区域创新政策执行保障研究——基于前瞻性公共政策分析

张 韵 钟书华

1.军事科学院战略评估咨询中心，北京，100091；2.华中科技大学公共管理学院，湖北，武汉，430074

2015年3月，中共中央、国务院印发的《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》强调，加快实施创新驱动发展战略，就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，营造大众创业、万众创新的政策环境和制度环境。前瞻性政策分析是以预期政策结果作为决策依据和指导，对采取政策行动之前的信息进行综合分析，提出最有效的问题解决方案。前瞻性创新政策分析有助于完善区域创新政策方案，形成更有效的区域创新政策。

在区域创新政策方案形成与合法化之后，政策制定过程并没有结束，而是转到了执行创新政策的行政机构。创新政策执行涉及为执行即将出台的创新政策而设计的所有活动，包括设立新的创新组织机构，或给现有机构分配新职责。这些行政机构的首要任务，是将政府所确定的区域创新政策转化为可操作的规则和制度。区域创新政策的顺利实施，需要通过正式的规章制度来保障落实。在区域创新过程中，政府主要扮演着企业运营规则制定者、企业产品购买者、早期研发活动资助者3种角色。创新活动的产出介于公共产品与完全排他性产品之间，如果缺乏有效机制保护创新者的权益，区域创新的积极性必然大受影响。政府对区域创新活动的支持，除财力、人力和基础设施等，还包括通过技术标准制定、信用制度建设、知识产权保护等，影响和规范区域创新行为。由于创新活动的不确定性、创新成果的非独占性，以及创新投入与创新收益间较长的时间间隔，区域创新政策要有助于创新动力的持续产生。有效的区域创新激励机制有利于保护创新者的积极性，将推动新工艺、新产品的发明与应用，最终实现整个区域产业结构的转型升级。

一、创新政策执行的制度保障：利益相关者行为规范与权益维护

随着现代技术创新过程日益复杂化，传统封闭的创新主体边界被打破，区域创新活动已成为各创新利益相关者共同参与的创新网络行为。为了规范市场秩序，营造有利的区域创新环境，同时维护创新利益相关者的正当权益，政府应制定环境与健康标准，加强知识产权保护，出台反垄断法规，推进创新信用制度建设。

（一）制定环境与健康标准

广义的利益相关者是指能够影响组织目标实现，或受组织目标实现过程影响的人。企业利益相关者一般包括拥有所有权的股东、董事和经理人员，与企业存在经济依赖关系的员工、供应商、消费者和竞争对手等，与企业存在社会利益关系的特殊群体、媒体等（见图1）。

图1 企业利益相关者图谱

消费者作为企业创新活动的起点和终点，是最重要的技术创新利益相关者之一。消费者在企业创新活动中的利益与权利要求体现在：优质的产品和服务、自身需求与附加价值的满足、自身意见和要求得到采纳及通畅的信息反馈渠道等。消费者偏好的变化将给企业带来创新压力，要求其开发出相应技术创新成果。

根据经济合作与发展组织（OECD）的研究，区域创新政策规制工具有经济性规制和社会性规制两种。[1]经济性规制是指政府运用法律许可手段对企业进入、退出、定价、投资等行为加以规范，防止垄断和信息失灵带来的资源低效配置。社会性规制则以维护消费者和劳动者的安全健康、保护环境、防止灾害为目的，通过制定一定的产品及服务质量标准，限制和制止特定行为。在区域创新政策制度设计过程中，鼓励和促进创新产品质量标准、环保标准，完善消费者权益保护体系，有利于形成创新产业标准、提升企业创新水平。制定科学合理的技术标准，有利于淘汰落后产能、提高产品质量，加速助推产业转型升级，在消费结构不断升级的大背景下，使用户对高质量创新产品及服务的需求权益得到最大限度的满足。

（二）规制市场垄断

在竞争性市场上，企业获取垄断性超额利润的意愿会激励创新行为产生，推动市场结构从竞争走向垄断，再从垄断走向竞争，形成动态竞争的市场结构。换言之，市场作为一种低成本、高效率的激励制度，其对创新的自发培育功能在很大程度上是通过竞争行为实现的。在优胜劣汰的竞争性市场中，企业只有不断创新才不会被市场淘汰。竞争性的市场环境有利于形成良好创新氛围，将大大提高系统创新效率。从产业生命周期视角看，竞争对创新的推动作用也优于垄断，尤其是当新市场刚打开时，趋于完全竞争的市场结构能有效促进新技术扩散，以及进一步的渐进型技术创新。随着技术和产业逐渐成熟，垄断型市场结构将由于缺乏竞争和对垄断性超额利润的满足而阻碍技术创新。

政府对市场垄断的规制正是以维护竞争为目的，通过保持充分的市场竞争和防止垄断，保护中小企业及社会利益，调整市场结构以适应新技术要求，规范大企业的某些行为，使整个社会保持旺盛的创新活力。市场结构与创新的关系依赖于相应制度环境和市场现实形态。当前，中国仍处于制度转轨时期，产品市场的“二元制”和“政府强干预”特征比较明显。因此，政府围绕高新技术产业的相关制度安排，应充分考虑现实产品市场特征，基于中国特有的产品市场结构进行区域创新政策设计与规划，从而真正改善区域技术创新能力。由于研发活动具有风险性，垄断行业存在的超额利润有助于潜在研发项目筹集资金和抵御创新风险；研究活动中的规模经济性，使集中性行业中的大型企业在创新过程中更具规模优势。大型国有企业的市场垄断地位，在一定程度上提高了企业的创新与研发热情。但是，在以民营企业为主体的市场中，为了应对竞争而激发的创新热情，才是推动企业从事研发活动的真正动力，竞争性的市场结构才是促进技术创新的制度设计。考虑到处于垄断地位的国有企业往往缺乏进入新技术领域的激励因素，一个趋于竞争的市场结构将更符合高新技术行业的市场特质。因此，中国区域创新政策的制度安排，应以维护公平竞争环境为重点，进一步降低不同所有制成分产权差异对公平竞争的影响，形成基于市场调节的区域创新激励体系。

（三）强化知识产权保护

市场对技术创新的激励作用体现在公平地决定创新者所得，但前提是知识产权体系的相对完善。产权规定了创新者与创新成果之间的所有关系，产权制度对于创新激励的重要性不言而喻（见图2）。[2]人类社会因持续技术创新而实现的技术进步，很大程度上是由不断完善的产权激励制度推动的。在知识经济时代，各国都致力于完善知识产权保护制度，希望通过加强对创新成果所有者的权益保护，营造良好的创新环境。蔡晓珊等认为，知识产权制度是中国知识型企业创新的关键环境要素，健全的知识产权制度能保护企业技术成果，有利于激发全社会知识型企业创新的积极性。[3]

图2 知识产权与技术创新的逻辑关系

知识产权制度主要通过技术垄断效应和信息公开效应影响企业研发行为。企业对自身创新成果的独有权，以及垄断利润的提高能促进企业加大创新投入。而公开部分技术信息相当于提高其他企业竞争力，将在一定程度上抑制企业的原始创新意愿。对以获取高额垄断利润为创新动机的“垄断驱动型”企业来说，它们希望通过提升知识产权保护水平维持高额利润；对产品同质性高且更新换代快的“竞争驱动型”行业来说，它们往往对公开技术成果信息比较排斥。

政府应针对各行业特点采取相应的制度，逐步提高对知识产权的保护力度。一方面，通过建立知识产权信息平台，适当提高医药制造等“垄断驱动型”行业的技术信息公开程度，提升行业整体基础技术水平。另一方面，加强对通信设备制造等“竞争驱动型”行业的知识产权监督，约束企业“搭便车”行为。此外，政府还应积极推动《公司法》修订，进一步完善知识产权归属、发明人利益保护等制度；通过加大处罚力度、加强执法力量等提高侵权成本，形成尊重知识产权的社会氛围。

知识产权作为重要的区域创新制度安排，将影响中国区域创新驱动发展战略的实施。合理的知识产权制度设计对中国构建创新型国家、提升区域技术创新能力十分关键。Newiak等认为[4]，发展中国家在选择知识产权制度时，应综合考虑区域经济发展水平，结合国际规则建立适宜的知识产权保护制度（见图3）。如果知识产权保护力度不够，不创新的企业也能获取高额利润，企业将因缺乏创新动力而不愿承担创新风险，而过度的知识产权保护又将阻碍知识溢出，影响区域知识获取能力的提升和社会福利的增加。有效的知识产权制度安排应在保护创新者积极性，使其合法权利不受侵害的同时，合理地确保创新者的私人收益，只有这样才能在健康的市场环境中引导企业真正走向创新发展之路。

图3 合理的知识产权政策选择流程[5]

（四）推进创新信用制度建设

科技信用是社会信用系统的重要子系统，是科技活动从业者遵守科技领域的道德规范和行为准则，并如期履行契约的行为和能力。科技信用是科技创新领域特有的职业信用，科技信用缺失一般发生在科技计划、基金项目等科技创新政策的执行中。不良的科技信用行为一方面将降低科研成果质量，破坏科学风气；另一方面可能会造成大量科技创新资源浪费，影响区域科技水平提高，最终阻碍区域创新能力形成与提升。

2014年3月，国务院印发的《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》指出，应建立覆盖指南编制、项目申请、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度和“黑名单”制度，完善科研信用管理。通过对项目承担单位和科研人员、评估评审专家、中介机构等进行信用评级和分类管理，规范项目参与主体行为。通过建立责任倒查制度，加大对违规行为的惩处力度，确保科研项目资金的合法分配。[6]

区域创新政策的功能在于对整个区域的创新价值和利益进行科学分配。科技信用管理通常涉及承担单位、第三方组织机构、主管部门等多方利益主体，且利益主体的诉求各不相同。因此，设计区域科技信用制度应在科学分配科技资源的同时，权衡各方利益诉求，通过规范科技人员行为，提高科技创新政策效益及公正性。有效的科技信用管理制度，对营造良好的创新发展环境，增强区域创新能力和竞争力，进而加快转变经济增长方式具有重要意义。

二、创新政策执行的机制保障：创新共同体内部融合与互动学习

区域创新共同体是由政府、企业、科研院所、中介机构和科技园区等区域创新主体构成，以合作共赢和协同创新为基础，共同促进区域研发成果产业化的利益实体。作为区域创新体系和创新联盟的衍生物，区域创新共同体更关注不同层面创新主体间的关联和互动[7]，体现了区域创新活动的系统性和跨主体特性。有效的区域创新政策应注重创新共同体培育，通过创建区域创新共同体内部良性合作机制，以及对互动学习机制的不断完善，营造有利的区域创新政策执行环境。

（一）创建良性合作机制

区域创新共同体建设的关键，在于促进各创新主体形成全面互动、有机结合的整体，推动科技产业化。其中，企业的优势在于准确把握市场需求信息，有针对性地开展技术研发，实现创新成果的经济价值；大学与科研机构致力于前沿创新技术研究，并拥有高质量创新人才和先进的科研基础设施，是提高区域创新能力的基础；政府则在提供公共服务上具备优势，通过制定激励区域创新活动的法规政策，加速知识创造与扩散（见图4）。[8]

图4 区域创新主体间的互利合作关系

区域创新效率的提高，不仅取决于各行为主体的高效运行，更取决于它们之间的相互联系和良性合作。有效的区域创新合作机制，能提升创新共同体内部知识流动的规模和效率，促进区域创新体系健康高效运行。政府应积极推动各类区域创新主体的合作与交流，为全方位区域协同创新提供便利条件，从而促进区域创新成果产业化、价值化。

（二）完善互动学习机制

区域创新体系是根植于一定制度环境下，区域内企业及其他机构从事交互学习的创新运行机制。区域创新系统内部存在互动学习（interactive learning）、邻近性（proximity）、知识生产（knowledge production）和社会根植性（social embeddedness）4种动力机制。其中，互动学习作为创新系统中的核心行为，可推动创新知识存量流动，使各系统要素在学习、创新过程中得以强化。[9]

创新活动本质上是一个动态且相互关联的过程。区域创新主体间的交互学习，有助于企业及时更新技术诀窍信息，在创新过程中获取外部专业技术支持；面对不断加快的技术变革，降低在生产和销售过程中的固定成本，扩大企业利润空间；通过缩短产品生命周期，减少企业技术创新过程的不确定性，加速企业技术创新进程。完善的区域创新共同体内部互动学习机制，可有效连接、组合区域创新要素，提高区域创新系统绩效，最终促进区域创新系统高效运行（见图5）。

图5 学习型区域创新体系运行机制

三、创新政策执行的动力保障：金融市场完善与创新产出激励

Iryna等认为，政府在区域创新政策体系建设中应至少实现3种功能：规范功能、协调功能和催生功能[10]，即区域创新政策不仅应规范区域创新系统中各类主体的行为，有效协调创新系统内部的合作学习与优势互补，还应有助于产生激励创新的持续动力。所谓激励，是指使一个经济体系内的政策对象有足够动力去实现系统目标。基于创新的非独占性、不确定和收益期晚等特性，政府可从创新成果产权激励、知识溢出补偿、创新金融激励和创新收益分配4个角度出发激发创新动力，从而形成有效的区域创新激励系统。

（一）创新成果产权激励

产权分为有形资产产权和无形资产产权两种类型，有形资产产权是指人们对实物形态物品的使用权，无形资产产权是指人们对非实物形态的知识、信息等的拥有权、处置权。[11]产权激励是通过确立创新者与创新成果间的所有权关系推动创新活动的，确立产权是最经济有效的创新激励手段。[12]合理的创新成果产权激励，将赋予创新者对创新成果的使用、处置及获益权利，从而有效激励区域创新行为。

（二）知识溢出补偿

Manfred指出，知识溢出（spillover）是由创新者生产的知识在被第三方使用的过程中没有获得补偿，或补偿低于知识价值的现象，是研发活动外部性的传导机制之一。[13]创新的非独占性是知识溢出的结果。从全社会的视角看，创新引致的知识溢出越快、越多就越好，而对企业来说则希望这种知识溢出更慢、更少。为使企业保持创新动力，政府应采取可行的补偿方式，对创新者的溢出收益进行边际补偿，使创新的私人收益率与社会收益率趋于一致。

通过给予创新者某种津贴来激励创新行为，是各国普遍采取的知识溢出补偿手段，包括税收优惠、优惠利率等。各种税收优惠政策的实施，可降低企业研发成本、减少创新风险、增加创新成果带来的私人收益，从而有效刺激企业创新的积极性。减免或返还创新型企业税收，对高增值产品进行增值税补偿，免征或减征特许权使用费，返还企业科技人员个人所得税等知识溢出补偿行为，将大大提高科技人员创新创业的积极性，激励企业研发与创新。

知识溢出补偿政策设计的关键在于溢出水平测度、补偿方式选择以及补偿标准设置。对此，政府应努力做到3点：1.充分运用各类税收工具，对认定的创新型企业、高新技术企业、重点新产品和高新技术产品实行税费减免，切实补偿创新企业的私人收益；2.制定针对中小企业创新活动的优惠税收政策，从所得税、营业税、增值税、出口退税等多方面完善税制；3.在执行创新企业税收优惠政策时，应尽量简化审批程序，提高政策实施效率，积极利用新媒体展开政策宣传，帮助企业落实好税收优惠政策。

（三）创新金融激励

创新活动具有较高不确定性，在某些关键产业的投资上，企业往往面临难以承受的风险，从而极大地影响了企业创新的积极性。良好的风险资金市场环境有利于科技与金融紧密结合，将在激励创新创业方面发挥重要作用。

风险投资具有对科技成果的筛选、评估能力，以及灵活的孵化机制，是高新技术企业的孵化器。政府通过完善区域风险投资市场，有效促进区域创新及其产业化。市场对风险资本的生存发展有直接影响。区域性股权交易市场是为特定区域内企业提供股权、债券转让以及融资服务的私募市场，对建设多层次资本市场必不可少。2017年1月，国务院办公厅发布的《关于规范发展区域性股权市场的通知》（简称《通知》）指出，区域性股权市场的规范发展在服务创新驱动发展战略、促进大众创业万众创新等方面具有重要意义，有助于完善多层次资本市场体系。《通知》将区域性股权市场定位于服务所在省级行政区域中小微企业的私募股权市场，以及地方政府扶持中小微企业政策措施的综合运用平台，规定区域性股权市场由省级政府按规定实施监管、承担相应风险处置责任；各省（自治区、直辖市）及计划单列市的区域性股权市场由一家机构负责运营，已设立多家运营机构的，省级政府要积极稳妥推动整合；实行合格投资者制度，只有依法设立并具备一定条件的合伙企业、法人机构，以及拥有一定规模金融资产和具备较强风险承受能力的自然人才能参与区域性股权交易。通过进一步推进区域性股权市场的规范发展，有序扩大和便利中小微企业股权融资，使金融更好地服务于实体经济转型升级。区域性股权市场作为多层次资本市场的塔基，为中小微企业尤其是处于创业阶段的高新技术企业提供了融资渠道。促进区域性股权市场的规范发展，有利于防范与化解金融风险，鼓励科技创新和激活社会资本，从而更好地发挥区域中小微企业的积极作用。

（四）创新收益分配

科技人才是区域创新的核心要素，在社会财富创造中扮演着重要角色。政府应创新收益分配方式，使科技人才获得合理的经济收益，从而激发科技人才持久的创新动力。通过鼓励科技要素参与收益分配、实行股份期权激励等，可将科技人员的创新绩效与其所能获得的经济收益相结合，有助于激发科技人员的创新活力。[14]

四、创新政策执行的弹性保障：创新制度的超前性与灵敏性

区域创新活动与创新的制度环境之间存在双向互动关系，一方面，制度环境塑造了企业创新能力，进而决定区域创新发展绩效；另一方面，创新技术的发展也要求对制度进行完善与调整（见图6）。Acemoglu等指出，制度环境在区域创新型增长中发挥基础性作用。[15]政府应对新技术在隐私权保护、数据传输安全、授权许可，以及基础设施融资与运营等方面的制度安排进行前瞻性设计，新制度的引入不应落后于新技术应用。

图6 区域创新与制度环境的互动关系

区域创新制度对技术创新的作用是一把双刃剑，即同时存在激励和约束两种效应。当创新制度与新技术之间不匹配时，技术创新对生产率提升的促进作用将得不到充分发挥，技术转轨阶段各种资源和投入在新旧技术间的重新分配也将受阻，此时，创新制度将成为抑制技术创新的规则体系。尽管任何制度安排从制定到终止都遵循一定的生命周期，但是一旦创新制度变化落后于技术发展，创新制度的有效性将因其无法适应新技术应用、实现不了预期功能而大打折扣。区域创新制度的适应和调节能力还决定了区域经济增长的潜力。[16]过于刚性的创新制度体系将限制区域经济的长期增长。只有随着创新技术发展不断更新和调整的区域创新制度，才能实现技术与制度间的动态匹配，并最终支撑区域经济创新发展。随着中国创新驱动发展战略的深入推进和企业创新实践的不断演化，新一代信息技术及相关的创新应用逐步普及，新产业、新模式、新业态不断涌现，迫切需要政府有关部门出台与之相匹配的新政策方案和制度。

五、结语

在区域创新政策制定过程中，保障政策执行环节的关键是政府建立有利于创新的规则与制度。有效的区域创新制度安排，应关注利益相关者行为规范与权益维护，构建创新共同体内部融合与互动学习机制，对创新动力与激励方式进行设计，并根据技术变化保持创新制度的超前性与灵敏性。通过制定环境与健康标准，规制垄断行为，强化知识产权保护，以及推进创新信用制度建设，可有效维护利益相关者的正当权益，影响和规范区域创新行为；创建区域创新共同体内部良性合作机制，不断完善共同体内部的互动学习机制，将有效促进创新共同体内部互动融合；有效的区域创新激励包括创新成果产权激励，知识溢出补偿，创新金融激励和创新收益分配；根据创新技术发展对区域创新制度进行完善与调整，将进一步保障创新政策执行环节的弹性。