现代预算评审制度的功能和体系构成*

李方旺 曹堂哲

一、导言

2015年6月，《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》明确了将预算评审工作实质性嵌入部门预算管理流程 。2020年10月实施的《中华人民共和国预算法实施条例》(以下简称《预算法实施条例》)明确提出了建立与现代预算制度相适应的预算评审制度。2021年印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确“建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制”，“推进支出标准体系建设”等。我国预算评审工作的实践表明：预算评审是对预算管理全过程开展的评议和审查活动，包括预算编制阶段的事前绩效评估、支出标准建立与审查、绩效目标审核、预算资金评审、预算执行监控和绩效评价等预算评议和审查活动。在现代预算制度框架下，预算评审是与资源申请和资源批准相博弈的一方，预算评审通过实质性嵌入预算管理全过程，为现代预算制度的建立提供了决策依据、技术支撑和信息条件，是实现保护资源职能的重要制度安排。

近年来，预算评审制度的研究也较为活跃，大体上包括预算评审工作研究和理论探讨两类：一是预算评审工作研究，如对信息类项目(刘建闽等，2022)、政府投资项目(马丽敏，2021)、垦造水田项目(张光兴和胡顺能，2020)的预算评审程序、技术和方法的研究。二是预算评审的理论探讨，伴随着全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的建设，绩效理念和方法融入了预算管理全过程；同时，财政部也要求将预算评审工作实质性嵌入部门预算管理流程。预算评审和绩效评估、评价的关系是什么？成为学者们探讨的重要话题，如成丽莉(2019)提出将绩效管理中的“物有所值”理念融入预算评审。预算绩效管理课题组(2021)、潘青锋(2019)、杨奎江和黄琦(2020)提出重点项目事前评估和预算评审融合实施的思路。程铄雅(2021)提出要有效对接预算评审和绩效评价。另外，还有学者研究了预算评审与绩效目标审核、成本绩效分析、支出标准体系建设等的关系。上述工作研究和理论探讨都或多或少触及对预算评审本质及制度体系的理解，即对预算评审到底应是狭义理解还是广义理解？狭义的预算评审仅限于预算编制阶段，是财政部门和预算部门按照部门预算管理权限，在项目入库和安排预算之前，按照“先评审后入库”和“先预算评审后安排预算”的原则，运用科学的方法和专业技术手段，对部门预算中的项目支出预算的完整性、必要性、可行性和合理性等方面进行的审核、评议和审查活动。(1)财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知[EB/OL].中国政府网，2015-07-20.广义的预算评审则在现代预算制度框架下，从资源申请、资源保护和资源批准三方关系出发界定预算评审：预算评审通过实质性嵌入预算管理全过程，为现代预算制度的建立提供了决策依据、技术支撑和信息条件，是实现保护资源职能的重要制度安排。

本文借鉴希克(Schick，1988)的现代预算制度的三要素理论，基于我国建立现代预算制度的要求，提出、论证和分析了预算评审的广义界定，在此基础上，通过实践探索、国际经验和理论分析，阐述和回答以下问题：预算评审在现代预算制度中的地位是什么？现代预算制度背景下，预算评审制度体系构成是什么？预算评审支撑现代预算制度的作用机理是什么？如何建构中国特色现代预算评审制度？

二、现代预算制度的要素和特征

预算制度是一个历史发展的概念，是一种与传统预算制度相对的预算形态，是在世界现代化进程中逐步确立和完善起来的预算权力、预算过程、预算模式和预算机构系统(曹堂哲，2016)。现代预算制度萌芽于17世纪后期英国税收国家形成之后，直到19世纪最终成型，经过长期的演化发展，已经成为现代国家治理的基本制度。

按照希克(Schick，1988)的预算理论，现代预算制度必须在预算全过程中处理好申请资源、配置资源和保护资源三要素之间的关系。申请资源是指各支出机构在预算过程中，依照特定程序和规则，提出资源的诉求；配置资源指按照预算过程的特定程序与规则，将资源分配到提出资源申请的部门(单位)或者项目；保护资源的主要功能是对各支出机构的预算要求进行评估和筛选，同意某些预算要求而拒绝另一些预算要求，支持那些有生产效率的资源申请而抵制那些没有效率的资源申请。

预算制度三要素可置于委托—代理关系中予以分析，在委托—代理模型中，各级政府和各部门各单位申请预算，是为了实现纳税人的“委托”意志，具有“代理”活动的基本特征。委托人作为资源分配者，需要通过各种机制设计，履行资源保护的职能，减少委托人和代理人之间的信息不对称，避免代理人在预算过程中出现偏离委托目标、追逐代理人私利、浪费、欺诈等逆向选择和道德风险行为。预算活动中权力机关、政治领导人、财政部门、支出部门和支出责任人处于复杂的委托—代理链条中(程瑜，2009)。

现代预算制度是解决委托—代理问题的重要制度安排。美国学者弗里德利克·克莱文兰德在《美国预算观念的进化》中概括出现代预算制度的七个特征：(1)预算必须是统一的政府支出的事前计划，而不是事后的报账；(2)预算必须包含政府及其部门的所有支出计划；(3)预算结构必须清晰，要列举所有项目的支出，并要对它们进行合理的分类；(4)预算中每项支出都必须阐明其理由，以便对这些支出的轻重缓急加以区别；(5)预算必须对政府行为有约束力，原则上没有列支的项目不能开销，列支的资金不能挪作他用；(6)预算及其调整必须得到权力机构(议会)的批准，并接受其监督；(7)预算的内容和过程必须透明。这也是发达国家预算制度的共同经验。总之，为了解决委托—代理难题，各级各类委托者必然要建立包括预算评审在内的机制，强化对代理人的评估、评价、评议、审查和监督，以履行资源保护职能。现代预算制度的建立，既是预算技术和操作层面的变革，也是预算过程中委托—代理关系的变革，更是委托者对资源配置和资源保护职能的强化，使得预算成为实现国家治理法治、民主、透明、高效和责任理念的重要工具，为国家治理体系和治理能力现代化奠定了基础。

党的十八大以来，伴随着新一轮财税体制改革，我国建立现代预算制度的步伐明显加快。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重大理论命题，明确了财税体制改革的基本目标，要求“实施全面规范、公开透明的预算制度。”2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，要求“加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。”2014年9月，国务院印发了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，要求“构建全面规范、公开透明的预算制度。”党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”2018年9月《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，形成了全面实施预算绩效管理的顶层设计和实施路径。2020年10月1日实施的《预算法实施条例》进一步细化和明确了包括预算管理全过程中的系列制度。2021年，国务院印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》就进一步完善预算管理制度，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，提出了指导意见。上述系列预算管理制度的改革举措，推动了我国现代预算制度的完善。

与传统预算相比，预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容(楼继伟，2013)，具有以下主要特征。

一是全面规范透明。预算反映国家政策、政府职能和范围，政府施政必须有相应的预算资金作为保障，基于法定规则的预算管理实际上为政府履职行政织好了制度的“笼子”。全面意味着将全部政府收支纳入预算管理，形成整体的、全口径的收支计划。著名公共预算学者克里夫兰(Cleverland，1916)指出，没有预算的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责的政府。只有将 “看不见的政府”变为“看得见的政府”，人民以及人民的代表才有可能对它进行监督。在我国现阶段实现全面规范透明重点是推进全口径政府预算管理，加快推进统一预算分配权，提高中期财政规划的科学性，进一步完善跨年度预算平衡机制，全面提高预算透明度(刘昆，2018)。

二是标准科学。要遵循财政预算编制的基本规律，根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，明确重点支出预算安排的基本规范(刘昆，2018)。主要包括支出标准体系、资金分配的科学依据、资金使用绩效的衡量标准等方面。

三是约束有力。要求严格落实预算法，切实硬化预算约束，构建管理规范、风险可控的政府举债融资机制，增强财政可持续性。完善政绩考核体系，层层落实各级地方政府主体责任，加大问责追责和查处力度(刘昆，2018)。约束有力也包括绩效约束和绩效导向，坚持“花钱必问效、无效必问责”，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算与绩效管理一体化。

三、预算评审

从资源保护的角度给出预算评审的广义界定是必要和合理的，即为了实现预算的计划、管理、控制和问责等功能，围绕预算管理总量控制、配置效率和运营效率等目标，对预算编制、执行、决算和监督等预算管理全过程中各环节开展的评估、评价、评议、审查和论证的预算管理活动。简而言之，预算评审是现代预算管理中与资源申请和资源批准相博弈的一方，是现代预算管理的定量基础和技术支撑，是现代预算制度框架下实现保护资源职能的重要制度安排。通过预算评审，发挥人大代表、政协委员、中介机构等各方力量，实质性地嵌入在预算申请和预算分配中，也是民主理财的一种形式，有利于解决公共资源的效率问题和道德问题，并促进现代预算制度效能的提升。

预算评审的主体涵盖了预算活动委托—代理链条中的每一个环节，这一链条的中间环节既是上一个环节的代理人也是下一个环节的委托人。立法机关的预算评审表现为立法机关的预算审查监督活动。财政部门的预算评审表现为对预算收支的项目评审、绩效目标审核、绩效评价、标准核定等活动。预算部门的预算评审包括了部门内部基于层级管理关系开展的立项审批、项目论证、评审、评估、评价和监督等活动。社会公众通过各种形式的参与、建言等公众参与形式融入预算评审中。

预算评审作为预算申请和预算配置的桥梁，实质性地嵌入预算管理全过程中，主要包括预算编制、执行和决算环节的评审，以及在评审基础上形成的支出标准体系。预算评审实质性嵌入预算管理全过程的制度体系如图1所示。

(一)预算编制环节的预算评审

1.项目支出预算评审

《预算法实施条例》第四十一条指出：“各级政府应当加强项目支出管理。各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审。项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理制。”实践中，各部门按照预算管理权限，分别开展项目支出预算评审工作。财政部预算评审中心主要针对部门预算中的项目支出预算开展评审工作。预算评审的内容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面。

2.财政专项转移支付的预算评审

《预算法实施条例》第十条明确：“县级以上各级政府财政部门应当会同有关部门建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。”《中央对地方专项转移支付管理办法》要求：“设立专项转移支付，应当由中央主管部门或者省级政府向财政部提出申请，由财政部审核后报国务院批准；或者由财政部直接提出申请，报国务院批准。”财政专项转移支付定期评估制度和审核也是预算评审的表现形式之一。需要强调的是，转移支付项目事前评审非常必要，这方面工作尚未全面开展。

图1 现代预算评审制度体系构成

3.重大支出政策的事前绩效评估

事前绩效评估是重大支出政策立项的第一道绩效关口，是指财政部门、预算部门和单位根据党委政府决策部署，部门职责和事业发展规划等内容，在重大支出政策出台和项目立项前，运用科学、合理的论证方法，对新增预算需求的必要性、绩效目标合理性、 投入经济性、实施方案可行性、筹资合规性等方面进行的论证、研判和审查活动(曹堂哲，2020)。完善事前绩效评估制度对于完善重大行政决策程序，优化政策实现方式具有重要的意义。事前绩效评估包括两个方面的内容。一是重大支出政策绩效目标的审核。绩效目标审核符合要求的，方可进入下一步预算编审流程。二是对重大支出政策的成本效益分析。成本效益分析是预算评审的重要分析工具，是通过对一个政策或项目的成本和收益进行比较，以决定是否支持该政策决策。英国财政部发布了开展成本效益分析的官方指南——《绿皮书》，将成本效益分析嵌入在“公共项目、方案的审查，财政审批流程和规制影响评估流程”之中(HM Treasury，2018)并贯穿于政策和项目的全生命周期中，形成了事前、事中和事后的闭环体系。

4.项目预算的综合审查

项目预算的综合审查，是一种确定财政支出优先次序的工具，即通过运用特定程序，对现有预算支出的实施机构和部门、实施方案、业务流程等进行评审、检查和评估，对提供无效或不必要公共产品的支出政策进行削减，有针对性地制定节支和优化支出顺序方案，从而将有限的政府资源重新分配至最佳效益的项目上。综合审查的目标是“评估所有部门和机构的支出方案的有效性和资金价值，并为政府提供一套决策方案，以便政府能够实现财政整顿的总体目标，包括支出目标和减员目标，重新调整支出与政府优先事项计划，以及在公共部门改革的背景下，考虑实现政府目标的新途径”(Office of the Revenue Commissioners,2011)。综合审查在英国、加拿大等国家有较为成熟的流程和模式，是预算编制环节的重要审查活动，包括战略审查、管理审查、效率审查、结余审查等多种形式。

现代预算制度强调充分运用绩效信息编制预算，上述几种预算评审形式不仅涉及支出标准和预算额度，也同时涉及绩效，既要审查“办事”的可行性和效率性，也要审查“花钱”的经济性和合规性。这些在本质上是相通的，都是预算编制阶段对支出方案申请的必要性、可行性、经济性、绩效目标合理性等方面的审查、评议、评估和论证活动。

(二)预算执行环节的预算评审

预算执行环节的预算评审是预算执行管理的重要组成部分，是对预算执行管理中的政府采购、财务管理、资产管理、国库管理和预算绩效管理等方面执行情况和绩效目标实现情况的审查和评议活动。以预算绩效运行监控为例，绩效运行监控可以区分为两种类型的活动：一种是收集预算和绩效信息的活动；另一种是对收集的信息进行研判和评议的活动。后者就属于预算评审的范畴。预算执行环节的预算评审主要包括以下形式。

1.重大政策的过程跟踪

重大政策的过程跟踪是财政部门对那些为了贯彻落实党委政府决策部署而设立的延续时间较长、金额较大的战略性支出，对其绩效目标、预算执行等方面进行的监控、分析和纠偏活动。重大政策的过程跟踪又称为战略审查，是贯穿在战略制定和实施全过程中的控制活动，旨在确保战略与环境的一致性、战略目标的合理性、战略实施的可行性和战略结果的有效性。战略实施中的审查有两种基本形式：监控战略重点和里程碑审查。如美国《政府绩效与成果法案现代化法案 (2010)》中的“季度优先进度审查和绩效信息的使用”条款中明确了政府层面和部门层面的绩效实施审查、追踪和监控制度，要求对联邦跨机构优先目标、机构优先目标、机构战略目标开展季度审查(财政部预算司，2019；王泽彩和王敏，2020)。

2.项目动态监控与全过程跟踪

对于周期长、影响范围广、资金额大、社会关注度高的重大项目，需要在项目实施阶段，根据项目预期目标，对项目进行技术、经济、社会影响等方面的监测和评价，从而做出综合判断，为政策调整和管理改善提供可靠的依据。

(三)决算环节的预算评审

决算环节，各部门各单位要全面开展绩效自评，包括部门整体绩效自评、政策和项目绩效自评。财政部门对部门和单位绩效自评结果实施抽查复核，对未按要求开展自评、自评和抽评结果差异较大以及抽评结果为差的项目予以通报。财政部门建立重大支出政策和项目重点评价机制，对到期专项资金开展绩效评价，对部门开展整体绩效评价。决算环节的预算评审主要包括以下形式。

1.绩效自评和评价报告抽查复核

预算评审中心、地方监管局等相关部门对部门预算和专项转移支付项目的自评情况进行抽查复核，对部门或地方的绩效评价报告进行审核。例如，对于部门预算项目而言，预算评审中心按照预算安排，对中央部门的绩效自评情况进行抽查，对中央部门提交的绩效评价报告进行审核，在中央部门开展的绩效评价基础上开展再评价等。

2.重点预算绩效评价

开展重点预算绩效评价是预算评审的重要形式，是对政策和支出项目、部门整体、专项转移支付等各类支出执行完之后或执行过程中，开展的系统性评议和研判。例如，对项目支出、专项转移支付、部门整体支出和财政政策等进行绩效评价，对重大政策、专项资金、专项转移支付等进行中期评估。《预算法实施条例》第二十条明确：“绩效评价，是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。”绩效评价作为预算评审的主要实现形式，起到了预算管理中资源保护的职能，为新一轮预算编制和资源配置提供了依据。

(四)支出标准体系建设

支出标准集中反映了成本定额和公共服务标准等绩效信息，既是预算评审工作积累的成果，也是支撑预算评审工作的重要依据。《预算法实施条例》第二十一条规定：“预算支出标准，是指对预算事项合理分类并分别规定的支出预算编制标准，包括基本支出标准和项目支出标准。地方各级政府财政部门应当根据财政部制定的预算支出标准，结合本地区经济社会发展水平、财力状况等，制定本地区或者本级的预算支出标准”。《预算法实施条例》对预算支出标准的法定要求，为实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一提供了 “锚定”和“航标”。全面梳理基本支出和项目支出标准体系，确保基本支出保障有力、运行节约，建立分行业分领域分层次的项目支出标准体系，对于实现现代预算制度要求的“标准科学”具有重要的意义。

四、预算评审的作用机理

预算评审通过实质性嵌入预算管理全过程，为现代预算制度的建立提供了决策依据、技术支撑和信息条件，是现代预算制度基本组成部分。预算评审支撑现代预算制度的作用机理如下。

(一)预算评审是实现现代预算管理目标的重要手段

现代预算制度要求在预算编制、预算执行、决算、监督与公开全过程中，实现预算管理总额控制、提高配置效率、运营效率、增加预算透明度和问责性。预算评审深度融入全过程预算管理中，为上述目标的实现提供了有效的工具手段。

预算编制阶段通过项目预算评审、绩效目标审核、事前绩效评估、支出标准体系建设等形式确保支出政策和支出项目的有效性。在项目入库之前对项目的完整性、必要性、可行性和合理性等方面，提出具体审核意见并审定预算额度，把好项目支出的第一道关口。开展重大政策和项目的事前绩效评估，在项目立项之前，对项目立项必要性、绩效目标合理性、投入经济性、实施方案可行性、筹资合规性等方面进行评估论证，把好预算安排的绩效关口。将支出标准运用于预算编制，发挥总额控制作用，支出标准本身也反映了行政运行和项目的业务规律，为改善配置效率和运营效率提供成本约束。

预算执行阶段通过开展预算项目的预算执行情况和绩效目标的双监控，及时发现问题，必要时对项目的采购、招标、财务等方面的管理和决策开展延伸监控，及时反馈绩效监控情况，为监控结果与预算拨款和政策调整挂钩提供了条件，实现了配置效率和运营效率的提升。

决算阶段通过开展绩效自评抽查复核和重点绩效评价等工作，为相关部门将绩效评价结果用于新一轮的预算安排、政策调整和管理改善提供了科学基础，提高了财政资金的配置效率和使用效益。

(二)预算评审强化了现代预算制度的绩效导向

绩效导向是现代预算制度的重要特征。20世纪以来，随着政府职能的空前拓展，公共开支是否符合国家干预的政策要求，干预活动是否有效率，成本是否合适等问题日益成为人们关注的焦点。20世纪50年代绩效预算被应用于美国联邦政府预算管理，“联邦预算应该基于功能、活动和项目，只有这样才会被认为是一个绩效预算，预算应该关注于完成任务或服务”(罗伯特·D.李等，2011；Burkhead，1956)。经过多年的演变和发展，20世纪90年代以来的新绩效预算在结果导向的基础上，建立了包括中期预算框架、总额控制、支出审查、设定绩效目标与指标、签订绩效合同、赋予机构灵活性、绩效监测与评估、绩效报告、绩效审计和绩效信息公开等环节的完整系统，该系统将政府战略过程、政策过程、绩效管理过程、资源资产资金配置与使用过程融为一体，成为现代政府治理的基础与核心，推动了政府治理的系统性变革(曹堂哲，2020)。

全过程预算绩效管理，是预算评审的题中应有之义，体现了以绩效为基础的现代预算管理的要求。预算评审通过事前绩效评估、绩效目标审核、绩效运行监控、绩效自评审核和绩效评价工作，一方面为各部门开展全过程预算绩效管理提供了规范和标准；另一方面也倒逼各部门按照评审确立的“风向标”，完善部门预算绩效管理体系，夯实部门预算绩效管理的主体责任。预算评审为全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提供支撑，在全面规范透明、标准科学的基础上，为实现现代预算“约束有力”和“绩效导向”提供了技术支撑和组织保障。

(三)预算评审为建立现代预算标准体系奠定基础

标准是通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件。(2)标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用术语(GB/T 20000.1-2004)[EB/OL].中国标准化研究院，2010-01-07.标准体系是一定范围内的标准按其内在联系形成的科学有机整体。现代预算管理的标准体系是现代预算管理中共同遵循的准则和依据，涵盖预算管理的每一个环节和每一个领域。预算标准体系的完善程度是衡量预算制度现代化的重要指标。

预算评审在推动现代预算制度标准体系建设中发挥着重要的作用。一是建立支出定额标准体系。项目支出定额标准为项目预算的编制提供依据和标准，为开展成本效益分析，实现项目之间的可比可测提供了参照。二是参与绩效标准体系建设。预算评审通过广泛收集数据信息，充分利用社会力量，不断提高绩效评价工作质量，形成科学的绩效标准体系，为预算绩效管理提供支撑。三是形成预算评审业务操作规程。在预算评审各项工作中，形成评审、评估、评价一个项目(政策)，总结一套经验，形成一套标准的机制，配合相关部门制订制度规章，既为预算评审业务的开展提供基础，也为各支出责任人开展预算管理工作提供风向标和标杆。

(四)预算评审是现代理财理念的重要载体

预算评审通过对预算方案的审查、评议和论证，通过广泛地吸纳社会参与，提升绩效信息公开的质量和公信力，避免了预算管理中“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的现象，实现了科学理财、民主理财、规范理财、透明理财，契合现代预算制度和现代政府治理追求的透明性、参与性、效率性、回应性、公平性和责任性等价值。一是科学理财。通过事前绩效评估、绩效运行监控和重点评价，研究业务发展规律和财政资金的使用规律，实现预算与绩效管理的一体化，在决策、管理、产出和效果等方面提出创新改进建议，有助于实现科学理财。二是民主理财。预算评审工作广泛地吸纳人大代表、政协委员、专家学者、行业代表等人士参与，在预算支出方案的选择和预算分配问题上，打破了“闭门分配”“拍脑袋分配”的现象，既提高了预算决策的质量，也成为民主决策的重要实现形式。三是规范理财。通过绩效目标审核、事前评估、绩效自评复核、绩效评价等工作，完成一项评审工作形成一项制度规范，建立一套标准体系，实现了规范理财。四是透明理财。预算评审通过绩效目标审核和开展重点绩效评价等工作，为建立绩效目标和重点项目信息随部门预算公开、部门绩效情况随决算公开的信息公开机制提供了支撑，增强了预算的透明度和可问责性。

五、健全预算评审制度体系的建议

作为预算管理的一项制度创新，预算评审不仅是新形势下加强预算管理、优化预算结构、提升预算效能的重要手段，也是增强财政部门预算管理的开放性和权威性，实现阳光财政、透明预算的重要途径。预算评审在推动预算管理方式转型，推动现代预算制度建立方面发挥了至关重要的作用，解决了传统预算管理中预算申请和预算分配之间缺少科学的资源保护机制的问题，有效地缓解了预算管理中的浪费、低效、支出固化、责任不清等委托—代理问题，推动了预算管理的全面规范透明、标准科学、约束有力，支撑了全面实施预算绩效管理。我国的预算评审在以下方面取得卓越的成效。

一是项目预算审核机制的建立，使预算审核嵌入部门预算编制过程中，促进部门预算编制的真实性和准确性。就评审的中央部门项目来说，通过事前审核，优化了项目预算的实施方案，大幅度地减少了项目预算的不合理支出，有效地解决了项目预算编制中存在的高估冒算的问题，提高了项目预算的科学性，不仅为财政部门预算分配提供了依据，而且为部门项目预算的执行奠定了良好的基础。

二是预算绩效评价机制的建立，增强了中央部门预算管理的绩效意识。在项目预算审核中，对于新增项目，不仅要审核项目的必要性、可行性、完整性和真实性，而且要审核其绩效目标的科学性和合理性；对于延续性项目，重点审核该项目以前年度执行的绩效情况。特别是通过对项目预算的绩效评价，一定程度上摸清了项目预算的执行情况，发现了项目预算执行中存在的突出问题，反过来有助于督促中央部门增强预算管理的绩效意识，促进财政资金使用效益的提高。

三是预算评审一定程度上提高了预算分配的合理性、公平性和科学性。在评审过程中，加强与项目单位及主管部门的沟通和交流，充分汲取技术专家的意见建议，较为客观公正地确定每个项目的预算需求。特别是积极引入第三方机构的参与，大量的会计师、审计师、工程造价师和评估师等专业人员直接参加预算评审，广泛吸纳专家学者的意见和建议，不仅大大地增强财政部门管理预算的能力，而且还提高了预算管理的专业性、权威性和公正性。

当前，我国预算评审机制尚未健全，预算评审的功能作用仍未得到充分发挥，预算评审工作还有较大的提升空间。 例如，预算评审的全方位格局尚待建立，权力机关与政府、 财政与部门、部门内部等层级的预算评审职责尚待明晰，预算评审职能转变尚待完成，预算评审的范围尚待明晰，运行模式和操作规范尚未成熟定型，预算评审结果运用有待加强，预算管理的基础性支撑尚待强化等。

新时代，深入贯彻《预算法实施条例》和《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，必须健全预算评审制度，加强预算评审与预算管理的系统集成，协同高效。

(一)切实把预算评审实质性嵌入预算管理的全过程

深化预算评审实质性嵌入预算管理全过程的协同度和融合度。理顺财政部门、预算部门、预算评审机构、财政部门内设机构之间的关系，明确各方职责，形成合力。健全预算评审实质性嵌入预算编制、执行、决算、监督和信息公开流程的顶层设计和具体制度，让预算评审在“二上二下”预算编制中更充分地发挥总额控制、配置效率和运营效率的作用。进一步扩大支出标准的范围，完善支出标准制度。规范预算评审流程，规范预算部门、财政部门各内部机构的业务分工和工作流程。

(二)建立全方位预算评审权责清单制度

贯穿预算申请和预算分配的链条，形成预算评审的全方位大格局，预算申请者内部要通过预算评审扣好资金申请的“第一颗扣子”，预算分配者要善于利用预算评审为预算分配决策提供依据。在预算管理的多层级委托—代理链条中，理顺预算评审的流程，明确各主体的职责，厘清人大预算审查、财政预算评审、预算单位内部预算评审的重点和方式，建立预算评审权责清单制度，依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等。

(三)建立预算评审计划制度

与全口径预算管理和全面实施预算绩效管理同步，实施预算评审计划制度，加强项目预算评审、绩效目标审核、事前绩效评估等方面的统筹协调，制订年度预算评审计划，在预算评审计划中明确预算评审的目标、范围和措施；明确优先纳入预算评审范围的支出方案和暂不纳入预算评审范围的支出方案。探索实施预算评审负面清单制度，对于不纳入负面清单范围内的评审项目，做到预算评审全覆盖，并开展工作考核。

(四)完善预算评审结果运用制度

进一步完善预算评审结果运用和信息公开制度。将预算评审“议事”和“定费”紧密衔接，预算评审结果不仅用于“给多少钱”的微观决策，还要用于“该不该给”“哪些优先给”的宏观决策。充分发挥各类形式预算评审的决策支撑作用，将项目预算评审和绩效评估、评价作为最直接、最有效的调查研究手段，实现评审、调研、咨询相结合，强化预算评审的决策咨询功能。完善预算评审标准，根据项目类别、规模、评审信息数据等积累，不断总结提炼、研究形成相关领域项目的评审标准，探索实施标准化管理，提高预算评审的准确度和公信力，真正促进预算评审工作自身的科学化和精细化管理。将部门运用评审、评估、评价的情况纳入部门预算绩效管理工作考核，深化预算评审结果运用的力度和有效性。

(五)完善预算评审能力支撑制度

着力推进专家库、中介机构库、智力机构库等智库建设，规范入库程序、方式、标准，逐步建立科学分类、动态管理、优胜劣汰、分建共享的各类智库机制，充分发挥专家作用，有效借助外脑智囊，合理使用中介机构，探索建立人大、纪检监察及相关部门的专家学者参与评审的监督指导库，切实提升预算评审工作的专业化水平、权威性和公正公开性(李方旺，2015)。

不断创新预算评审的组织方式。根据项目不同的类型、 要求和任务量等，合理确定评审组织方式，优化评审方式， 统一评审相关标准，规范评审要点等。合理的评审组织方式， 能够有效地解决人手少、工作量大的矛盾，促进评审效能的提高(李方旺，2015)。

加快预算评审信息化建设。研发预算评审信息系统，建立包含评审业务生产系统、专项评审业务系统、办公自动化系统和评审风险防控管理系统的预算评审信息平台。加快推进制度法规库、评审信息数据库、定额支出标准库、绩效信息数据库、评审案例库及信息交流系统建设，充分运用信息技术、大数据等现代科技手段，以提高预算评审工作效率和预算评审管理效能(李方旺，2015)。