇与负面清单管理制度。地方政府要筑巢引凤、放水养鱼，把增加就业与发展经济发在首位。要让投资企业有钱可赚，有事业做，做好招商引资和事中事后服务工作，为企业纾困解难，以事业留住企业，留住人才。

企业在配置投资布局与成本控制方面具有比政府调控更好的优势。溢达纺织在1995年就根据企业战略在新疆布局棉花品种研发与种植，以及纱线纺织等上游产业，而将织布、印染、服装制造等环节放在广东和东南亚国家，利用新疆优质长绒棉资源提升企业竞争力。而在织布、印染及其服装加工放在沿海的广东甚至海外，以供应全球市场。中国沿海企业可以从企业发展战略考虑在内地和沿边地区进行供应链重构。沿海地区的边际产业应把根留住，将研发、设计、营销等核心业务留在沿海及内地中心城市，以国内市场为目标的生产环节可以转向中西部地区，延续产业发展第二春，如果以海外市场为主的可以转向东南亚、甚至非洲地区，继续向欧美等国家市场。构建内地原材料、沿海地区设计与海外制造销售的产业链、供应链和价值链分工体系，做好国际国内市场布局。以纺织服装产业为例，东部企业一般将产业的上游的原材料生产向新疆转移。比如，江苏红豆集团将棉花、纺纱、织布等环节转移至新疆，将坯布运到江苏进行印染并进行成品生产。越来越多的企业将纱线与织布、甚至印染和服装等生产环节转移至新疆。产品在国际国内市场销售，参与国际国内市场双循环。