战略智能视角的高新技术企业发展障碍评价研究——基于全国36个地区面板数据的实证

锁 箭,任宏程，2

[1. 云南大学，昆明 650091；2. 云南省科技厅，昆明 650051]

我国高新技术企业(以下简称“高企”)认定政策(以下简称 “高企认定政策”)自1991年首次出台并实施以来，经2008年、2016年两次修改，其社会影响和社会关注度不断提升，是至今我国仍在延续实施的科技政策之一。各国政府对企业创新活动的财政扶持工具主要是对企业的研发投入进行直接补贴或税收抵扣、对创新产出进行税收优惠以及政府采购三种(1)熊维勤、张春勋:《财政科技政策与企业技术创新》，北京: 经济科学出版社，2017年，第20页。。高企认定政策对在《国家重点支持的高新技术领域》内符合条件的企业给予了税收优惠的政策措施，该政策属于林毅夫定义的产业政策(2)林毅夫:《产业政策与我国经济的发展:新结构经济学的视角》，《复旦学报(社会科学版)》2017年第2期。。产业政策在我国有较早的研究和重视，1987年国务院发展研究中心撰写的《我国产业政策的初步研究》就总结出产业政策需“竞争”与“干预”相结合。(3)吴敬琏等:《反思产业政策》,《比较》2016年第6期。高新技术企业认定政策就是通过税收优惠政策工具和“带帽”(国家高新技术企业)对八大技术领域内相关企业的发展进行干预的，该政策对企业技术生态有促进作用(4)陈艺灵、陈关聚:《高新技术企业认定对技术生态位的动态政策效应研究——来自高端装备制造业A股上市公司的经验证据》，《科技进步与对策》2021年第5期。，是实施创新驱动发展战略的具体路径之一(5)马卫华等:《创新驱动发展战略实施效果评估——来自高新技术企业的证据》，《科技管理研究》2021年第17期。。

高新技术企业及其认定政策现有研究集中在技术创新(邱洋冬等，2021；郭建平等，2018；朱兰亭等，2019；陈元志等，2018)、人力资源(仲东亭等，2021；夏李慧，2020；陈俊营，2017；李凤莲，2016)、税收优惠成效(韩凤芹等，2020；孙自愿等，2020；于鹏，2017)、具体地区高新技术企业的发展评价(仲东亭等，2021；郭秀强等，2020；王雪等，2018)等方面。

从全国高新技术企业的发展进行研究的，近年来的研究不多，特别是通过对指标体系发展情况进行分析比较，发现相对落后方面，为政策调整提供决策依据方面的研究，还有待进一步丰富。全国高新技术企业有关发展情况较全面介绍的是官方发布是《高新技术企业发展报告》，目前出版了2013年、2018年(6)李希义、郭建平:《高新技术企业发展报告2018》，北京：科学技术文献出版社，2019年。两个版本，该报告主要进行简单的统计分析，但提供了权威可靠的数据。中国人民大学企业创新课题组自2017年起，每年以高新技术企业为研究对象进行创新能力研究并发布《中国企业创新能力百千万排行榜》，其目的是展现中国企业创新能力及其变化。在学术研究方面，从全国高新技术企业的发展进行研究的，近年来的研究文献非常少，李金华(2020)从产业的角度，以高新技术制造企业与高新技术服务企业全国整体统计数据进行分析，以宏观视角从发展规模、经济绩效、研发活动三方面进行统计分析(7)李金华:《中国高新技术企业的发展现实及政策思考》，《财经问题研究》2020年第9期。。

本文以提供战略智能为研究目的，为客观、全面、准确评价我国各地区高新技术发展，借鉴了国内外公共政策、科技政策评价的理论成果，在对国家高新技术企业认定政策的目标和实施举措分析之后，参考其他评价指标研究成果，结合数据可获得，建立对应的评价体系，引入障碍因子分析发展障碍，通过熵权法确定权重，对评价结果进行了分析研究，为改进政策措施、优化资源分配、提供战略智源等方面提供了决策依据。本文贡献体现在三方面：第一，从经典的绩效测量、问效等为导向的“向后看”的评价模式，向积累学习、政策改进、提供战略智能等“向前看”的方向拓展，从政策侧，探索提供战略智能评价的一种实施路径和工具；第二，对我国现阶段全国各地区高企发展障碍进行分析研究并得出各地区发展障碍排序，全国高企发展障碍整体上依次是“创新产出”“创新投入”“经济贡献”“规模”，这个结论具有实践指导价值，它提醒政策制定层和地方政府，应将高企发展从数量转向高质量的发展；第三，从政策侧分析高企认定政策的作用，对后续政策措施改进提出了可供参考的建议及其分析。

一、基于战略智能的评价思想

公共政策是一个体系，具体的政策有其特殊的政策目标、政策对象和实施环境，针对政策本身、政策执行、政策绩效中的一个环节，还是是否涉及整个过程，是否涉及执行的各个环节，需看评价的政策与目的。科技政策属公共政策范畴，是公共政策中的一个子类，公共政策评价是一般性评价，科技政策评价是具体政策领域评价，公共政策的评价理论、方法可以作为理论指导和重要参考。

经典理论认为，政策评价主要是针对政策内容(8)[美] 荷马·A.尼尔等:《超越斯普尼克——21世纪美国的科学政策》，樊春良、李思敏译，北京: 北京大学出版社, 2017年，第106页。、政策效果(9)戴伊:《自上而下的政策制定》，北京: 中国人民大学出版社，2002年，第203页。(10)陈振明:《公共政策分析教程》，北京: 中国城市出版社，2004年，第146页。(11)陈庆云:《公共政策分析》(第2版) ，北京: 北京大学出版社, 2011年，第198～199页。或是包括政策内容、执行及效果的全过程的评价(12)James E.Anderson, Public Policy Making: An Introduction, Boston: Houghton Mifflin Company, 2003,p.245.(13)张金马:《公共政策分析:概念·过程·方法》，北京: 人民出版社，2004年，第449页。(14)赵莉晓:《创新政策评估理论方法研究——基于公共政策评估逻辑框架的视角》，《科学学研究》2014年第2期。。我国在政策评价实践方面，无论是公共政策领域，还是科技政策，政策评价制度均在持续推进，见表1。政策评价的对象、针对的环节，无论是理论界、还是实践，均未统一。然而，基于政策产生的绩效评价在理论方面还是政策评价实践上都占据主导位置，由此导致了评估框架、评估方法的研究均是围绕这方面开展的(15)田德录、方衍: 《〈科学素质纲要〉实施的监测评估理论框架研究》，《科普研究》2008年第3期。(16)刘会武等: 《面向创新政策评价的三维分析框架》，《中国科技论坛》2008年第5期。。

我国出台的科技评估文件还处于宏观框架的概述层面，而这种框架与公共政策评价理论分析框架有很多交叉之处，在时间维度分为事前评估、事中评估和事后绩效评估，在评估类型分为科技政策、科技计划、科技规划等六种，并在评估内容方面分了若干方面，但是再深入下去，比如成果产出需要再细分为多少指标、权重如何以及评价结果究竟由谁来运用等等还不能系统化。从有关内容看，上述文件除新的评估模式外，其他方面是较为常规性的表述，仍以事后评价为主，即针对政策绩效进行评价。

表1 科技政策评价制度有关文件

以绩效为主的政策评价主要目标是为了摸清现状、掌握资源的使用效果等，然而，“预算压力和公共管理方式的改变，包括对‘绩效’的再度重视，也促进了对RIT(研究、创新和技术)投资问责和获取更高价值政策的需求”(17)[美]菲利普·夏皮拉等: 《科技政策评估：来自美国与欧洲的经验》，北京: 科学技术文献出版社, 2015年，第1页。。在运用科技政策实现工具属性过程中，对其进行预测、分析与评价已成为制定和改进决策的重要途径之一，相应地带动了评价理论与方法的发展(18)李强、郑海军、李晓轩:《科技政策研究之评价方法》，北京: 科学出版社, 2017年，第1页。。赵莉晓(2014)就提出政策评价具有为完善政策措施、提高政策执行质量，提供决策依据的作用。菲利普·夏皮拉等(19)[美]斯蒂芬·库尔曼: 《把评估作为“战略智能”的来源，菲利普·夏皮拉等:〈科技政策评估: 来自美国与欧洲的经验〉》, 北京: 科学技术文献出版社, 2015年，第303-326页。则将政策评价拓展到为未来政策提供启示，从“经济和效率的狭窄视角”拓宽到“政策工具的适当性，以及关注绩效改进和战略的发展”，从“客观中立”的独立分析拓宽到提出意见和建议，为政策改进和完善提供“战略智能”，这就要求“设计良好的监测、评估和标杆体系，从而支持政策分析和对战略开发进行反馈”，也就是从前者的总结功能拓展到将评估作为学习媒介，为当前或未来的行动计划提供智能信息。然而，近年来提供“战略智能”的评估案例及其研究还不足，本文试图在此方面进行探索。

二、高新技术企业发展绩效评价指标体系构建

(一)政策分析

在《高新技术企业认定管理办法》(国科发〔2016〕32号)中，明确提出了政策的目标：“为扶持和鼓励高新技术企业发展”。“发展”是其中的核心词，是政策的目标方向。虽然全国实施的是统一的高企认定政策，但全国各地区高新技术企业的发展因受所处区域的经济、社会、政策环境、产业结构、自身禀赋等多种因素的叠加影响，不同区域内的不同高企发展并不相同，意味着这些因素对不同的具体对象有不同程度的影响高企认定政策等科技政策只是影响其发展的一股因素。从企业自身、地方政府等不同角度看待其发展，其内涵与关注点是不同的，从不同的视角、目的去评价我国高新技术企业的发展，其评价的指标体系、方法、结果及其运用都会不同。从本文确立的评价指标体系看，四个准则均与科技政策紧密相关。在国家科技部构建的科技计划体系中，我们可以看到技术功利原则仍是科技政策的主要目标。所谓的技术功利原则，是一种现实的物质利益，较之既得利益有所增益，是一个不断延伸的求益方向。实际上，早在《1986—2000 年科学技术发展规划》就明确提出“科学技术必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术”，这是1985 年开始且随着时代的发展不断完善并改革的科技体制，一直遵循的“面向”“依靠”的基本方针。其根本目的是促进科技与经济发展的深度结合，之后又将经济发展扩大为经济社会发展。“面向”“依靠”的基本方针至今未变，因此，在高新技术企业评价中，将政策对象的经济贡献纳入评价范畴仍是必要的。高新技术企业的规模是体现各地区发展情况的重要指标，经过多年的发展，掌握各地区高新技术企业规模的变化是评价高新技术企业发展所需的基本信息。作为科技政策，分析各地区高新技术企业的创新投入与创新产出的变化是关注的重点。

(二)数据来源

评价指标的最终确立与数据的可获得性有着密切的关系，实际的评价指标体系很大程度上受其限制。在定量评价中，以某一年份的截面数据进行分析评价，是不客观、不准确的，应以一个时期的数据进行分析评价。本文数据来源于《高新技术企业发展报告》(2018)，该报告是高新技术企业公开发布的最权威数据来源。评价对象为22个省、5个自治区、4个直辖市和5个计划单列市，共36个地区。5个计划单列市为：深圳、宁波、大连、青岛和厦门。数据时间跨度为2013年至2017年，共5年。

(三)评价指标体系构建

张青(2001)针对研究对象企业，提出基于“发展”导向的评价指标体系，认为发展绩效是“在一定时期内发展水平与质量优劣的综合性概念”，“绩”代表发展的结果，“效”代表发展“效应”与“效果”，前者侧重于反映“数量”状态，后者侧重于反映“质量”状态(20)张青:《基于“发展”导向的企业绩效评价研究》，《中国管理科学》2001年第2期。。闫华飞(2015)将产业发展绩效的评价维度定为“创新产业关联”“主体交互”“集群创新”(21)闫华飞: 《创业行为、创业知识溢出与产业集群发展绩效》，《科学学研究》2015年第1期。。申玲等(2017)将绿色建筑产业发展绩效指标体系定义为“市场渗透程度”“资源利用程度”“阶段成熟程度”三个维度，但未对发展绩效内涵进行阐述(22)申玲、钱诚、任莹莹: 《基于结构方程模型的绿色建筑产业发展要素研究》，《统计与决策》2017年第20期。。吴卫红等(2017)将高技术产业创新驱动发展绩效指标定义为产业生产总值和新产品销售收入(23)吴卫红等: 《我国省域创新驱动发展效率评价及提升路径实证研究》，《科技管理研究》2017 年第5期。。王长春(2011)、侯建等(2019)将高技术产业的主营业务收入和新产品销售收入作为发展绩效产出指标。前述这些文献，以及李琦(2017)、刘光明(2019)等运用了发展绩效的概念，但对其内涵都没有详细的解释。本文认为张青(2001)对发展绩效内涵的阐述有代表性。

在评价指标方面，很多学者做了大量研究。顾雪松(2009)梳理了科技评价的海选指标，确立三个准则层：科技投入、科技产出和科技对经济与社会的影响(24)顾雪松：《基于科学发展观的科学技术评价研究》，2009年，大连理工大学，硕士论文。。其中，科技投入有24个指标，科技产出有24个指标，科技对经济与社会的影响有9个指标。根据可操作性、全面性、前瞻性、数据可获得性等指标建立原则，本文构建规模、经济贡献、创新投入、创新产出四个准则层组成的高新技术企业发展评价指标体系，见表2，每个指标包含2013年至2017年5年的数据。

表2 指标遴选结果

三、基于障碍因子的全国各地区高新技术企业发展障碍诊断

为评价各准则层的发展的相对阻力程度，掌握各准则层的发展现状，本文引入障碍因子，对各准则层进行障碍诊断，找出相对薄弱方面，为政策改进、政策资源聚集方向提供依据。本文采用障碍诊断模型分析各地区高新技术企业障碍因素。

Iij=1-vij

(3)

(4)

Iij为第i个样本的第j个指标的偏离度，vij、wj为标准化后的数据和各维度的权重。当Hij→0时，第i个地区(样本)在第j个维度发展阻力趋于零，发展情况较好；当Hij→1时，第i个地区(样本)在第j个维度发展阻力非常大，发展情况非常不理想。

本文通过熵权法计算wj。四个准则层的熵权结果如表3。w1、w2、w3、w4分别代表“规模”“经济贡献”“创新投入”“创新产出”四个维度的权重。“创新产出”并不是重要性在客观方面不及其他准则，而是现有数据提供的信息因差异较小，故未获得较大的权重。按张炳江(2014)介绍的方法，对wj两两进行比较，得到判断矩阵A，求出λmax=4，CR=0，因此，本文计算出的权重具有一致性。

表3 四个维度的权重

通过MATLAB程序完成前述计算，并进行梳理和排序后，形成各地区障碍因子排序表，见表4。通过该表，我们可以分析各地区在“规模”“经济贡献”“创新投入”“创新产出”各维度的发展的障碍因子排序情况。各地区的障碍因子排序各有不同，其发展情况也有所不同，对表6进一步进行统计分析得表7。

江苏省在四个维度的障碍因子得分均为“0”，也就是在四方面均处于领先地位，但需注意的是，因浙江、广东、福建、山东都将本地区的某一个市单独列出进行比较，因此这个排名不是真正意义上的各省、区、市排名。从目前看，江苏、广东、浙江、北京、上海高新技术企业整体发展实力是相当的。

表4 各地区高新技术企业发展障碍排序

续 表

表5 各地区总体障碍因子统计分析 单位：个

各个地区的障碍因子从整体上看(表5)，排在第1位的是“创新产出”，第2位的是“创新投入”，第3位是“经济贡献”，第4位“规模”。这说明“创新产出”是我国高新技术企业发展应首要关注的方面，而不是“规模”，也就是说，高新技术企业发展的重点不应是数量，而应更关注高新技术创新质量。

四、评价结论的应用 ——提供战略智源

通过引入发展障碍因子并与其他工具进行新的组合，评价结论不仅为后续政策措施改进提供依据外，还可以为当前与今后促进高新技术企业发展提供智能信息。现阶段，我国高新技术企业整体上的发展障碍，从高到低依次是“创新产出”“创新投入”“经济贡献”“规模”，这个结论具有实践意义，即不应仅关注数量，更应关注这个群体的发展质量，研究如何提高“创新产出”“创新投入”。为此，提出以下三个方面的建议。

首先，进一步优化高新技术企业认定政策。2021年，我国高企数量已达33万家，同比增长18.7%，在数量的快速增长的同时也需注意这个群体的质量。因此，结合本文研究结论，针对第一发展障碍，高新技术企业认定政策可提高创新产出在认定中的权重，进一步优化创新产出准则层下的评价指标体系并提高标准，提高进入高企的门槛。同时通过其他科技政策协同，为高新技术企业提供更多承担科技项目的机会，形成政策叠加合力，促进高新技术企业提高创新能力。针对第二发展障碍，建议将所得税的优惠直接调整指向研发投入，在现有研发费用加计扣除比例基础上继续提高，进一步降低研发投入的风险，激励高新技术企业加大创新投入。

其次，地方政府因地施策，促进高新技术企业高质量发展。各地方政府都很重视当地高新技术企业的发展，部分地方政府将高新技术企业数量的增长作为目标，这本无可厚非，但当企业被认定为高新技术企业时，当地的企业整体发展质量，并不因有质的提高。影响高新技术企业发展的因素多、耦合性强，否则就无法解释在各种政策措施，包括税收优惠政策倾斜的情况下，西部地区高新技术企业发展落后于东、中地区。因此，各地方政府需全面分析约束地方高新技术企业发展因素，在优化营商环境、改善基础设施、人才引培、培育优势产业等方面，因地施策，出台具有针对性的政策措施，在“政、产、学、研、用”的协同创新系统中积极发挥建设性作用，促进高新技术企业高质量发展。

最后，高新技术企业逐步提高创新产出的数量和质量。科技活动存在市场失灵问题，企业增加创新投入是高新技术企业提高创新产出的必要条件，而非充分条件，“死亡之谷”并不容易跨越。因此，高新技术企业应秉持先生存再发展战略上，要在技术、人才长期积累沉淀，厚积薄发，逐步提高创新能力，才能从量变转化为质变，提高创新产出的数量和质量，形成竞争优势，从而走上高质量的发展之路。

结 论

本文首先基于我国36个地区高新技术企业2013—2017年多指标面数据，从规模、经济贡献、创新投入、创新产出四个准则进行发展绩效进行综合评价，并根据熵权法得到的各准则层权重，通过障碍因子对我国高新技术企业四个准则进行发展障碍诊断，发现我国各地区高新技术企业发展障碍依次是“创新产出”“创新投入”“经济贡献”“规模”，这个结论具有实践指导价值。这反映出与高新技术企业联系紧密的创新投入与创新产出两个要素，在我国现阶段高新技术企业发展过程中显现出的首要障碍，是“质”出现了障碍，而非数量。该评价结论为后续政策提供改进提供了战略智源，结合科技政策体系，提出三方面的政策建议，这是对政策评价拓展功能进行的尝试。