内蒙古牧区现代化探索与实践

其其格，鲍娜仁高娃

(1.内蒙古自治区社会科学院，内蒙古呼和浩特 010010；2.赤峰学院资源环境与建筑工程学院，内蒙古赤峰 024000)

习近平总书记在考察内蒙古的重要讲话中强调，要着力抓好农牧业和牧区工作，持之以恒抓好粮食生产，积极打造现代畜牧业，扎实抓好生态文明建设，为保障国家粮食安全和生态安全做出新贡献。2022年中央一号文件特别提到关于牧区发展方面的相关内容，指出：支持牧区发展和牧民增收；加快扩大牛羊肉和奶业生产，推进草原畜牧业转型升级试点示范。草原畜牧业是我国农业的重要组成部分，其现代化发展将直接影响我国农牧业现代化发展的总体进程。为加快农牧业现代化发展进程，党的十八大提出我国要坚持走农业现代化道路，信息化、城镇化、农业现代化同步发展；十九大把乡村振兴作为发展“三农”问题的指向标，提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。解决农牧业发展问题的关键在于提高生产技术、优化组织模式、促进三产融合，加快地区现代化建设。从现状看，在生态保护和畜牧业发展双重压力下，草原牧区传统粗放式发展模式已难以为继，传统畜牧业生产方式必须进行深刻改革和转变发展模式，而牧区现代化发展应遵循以生态优先、绿色高质量发展的新路径。

1 内蒙古牧区现代化试点运行现状

内蒙古自治区现有33个牧业旗县，占全区总土地面积的68%，占可利用草原面积的92%，是畜牧业主产区、少数民族聚居区，同时也是我国北方重要的陆地生态安全屏障区域。对于内蒙古广大牧区而言，国家提出的农业现代化实际就是指牧区的现代化。为了有力推进牧区现代化，内蒙古在全国率先提出了具体行动方案和目标。自2019年起先后在呼伦贝尔市新巴尔虎右旗、锡林郭勒盟阿巴嘎旗、巴彦淖尔市乌拉特中旗、赤峰市阿鲁科尔沁旗等4个牧业旗全面推行牧区现代化试点工作。经过不断的探索和试点运行，目前已经初步摸索出“芒来模式”“七村模式”“强化产业体系，创新机制体制”“联户经营”“农牧互补”等模式或做法。2020年12月10日，自治区人民政府办公厅正式印发了《牧区现代化三年行动方案(2020—2022年)》，明确提出以坚持生态优先、绿色发展；坚持因地制宜、突出特色；坚持整体推进、创新突破；坚持政府主导、牧民主体的总体要求，并在实践中认真贯彻执行。开展牧区现代化试点工作是积极探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，筑牢我国北方重要生态安全屏障和北疆安全稳定屏障的重要举措；是推动牧区治理体系和治理能力现代化，加快转变牧区生产生活方式，实现脱贫攻坚与乡村振兴紧密衔接的重要抓手。经过几年的试运行，4个试点牧业旗积极探索建立各具特色的不同发展类型牧区现代化试点示范嘎查村，并取得了较好的经济效益和社会效益，其中部分模式或做法有着独特的区位优势和地方特色。

该旗初步确定了19个试点嘎查村。其中，克尔伦苏木芒来嘎查的“芒来合作社”是以“共享草场”新模式为突破口，以“破解围栏”为前提，以草场和牲畜折股入社为基础的全新股份合作模式。位于呼伦贝尔大草原西部典型草甸草原地区的芒来嘎查试图打破原有承包到户的生产模式，恢复了连片的大草场，在牧民自愿的基础上，整合全嘎查草场2.6万hm，吸纳牧民88户267人，整合牲畜5 800头(匹、只)(牛360头、马40匹、羊5 400只)。2020年，合作社接仔畜4 690头只，出栏4 466头只，实现盈利376万元。按照入股比例，29户社员中领取分红最多的超过40万元。

“芒来模式”的最大亮点在于与牧民共建共享资源红利，通过集约生产降低畜牧业生产成本的同时，“破解围栏，共享草场”的方式一定程度上恢复了四季轮牧的传统游牧文化。“芒来模式”是呼伦贝尔市草原畜牧业向集约化、产业化、现代化、生态化发展的试金石，同时也是探索中发展、发展中创新的典型案例。随着该模式的不断发展和完善，生态畜牧业全新股份制合作的“芒来模式”将会成为更加成熟的样板模式。

该旗初步确定了15个试点嘎查。探索牧区生产现代化是阿巴嘎旗实现牧区现代化建设的重要做法。阿巴嘎旗以保护相对脆弱的草原生态环境和提升牧业生产效益为出发点，努力提高畜牧业养殖投入产出比和补齐现代畜牧业发展短板。该旗位于浑善达克沙地北部，生态环境比较脆弱，基本上没有生产过冬干牧草的基础和条件。为了解决过冬牧草短缺问题，该旗全面推进牧区生态、生产、生活和体制现代化。其中，最大的亮点在于采取“牧民托养 合作社经营”的模式发展新型畜牧业。具体做法为，合作社与当地牧户签订合同，每年冬季到次年5月，牧民把自家的牛送到合作社托管养殖，合作社按照饲草料的市场行情和牛的体型，每月收取8～14元/头不等的饲养费用，为牧民节省了补饲成本。此外，该旗重点打造以草畜平衡、划区轮牧为主要特点的适度规模草原生态家庭牧场和以“冷季舍饲、暖季放牧”为主要特点的合作社草原生态牧场。

乌拉特中旗依托“南农北牧、南草北饲、北繁南育、北肥南施”当地资源优势，以嘎查新型股份制合作社为主体，引进推广现代技术模式和经营理念，探索建立了5个各具特色、不同发展类型的牧区现代化试点示范嘎查，推行“联户经营”模式和“集体合作经营”模式，取得明显成效。该旗实施的“企业+基地+牧户”模式、“经纪人+合作社”经营合作模式和“企业+党支部+牧户”模式是以实现经营主体“共建共营”、经营收益“共营共享”、经营目标“共营多赢”为出发点，通过组织化生产、集约化经营，逐步将粗放式放牧转变为集约式、规模化养殖，提高牧民、嘎查集体经济收入。

阿鲁科尔沁旗是农业农村部确定的146个农牧交错带旗县之一。全旗按照生产方式可划分为北部典型草原移动放牧区、中部丘陵草原舍饲半舍饲养殖区，南部集中集约化养殖区、农区的小规模大群体养殖区域等几个不同的地域。

该旗地处北温带气候，拥有大面积的天然草原和丰富的饲草料基地资源，具备发展生态特色农牧业和绿色农牧业的资源优势。种养结合和农牧互补是阿鲁科尔沁旗现代化建设的主要亮点之一。被中国畜牧业协会授予“中国草都”称号的阿鲁科尔沁旗拥有优质喷灌紫花苜蓿草地5万hm，是集约化、规模化、机械化程度全国最高的苜蓿草生产地区。此外，该旗已经建成6.7万hm玉米生产基地和4万hm青贮饲料生产基地。丰富的牧草产量不仅有效解决了当地牧草短缺问题，而且大幅提升了种草户的出售牧草收入。

阿鲁科尔沁旗是全区为数不多的保留传统移动放牧的地区。该旗移动放牧区域地处北部巴彦温都尔苏木，涉及23个嘎查3 585户牧民9 110口人，总面积达33万hm，占全旗天然草原面积的1/3。这里山地、草甸和沙地等草原类型并存，天然牧草品种多、质量优，是家畜自然采食的最佳草场。阿鲁科尔沁移动放牧系统，保留着传统生产生活方式，整个系统集生态、生产和文旅为一体，内涵丰富，是具有浓郁地方特色的典型牧区。该旗移动放牧系统于2014年6月12日被农业农村部认定为第二批中国重要农业文化遗产。

从上述4个牧业旗试点运营情况来看，牧区现代化试点工作取得了较好的实际效果。通过资源整合、科学管理、规范运行和牧户间的联合与合作，有效推动了传统畜牧业向集约化、组织化、现代化畜牧业发展。与农区相比，牧区在自然条件、人文环境及产业形态等方面有着较大区别。因此，牧区现代化发展和乡村振兴战略的制度设计和路径选择必然会有所不同，在实施过程中应坚持规划引领和制定切实可行的具体方案，并分步骤、分地域、分类型逐步实施。

2 牧区现代化进程中存在的主要问题与困境

畜牧业产业化是传统草地畜牧业向市场化、规模化、现代化升级和进化的最有效途径。由于缺少长远规划和市场竞争意识，目前内蒙古传统畜牧业的生产和经营管理方式还较为粗犷，集约化、规模化发展缓慢，尚未形成相对完整的经济链条，产业化程度低，经营效率低下，经济效益不高。近年来，牧区基础建设的日益完善虽然在一定程度上提升了抵御自然灾害能力，但在抵御市场风险、畜产品精细加工、提升附加值、降低生产成本和提高市场竞争力等方面，广大牧区却一直处于劣势地位。被称为我国“奶罐肉库”的内蒙古草原牧区生产的无污染绿色畜产品，虽然在品质和产量上有着较大优势，但品牌化建设和销售渠道的拓展方面明显不足，牧民基本未能分享品牌效益和高附加值利润，长期扮演着初级廉价原材料供应者的角色。另外，产业创新能力严重不足导致市场竞争力低下，尤其在畜产品深加工方面，未能与市场需求深度融合，低附加值产品不能占据市场主导地位，很多畜产品仍然停留在传统粗放生产和初加工阶段，造成生产能力和经济效益双低现象。

此外，在牧区畜牧业结构调整方面，尤其肉牛、肉羊、骆驼产业及马产业等虽然有一定的新起色，但仍然存在特色产业拓展艰难、支撑力不强等问题，加之大多数企业或牧业合作社规模偏小，带动力不足等问题突出，难以完全适应产品优质、多样、反季节、营养保健、绿色无公害等社会需求。同时，普遍存在产业布局不够优化，集约化程度不高，处于“零、散、小”的状态，特色优势发挥不够，规模效应不突出。

在牧区调研过程中了解到，广大牧户畜牧业生产方式和经营模式依旧以家庭为核心的“小牧经济”为主，牧民或小型合作社单打独斗、割据发展现象较普遍。从现状来看，在牧区大多数牧业合作社或联合社之间实际上形成了竞争关系，而非协作关系，更不是联盟式协同发展关系。另一方面，牧区合作社同质化现象较严重。调研中发现，有些牧业嘎查，成立了多个同类牧业合作社，而生产模式和经营方式基本相同，并没有形成“宜羊则羊、宜牛则牛”的区域发展布局。除此之外，牧区有名无实的“空壳”合作社数量多，产业引领作用不大，甚至导致部分牧民对合作经营理念的不信任。以部分牧业现代化试点旗为例，2019年底阿巴嘎旗合作社197家，新巴尔虎右旗合作社175家，阿鲁科尔沁旗合作社数量更多，共有1 321家。然而，截至目前，实际运营的合作社却寥寥无几，多数合作社存在“名不副实”、专业人才匮乏、股份合作局限于形式等状态。事实上，这就是牧区畜牧产业组织化程度低的直接体现。

牧区内生发展动力不足，既有自然环境、历史原因、家庭条件、个人素质等多方面的客观制约因素外，也有个人意识、精神状态、人生态度等方面的主观因素制约。“内生发展”主要强调的是贫困主体从内部产生促进自身发展的动力和意识，是激起行为机制的原动力。近年来，各级政府投入大量财力、物力(包括生态补偿、畜牧业基础建设、各类扶贫项目等)扶持牧区全面发展，并取得了良好效果。但与此同时，财政转移支付力度的不断增加，不可避免地滋生出牧区部分相对贫困人口“等、靠、要”的消极思想。长期的输血式扶贫无助于牧区造血机制的形成，反而使牧民缺乏主动性和能动性，甚至对国家扶持政策产生高度依赖思想。

与农区快速推进的现代化种植业相比，牧区畜牧科技推广机制不够完善，科技成果转化率低，家畜品种、生产方式、设施和设备标准化水平不足，科技含量较低。从现状来看，牧区畜牧业规模化、集约化、社会化、专业化及集中化、集聚化水准较低，农牧业劳动生产率和全要素生产率不高，其生产成本趋高而收益较低，农牧业技术装备和经营管理及其物质基础水平需要大幅度提升。绿色农牧业、有机农牧业和生态农牧业发展不足，农畜产品中有机食品、绿色食品的占比还较低，农畜产品生产的专业化、规范化、标准化等不强，农畜产品的质量和安全水平及其市场竞争能力需要进一步提高。

此外，牧区畜牧业现代化管理理念和人才储备有待进一步完善。实现牧区现代化进程中，经营管理人才是不可或缺的关键要素。牧区的产业规划、发展框架设计、新路径的探索、规模化经营和管理、销售渠道扩展、新技术新理念的传授、市场经济动态把握等都需要有文化且技术素质过硬的带头人和领路人。然而，在大多数牧区高技术、高素质、既懂技术又会管理的复合型人才严重短缺是实际存在的现实问题。牧区劳动者素质偏低，劳动装备落后，产出效益较低，科技人员年龄老化、知识更新缓慢、现代技术推广力度不足等问题十分突出，这也是牧区现代化进程中的最大的短板之一。

3 对策建议

坚持规划引领，立足特色畜牧业主产地区定位，促进优势产业集聚发展，力求在调整畜牧业结构上新突破。一是加快畜牧业内部结构调整。在巩固提升适合本地区主导产业的基础上，培育一批新兴特色产业，力争做到品质调高、结构调优。二是加快畜牧业生产方式调整。大力发展专业大户多种形式的规模养殖，积极推行联户经营的生产方式，使其与牧业专业合作社、家庭牧场和龙头企业等新型经营主体形成利益联结，从而形成一条完整的产业链条。以产业、人才、文化、生态、组织5个振兴为前提，共同致富为目标，加快畜牧业现代化建设，坚持绿色高质量发展，稳步推进畜牧业供给侧结构性改革，围绕三产融合发展。按照党中央提出的推进“一县一业”产业对接和“一村一品”致富产业培育的要求，大力发展牧区特色产业，扶持培育一批突出地方特色的优质牧民合作组织或龙头企业，实现以点带面和产业引领作用。

政府部门应加强对牧区合作社的管理和监督。在注册成立新合作社时，应按照相关法律法规严格审查其产业结构、经营管理、发展目标、项目投入、效益产出、引领作用等主体内容，并引导以产权、资金、劳动力、技术、产品为纽带开展合作和联合经营，从而提高市场竞争力、推广先进技术、实现产销一体化、加强社会化服务。此外，严格制定合作组织财务管理办法，从制度和法律上保障入股牧民的合法权益和根本利益。对政府投入的项目资金应进行严格的前期论证和中后期跟踪监督，防止个别人以合作社的名义违法套取和侵占。

除此之外，按照中央统一部署，稳妥推进牧区土地制度改革。着力推进畜牧业生产经营体制创新，按照依法、自愿、有偿的原则，鼓励和引导牧民以转包、出租、转让等多种形式流转土地(草场)承包经营权，积极探索土地股份制合作经营，逐步建立利益共享、风险共担的土地股份合作制度。加快扶持发展新型农牧业经营主体，大力推广“龙头企业+合作社+牧户”和“龙头企业+基地+牧户”等行之有效的畜牧业产业化经营模式，促进牧区经济快速发展。

无论是牧民个体还是牧区专业合作社，畜产品的推广销售环节都是最为关键的核心问题。从现状看，牧区畜产品的主要销售渠道依旧是以卖给当地冷库、屠宰场、二道贩等中间商为主。被称为我国“奶罐肉库”的内蒙古草原牧区生产的无污染绿色畜产品，虽然在品质和产量上占据着较大优势，但品牌化建设和销售渠道的拓展方面有待进一步完善。

在牧区畜产品的推广和销售环节上，建议试点成立由地方政府部门(如乡村振兴局、农牧业局等)联合组织主导的非营利、公益性组织——“X行业协会”(X代表的是牛羊马驼等不同畜种及其相关产品)。成立该协会的主要宗旨是以维护牧民核心利益为目标，为当地牧户及牧业合作组织进行相关畜产品的推广及销售、资源整合、技术指导、结构调整、政策咨询、品种改良、兽医兽药、饲料科学、生物科技等综合服务。其中，畜产品的推广销售是该协会的主要使命之一。以政府的公信力和影响力，与相关社会组织、销售平台、网络媒体和终端消费者等紧密合作，探索直营销售新模式，减少中间商环节，积极主动向国内外推广当地优质特色农畜产品，以“规模效益”实现品牌化建设和利益最大化，从而获得市场和价格等主导地位。

增强牧区内生发展能力既是解决内蒙古自治区“三牧”问题的治本之策，也是乡村振兴的内在要求。牧区的相对贫困治理，依靠外部动力的“输血”式、“兜底”式扶贫并非长久之计，更不能成为常态化模式，而激发其内生发展能力和与牧区乡村振兴战略有效衔接才是缓解牧区相对贫困问题的强大动力。要实现牧区和牧民的全面发展和共同富裕，必须以增强广大牧区内生发展能力为基础，集中力量发展集体经济和特色经济，从根本上改变牧业、牧区、牧民在市场经济中的弱势地位。

牧区相对贫困具有存在的长期性、测算的相对性、表现的多样性和发现的隐蔽性等基本特征，其成因也可分为社会因素、自然因素和个人因素3个主要类型。应重新整合牧区内生性经济能力、政治能力、文化能力和社会能力4个维度，构建相对贫困牧民内生发展能力培育框架和策略，科学合理制定牧区乡村振兴战略的制度设计和路径选择。要尊重农牧民群众的意愿，依靠群众、团结群众，充分调动群众参与牧区乡村振兴的主动性、积极性和创造性等内生动力，构建“内生为主、外生为辅、内外结合”的牧区内生动力培育策略体系，从而形成内生动力培育的长效机制。

内蒙古大部分牧区位于干旱、半干旱或易退化的荒漠地区，是生态环境脆弱、经济发展缓慢、相对贫困较集中的民族地区。不同的牧区，自然禀赋和外在条件显然有着很大区别，受益方式和发展模式也会有所不同。虽然都是牧区，但因地理特质、地缘属性、人文特性等诸多客观因素不同牧区之间有着较大的区别和差异。

在推行牧区现代化进程中，可以借鉴和参考其他地区成功经验和典型做法，但绝不能盲目模仿和生搬硬套某一个“成功模式”。比如，内蒙古牧区现代化试点运行成功案例之一的“芒来模式”，在呼伦贝尔市新巴尔虎右旗芒来嘎查取得了良好的经济效益和社会效益，这是因为在当地特定的自然条件、生产要素和政策倾斜等综合作用下得以实现的。但是，这些模式或做法，是能否成为可复制、可推广的经验，还需要实践的检验。牧区可持续发展必须充分尊重市场经济规律，根据市场需求，依托地区资源禀赋，突出优势特色，防止一哄而上。要与当地人文环境、自然条件、草地类型和地方发展战略(如南牛北羊、减羊增牛、发展马产业等)相匹配，严格遵循因地制宜原则，不能盲目引进不符合牧区实际的做法和模式，更不能采取“生搬硬套”和“齐步走”等“一刀切”做法。

4 结语

总之，实现牧区现代化必须以习近平总书记新发展理念为导向，以五大振兴核心内容为总抓手，5个方面互有侧重、相互作用、相互促进、协调推进，以牧区特殊的自然禀赋、产业结构、人文环境等要素为基础，在制度设计和路径选择上需高度重视因地制宜和量身定做。牧区现代化进程不能急于求成，更不可能一蹴而就，应坚持循序渐进，保持定力、久久为功才是实现牧区现代化的关键所在。