高校预算绩效管理信息化平台建设

田继兵（高级会计师）

一、引言

当前，正值我国转变经济增长方式、优化经济结构的关键时期，全面实施预算绩效管理是推进国家治理现代化、优化财政资源配置、提升公共服务质量的内在需要和重要举措。2018 年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，作出了加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的重大部署，为预算绩效管理提供了顶层设计。2020 年财政部印发的《项目支出绩效评价管理办法》，明确了单位自评、部门评价和财政评价三种评价方式，使得绩效评价范围更加全面，指标、标准以及方法更为完善，绩效管理体系更加科学、合理，在规范绩效评价行为的同时，进一步强化了评价结果的约束力和低效责任追究机制。这一系列办法和意见的出台，为高校预算绩效管理工作指明了道路、提供了规范指导，高校持续推进预算绩效管理制度建设，有力地提升了财政资金的使用绩效，在全面实施预算绩效管理的进程中迈出了稳健的步伐。但也要看到，全面实施高校预算绩效管理尚处于起步阶段，绩效管理手段与当前大数据和人工智能技术飞速发展的大背景存在较大差距，尤其在预算绩效管理信息化平台建设方面，存在较大的提升空间。2020 年，财政部发布了《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》，初步建立了各级预算管理统一的业务规范和技术标准，全面整合了预算管理各业务环节，进一步推动了预算管理与绩效管理的深度融合，也为全面预算绩效管理信息化平台建设提供了相关依据。

本文在辨析预算绩效管理概念的基础上，以安徽省某高校预算绩效管理实践为具体案例，分析绩效管理中存在的问题，以绩效管理信息化平台建设为研究突破口，提出打造“管理制度+信息技术”的工作机制，科学构建预算绩效管理信息化平台，推动高校全面预算绩效管理精细化、规范化、标准化和科学化。

二、高校预算绩效管理流程与现状分析

（一）概念辨析

1. 基本概念。预算绩效管理是指，为了更好更快地实现组织战略目标或某一经营活动目标，对所支出的资金或资源产生的业绩和效果进行一系列的监控、评估和管理活动。预算绩效管理不同于预算管理，但又与预算管理密不可分[1]。预算绩效管理建立在预算管理的基础上，融入绩效管理思想，强调预算资金使用的责任和效率[2]。

全面预算绩效管理是一种立体和能动的“全方位、全过程、全覆盖”绩效管理模式，是在预算管理的事前、事中、事后全过程中，对所有财政资金、政策、项目的执行进行绩效管理，以促进资源配置效率更高、资金效益更大、政策实施效果更佳，提供更加高效、优质的公共产品[3]。

高校全面预算绩效管理，即在高校预算管理全过程中引入预算绩效管理理念，以绩效管理为中心的一种制度安排[4]。高校预算绩效管理信息化平台是利用信息技术和大数据资源，将预算绩效管理制度通过流程化处理嵌入信息平台中，结合高校战略目标和阶段工作计划，对高校各大业务管理系统数据实现实时共享，实施预算编制和绩效管理，促进高校各项工作更高效、高质量地完成，以优化资源配置、提高资金使用效益。

2. 高校预算绩效管理的基本流程。高校预算绩效管理执行事前的绩效评估和绩效目标管理、事中的运行监控和事后的绩效评价及其结果运用等基本流程[5，6]。其流程如图1所示。

图1 高校预算绩效管理流程

（二）现状分析

本文以安徽省属某高校为案例，分析、探讨高校预算绩效管理信息化平台建设现状。

1. 学校简介。安徽省属某高校坐落于安徽省东部地区，山水秀丽，文脉源远，是一所以工科为主、设置七大学科门类的多学科综合性大学。学校占地面积约两千五百多亩，校舍建筑面积九十多万平方米，现有师生总人数约三万多人。目前，学校大力实施“十四五”发展规划，努力实现新时代高水平大学建设目标。近年来，学校在办学和人才培养方面成果突出。学校共建有十七个教学院部、六十三个本科招生专业、十九个一级学科硕士点、两个一级学科博士点和两个博士后科研流动站。自该高校建校以来，已经为国家社会的发展培养和输送了大批优秀人才。

2. 制度基础。2021年，该校依据上级文件精神和学校近年来预算绩效管理工作实际制定了《预算绩效管理暂行办法》，进一步强化了全面实施预算绩效管理的要求，填补了制度空白，构建了学校预算绩效管理的制度框架和基本雏形。该办法给出了学校预算绩效管理的基本流程和主要管理环节的操作规范，明确了学校预算绩效管理的任务分工和预算绩效评价的对象范围，对学校预算绩效管理的主要环节和关键控制点等都做出了相应的规定，并强化了预算绩效评价结果运用，建立了低效问责机制，使得学校预算绩效管理工作开展有制可循、有据可依，为预算绩效管理信息化平台建设提供了良好的制度基础。

3. 信息技术基础。学校设有专门机构（信息化处）负责全校基础网络规划、公共服务信息平台建设和数字校园建设，协调各业务系统之间的数据共享，推进智慧校园建设。学校信息化基础支撑平台已经基本完成，实现了信息标准认证、数据交换以及权威数据中心和应用数据中心的统一等基本功能。主要部门业务的信息化已基本实现，信息系统遵循统一的信息标准，主要部门业务系统之间数据可以实现相互流通共享。

学校主要业务系统包括财务管理系统、人力资源管理系统、资产管理系统、教务管理系统、科研管理系统、学工综合管理系统、学生宿舍管理系统和大学生就业管理系统等。其中：财务管理系统通过项目化管理实时提供可靠的各项财务数据；人力资源管理系统将分散的人事信息进行有机整合和组织，形成人事师资管理、绩效管理、薪酬管理、学习培训管理等业务流程管理和人事信息管理；资产管理系统规范了资产管理各个流程环节监督控制，优化了资产管理、招标采购服务流程；科研管理系统通过统一数据模型管理、多角度视图服务和数据分析查询，为科研处合理分配项目资源、建立项目过程档案、掌控项目执行情况、跟踪项目的成果服务，对项目的资源、经费、进度和成果等进行全方位的实时管理。

由此可见，该校公共服务信息平台和数字校园建设基本完成，已基本实现了财务管理信息系统与各业务管理信息系统的对接，为预算绩效管理信息化平台建设提供了丰富的数据资源和技术基础环境，建设预算绩效管理信息化平台的环境基础和技术条件成熟。

（三）问题剖析

由于该校预算绩效管理信息化平台建设滞后，导致学校预算绩效管理工作依靠人工操作游离于学校信息系统之外，客观性、精准性、可靠性均无法得到保障，工作流于形式，绩效管理效能低下。

1. 预算绩效管理方式落后、质效低下。由于缺少信息化手段支撑，预算绩效管理所需的大量信息由工作人员自各个业务系统中手工收集整理，绩效评估、目标审核、绩效评价、运行监控等环节工作亦通过人工完成，数据的客观性和结果的可靠性均无法得到保障，学校信息化建设的成果难以在预算绩效管理中体现。同时，由于全面预算绩效管理的“三全”要求使得工作内容覆盖学校工作的方方面面，涉及的信息数据量大面广，参与部门包括财务、人事、资产、教务、科研、学科、后勤保障等多个部门，人工处理方式不仅工作量巨大，出错的概率也非常高，工作效率低下。

2. 预算绩效管理深度不足、体系薄弱。人工管理方式在效率低下的同时，也因工作人员的畏难情绪导致绩效管理各环节工作的深度和力度失衡，难以形成全面、系统、均衡的工作体系；同时，由于人工判断对量化指标的依赖性较小，使得预算绩效管理指标体系建设进展缓慢。具体来说：一是预算绩效管理各个环节工作开展的深度不够均衡。从该高校绩效管理工作实际来看，绩效评估和绩效评价环节仍然是当前预算绩效管理工作的重点，而其他环节（如绩效运行监控、结果运用等工作开展）则缺乏运行有效的工作机制和规范清晰的工作流程。二是绩效管理各环节缺少具体详尽的指标、参照标准和操作指南。例如，在绩效评估阶段，如何按照具体项目设定相对科学的可量化工作产出与效果目标；在绩效评价阶段，如何科学评价目标的实现程度并作用于下一轮预算安排等。

3. 预算绩效管理信息化平台建设迫在眉睫。建设预算绩效管理信息化平台，从一定程度上来说，是深入、全面、高效实施预算绩效管理的必备条件和基本保障。建设高校预算绩效管理信息化平台，转变预算绩效管理方式，可以倒逼高校进一步优化预算绩效管理制度体系，优化、细化各个管理环节的操作细则，分类制定、完善绩效指标，完善评估、评价内容和方法，推动预算绩效管理全流程建设。同时，通过预算绩效管理信息化平台系统，可以降低人为干预和管理成本，使预算绩效管理在实现信息化管理的同时，提高绩效管理质量效率和评价结果的客观性、精准性、可靠性，以优化资源配置，实现高校预算绩效管理的制度效应。总而言之，高校全面实施预算绩效管理，离不开信息技术手段的支撑，而信息技术手段则需要依托信息化平台方能充分发挥作用，因此，高校预算绩效管理信息化平台建设迫在眉睫。

三、高校预算绩效管理信息化平台建设思路

（一）预算绩效管理信息化平台与学校其他业务系统的关系

全面预算绩效管理涉及高校管理的方方面面，因此构建高校预算绩效管理信息化平台，需要以预算绩效管理系统为中心，对接与其他业务系统之间的联系和数据交换。其与高校各业务系统之间的关系如图2所示。

图2 预算绩效管理系统与其他业务系统的关系

（二）预算绩效管理信息化平台的功能架构

预算绩效信息化平台应满足各项应用要求，其功能主要包括：

1. 基础管理与查证预警功能。该功能主要包括定制个性化办公平台功能和查询查证功能。在预算绩效管理信息化平台上，预算绩效管理人员可以快速浏览信息，并办理重要的业务数据、报表等；还可以通过提醒与查证工具，实时查看、对比与分析各类项目数据[7]。例如，系统平台可以自动显示各项目或业务部门申请使用的资金情况与项目进度，以及判断是否存在超预算和执行进度缓慢的情况。如果超支，必须提交审核以确定是否调整；如果未超支，则直接进行会计核算，并明确资金剩余情况。如果项目执行进度过缓，则系统平台会提前预警，以保证预算按照计划进度执行[8]。

2. 流程模块分阶段管理功能。绩效管理信息化平台流程模块按照管理阶段分为事前绩效评估、目标管理、项目立项和预算审批、运行监控、绩效评价、结果运用等，每个模块都具有分阶段细化管理功能。在此平台上，可以实现对预算绩效管理工作的每一个基本流程、步骤、关键控制点进行电子化、规范化、标准化、科学化的动态管理，确保预算绩效管理工作的精细化和无偏差化[9]。

3. 评价模型探索功能。预算绩效管理的难点、重点是预算绩效评价及其结果运用。预算绩效管理信息化平台的评价模型探索功能，主要利用强大的数据摄取、加工、处理等信息化技术手段，对预算绩效管理过程中每一步骤的结果进行预览，通过对比验证建立并共享预警或查证模型，构建出方便有效的预算绩效管理评价模型。通过评价模型探索功能，可以结合本单位实际情况，探索出预算绩效评价管理和结果运用的科学规范路径[10，11]。

预算绩效管理信息化平台的总体功能架构如图3所示。

图3 预算绩效管理信息化平台功能架构

（三）预算绩效管理信息化平台的具体构成

高校预算绩效管理信息化平台根据关键控制节点设置子系统，由绩效评估、目标管理、运行监控、绩效评价和结果应用等构成，做到事前有评估、事中有监控、事后有评价。

1. 事前绩效评估管理系统。事前绩效评估管理就是在预算编制前，对相关项目提前进行科学评估，实现精准安排项目预算，具体如图4 所示。事前阶段中的事前绩效评估管理工作很容易受到忽视，因此，预算绩效管理人员要充分理解和认识事前绩效评估管理工作的重要性，做好事前把关。在该系统中，要求设置事前绩效评估标准，以此作为立项必须条件，并严格按照标准进行评估和审核。未按要求设定绩效目标或绩效目标审核未通过的，不得批准立项、不得安排预算。具体如图4所示。

图4 事前绩效评估管理系统

2. 绩效目标管理系统。绩效目标管理系统又包括整体绩效目标系统、政策及项目绩效目标系统。绩效目标管理系统按照“三同步”原则进行，即预算绩效目标与预算立项同步申报，同步审核、同步批复下达。按照“谁申报经费，谁编制目标”“谁分配经费，谁审核目标”“谁批复预算，谁批复目标”的原则，分别明确绩效目标编制、审核、批复的主体，制定绩效目标的标准和依据，形成目标明确、细化量化、合理可行、相应匹配的绩效目标体系[12]。高校绩效目标管理系统可以与省财政厅的财政云部门预算一体化系统对接，直接在财政云系统中完成新项目的申报工作[13]。具体如图5所示。

图5 预算绩效目标管理系统

3. 绩效运行监控系统。绩效运行监控系统是为了提高预算执行效率，在预算执行过程中进行监控管理，并及时纠正出现的偏差。预算绩效监控的对象是预算整体支出和项目支出，监控的范围包括预算绩效目标实现程度和预算执行进度。学校和归口管理部门是实施绩效监控的主体。绩效运行监控系统可以针对每一个项目的资金使用和进展情况实施监控，方式为常规监控和重点监控双结合[14]。系统要求项目负责人定期或不定期在信息平台上报告项目运行状态，并进行审核。绩效运行监控系统还可以对监控对象进行自动动态跟踪监测，一旦发现偏离目标或进度过缓，会发出提醒和警告，并督促改正。如果问题严重，会要求暂缓或停止预算下达。

4. 绩效评价管理和结果运用系统。绩效评价管理和结果运用系统进一步细分为评价系统和评价结果运用系统。绩效评价采取归口管理部门和各项目单位自评为主，学校组织重点评价相结合的方式进行。年度预算执行完毕和预算项目实施完成后，归口管理部门、各项目单位应对照年初预算设定的绩效目标和指标开展绩效自评，涉及财政性资金安排的项目均列入绩效自评范围[15]。绩效评价材料和结果应在信息化平台上保存建档。

结果运用系统则以绩效评价结果作为安排预算经费、优化支出结构、完善政策制度的重要依据。对绩效目标未达成的，要求作出说明并提出改进措施，而后进行问责及后续管理。绩效运行监控系统属于预算绩效管理的事中控制，绩效评价管理和结果运用系统属于事后控制，如图6所示。

图6 绩效运行监控系统、绩效评价管理和结果运用系统

四、建议

（一）优化预算绩效管理制度，实现精细化和准确化管理

目前，高校预算绩效管理工作普遍处于初级阶段，在规章制度上仍有许多细节需要进一步完善，各项具体工作也停留在大致的条条框框上，管理不够精细、评价不够精准、流程不够清晰。因此，高校应该积极探索、大胆创新，不断总结预算绩效管理工作成果，及时优化绩效管理制度，进一步完善预算绩效管理流程，提高制度的适应性，实现精细化和精准化管理。与此同时，一方面高校要强化全面预算绩效管理意识，营造良好的管理氛围，使预算绩效管理成为学校内所有部门、全体员工共同关注的工作[16]；另一方面要加强预算绩效管理工作领导，落实绩效管理责任，健全问责机制，提高管理效率。

（二）构建预算绩效管理目标体系，完善预算绩效管理评价体系

高校预算绩效管理信息化平台建设离不开内嵌于平台内部的“双体系”：科学务实的预算绩效管理目标体系和完善健全的预算绩效管理评价体系[17]。在预算绩效管理的流程中，这两个体系一个是起点，一个是终点，并形成一个动态的管理循环。具体如图7所示。

图7 预算绩效管理目标体系与评价体系动态循环

高校预算绩效管理目标体系中，应该将高校长远发展的战略目标与中短期发展目标以及阶段性工作计划有机结合，学校整体目标与部门个体目标紧密结合。各项目标的制定需要秉承科学精神，脚踏实地，具有合理性和可行性。高校预算绩效管理评价体系应是涵盖高校预算编制、预算执行、预算监控、结果反馈等各环节和各步骤的全过程全口径评价体系。其基本要素包括评价指标和标准、评价组织和实施、评价方式和方法，其中绩效评价指标应该是立体、多层次、多维度的[18]。高校应当充分运用基于云计算的数据挖掘分析技术，有效利用高校信息平台数据和行业内相关数据，不断创新目标体系和评价体系中的目标制定和绩效评价方法，完善“双体系”，提高预算绩效管理工作的准确性和科学性。

（三）高度关注预算绩效管理信息化平台建设的功能性与安全性

安全性和可靠性是信息平台平稳运转的基础。高校预算绩效管理信息化平台涉及高校所有部门、业务和人员，是一个信息大汇集、大整合的运行过程。这就需要在技术上不断创新，以实现各子系统的无缝对接。因此，其平台设计既要充分考虑到使用上的功能性和便利性，更要注重安全性和可靠性。在用户安全方面，可以依据高校各岗位职责和业务特点，对用户权限进行统一规划和分配，并防止非法访客入侵系统。在数据安全方面，需要对数据访问和处理的权限进行严格控制，并保证各项操作是安全的和受控的[19]。信息化平台的构建应当尽可能采用主流的信息技术（云计算等），在确保数据存储及传输安全的前提下，兼顾用户在操作上的便利性。同时，通过云计算技术运用，根据平台访问数量及时调整计算资源，既保证高访问数量下系统的稳定性，又可以控制平台整体的运维成本。

（四）加强信息化预算绩效管理专业队伍建设

构建预算绩效管理信息化平台，对高校管理人员综合能力提出了较高要求。建议高校设置专门岗位并配备专职人员。专职人员不仅要熟悉预算绩效管理制度，还需要具备相关专业知识，同时具备较强的沟通协调能力、组织管理能力以及信息技术能力[20]。应加强预算绩效管理人员岗位交流和选拔，培养选拔具有多种业务技能和知识储备的复合型人才。同时要加强教育、培训，进一步拓展工作人员视野，提升业务能力水平，尤其要加强信息技术培训，让其切实感受到信息技术给工作带来的便利，充分发挥工作主动性和能动性。

五、结语

全面实施预算绩效管理是党和国家的重大战略部署，也是一项长期的系统性工程。建设高校预算绩效管理信息化平台，最终目标是利用信息技术的优势，按照绩效考评结果来分配预算资金，以合理配置资源、提高资源使用效益，提高高校教育质量及教学科研水平，促进我国高等教育稳步健康发展。本文以安徽省属某高校为研究案例，分析了该校预算绩效管理信息化平台建设的现状，并提出了平台构建及优化的建议和措施，以期为高校预算绩效管理制度的健全和完善提供参考。

在当前情况下，我国高校预算绩效管理信息化平台的建设也不可能一蹴而就，需逐步探索和研究。推动高校预算绩效管理信息化平台的建设，需要高校从整体上优化信息平台，不仅要从技术层面上改进和提高，而且要从人才培养、资金支持、政策制定等方面来建立。要进一步完善预算绩效管理流程、优化各功能模块，以促进预算绩效管理信息化建设的长足发展。

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