港澳科技创新模式研究及其对广东的启示

石义寿，周振江，段艳红，刘 毅

(广东省科学技术情报研究所，广东 广州 510033)

0 引言

近年来，全球新冠肺炎疫情蔓延，对粤港澳大湾区城市群创新网络带来冲击[1]，全球供应链体系正在发生重构与转移，粤港澳大湾区加快推动科技创新发展、打造国际科技创新中心的必要性和紧迫性日益突出。加强对港澳推动科技发展的体制机制和政策举措进行归纳梳理，对于更好地实现粤港澳三地协同创新，实现粤港澳大湾区高质量发展具有重要意义。2019年2月《粤港澳大湾区发展规划纲要》(简称《纲要》)发布，粤港澳开启了三地政府合作的新篇章[2]。《纲要》把“打造具有全球影响力的国际科技创新中心”确定为粤港澳大湾区的五大战略定位之首，要实现这一战略定位，必须充分发挥港澳的国际化优势功能，借鉴学习港澳在科技创新发展领域的先进实践经验和具体政策举措[3]。近年来，香港、澳门高度重视科技创新制度设计和制定相关政策，形成了独特的创新发展路径。广东虽然为创新强省，但是在基础研究能力提升、深化粤港澳合作等方面有待提升。为此，广东需要加强创新政策设计和环境营造，协同港澳，发挥三地比较优势，共同打造粤港澳大湾区国际科技创新中心，为科技创新强国建设提供有力支撑。

1 粤港澳创新发展文献综述

粤港澳大湾区各大城市科技创新活动逐年增长，粤港澳三地科技创新发展的相关研究成为学者关注焦点，大致可以分为以下三类。

(1)从三地协同创新机制出发，提出促进三地协同发展的重点举措。张颖莉等[4]针对当前粤港澳大湾区科技创新协同发展存在的问题,从先行先试打造领先的科技创新协同机制等方面提出了要形成合力实现粤港澳大湾区科技创新协同发展。赵丹晓等[5]从要素协同的角度分析大湾区科技协同创新的整体区域特征及存在的问题，总结归纳大湾区科技协同创新的经验模式。张宗法等[6]提出粤港澳大湾区科技协同创新要从培育高水平产业创新集群等方面入手,通过加快推进粤港澳大湾区一体化发展,努力把大湾区建设成为全球重要的高端制造业和国际科技、产业创新中心。李铁成等[7]提出了“1+4+2”粤港澳大湾区协同创新政策体系框架。

(2)从大湾区科技创新发展的实证和创新效率评价出发，指出大湾区协同发展的主要问题并提出针对性建议。程风雨[8]研究表明，都市圈差异是导致粤港澳大湾区科技创新差异的主要来源。张鹏等[9]认为不同城市的科技创新效率变化存在差异，规模效率对技术效率提升起到阻碍作用。蹇令香等[10]认为粤港澳大湾区科技创新复合系统的协同度有所提升,但是仍处于低度协同发展状态。李文辉等[11]以大湾区合作申请专利的计量信息为依据，探索大湾区11个城市的协同技术创新特征。Qi Liu[12]用数据包络分析方法研究表明，大湾区科技资源配置平均水平一直处于领先地位，分布不均匀。

(3)从香港、澳门科技创新实践出发，梳理总结其科技创新主要做法。谢宝剑等[13]从香港回归20年出发对其科技创新发展进行了SWOT分析，许洪彬等[14]从香港特首施政报告分析其科技创新发展政策。曾坚朋等[15]通过梳理近年来国家及深圳市科研管理改革举措，并与香港科研管理制度进行比较，提出粤港澳大湾区要进一步深入探索科研管理制度协同创新。李伟[16]认为澳门政府重视人力资源开发和利用，把现代创新技术科技作为支撑产业生存、升级和提升国家竞争力的关键环节。刘成昆等[17]认为澳门创新科技发展在国际和区域的位次仍有较大上升空间，问题的焦点在于科技产业化不足，需要进一步推进产业创新发展。庞川[18]认为澳门需要看准自己的优势，深化改革，发展融入大湾区。

综上分析既往有关大湾区科技创新研究文献可以发现，相关文献主要侧重于粤港澳大湾区城市之间的比较和协同研究，或单纯从港澳角度分析其科技创新发展的举措，缺少对香港、澳门推进科技创新的深入研究和总结，为大湾区科技创新发展提供参考。本文从这两个方面出发，进行深入全面的总结分析，为广东省推进粤港澳大湾区创新发展提供借鉴。

2 港澳推动科技创新发展的主要模式

2.1 港澳推动科技创新发展的制度设计

香港和澳门在科技创新事业上取得的成就与其科创制度设计密切相关，这也是港澳科技创新发展的关键所在。港澳在组织架构、规划建设、平台支撑和财政保障等方向建立齐了比较完善的制度设计。

2.1.1 组织架构

香港、澳门成立了推进科技创新、发展生产力、推动青年创新创业的专门机构。香港科技创新主要由创新及科技咨询委员会、创新及科技局、生产力促进局等机构组成。澳门分别成立了澳门生产力暨科技转移中心、澳门科技委员会、澳门经济及科技发展局等部门，协同推进科技事业发展。创新组织架构不断完善，见图1。

图1 香港及澳门科技创新组织架构

2.1.2 规划引领

香港强调通过市场机制促进产学研合作以及科技创新发展，制定了一些专项领域发展规划。例如，香港特区政府在2017年发布《香港智慧城市蓝图》，围绕“智慧出行”等提出了短期、中期、长期发展愿景与发展策略。2017年，香港和深圳签署《关于港深推进落马洲河套地区共同发展的合作备忘录》，推进河套地区“港深创新及科技园”发展，打造成为香港最大的科技创新园区。澳门推动科技创新发展的顶层设计是在2000年由澳门立法会通过并颁布《科学技术纲要法》，提出重点需要采取的配套措施。2016年公布的五年发展规划中，提出一方面要加强与内地城市、科研院校和科技公司的密切交流与技术合作，另一方面也要积极发挥对外交流作用。

2.1.3 平台支撑

香港科技创新发展的重大平台主要包括香港科学园、香港应用科技研究院、香港研发中心、香港科学院、香港数码港、香港X科技创业平台以及国家重点实验室矩阵(16家国家重点实验室)等，在孵化创业、基础研发、成果产业化应用以及重点产业前沿等领域发挥重要作用，有力推动了香港产学研协同创新发展。澳门科技创新发展的重大平台主要包括澳门创新科技中心以及4所国家重点实验室,依托澳门大学、澳门科技大学以及企业界，在澳门具有优势的科技领域以及产学研合作领域发挥了重要作用。

2.1.4 财政保障

香港特区政府每年颁布的财政预算案中都将科技创新行业作为重要的资助对象，相比其它领域预算，特区政府对香港科创事业投入的资金更多。以2018-2019年财政预算为例，政府在上一年财政预算预留100亿港元的基础上，再额外预留500亿港元，支持香港科创发展。澳门政府通过向人才发展委员会、科学技术发展基金、教育发展基金和工商业发展基金等平台或机构注入资金来推动澳门人才、科技、教育和工商业发展。近年来，澳门政府在科技、人才方面给予的资金逐年递增。2019年，科学技术发展基金达4 136万澳门元，同比增长达81.32%。

2.2 港澳推动科技创新发展的政策

科技创新是港澳两地特区政府重要的施政领域之一，香港和澳门分别在研发创新、创新创业、人才引育、科技金融等方面出台一系列政策，为营造有国际竞争力和影响力的创新创业生态系统提供有力支撑。

2.2.1 研发创新政策

在研发创新政策方面，近年来香港、澳门均出台了一系列支援计划和设立相关科技基金，以推动研发创新。香港科技监督委员会负责确立香港科技发展的重点项目和创新以及科技基金致力于对科研企业进行资助和扶持。澳门与内地签订了多项合作协议，并设立澳门科学技术发展基金鼓励研发创新见表1。

表1 港澳研发创新政策举措对比

2.2.2 创业扶助政策

香港特区政府和澳门特区政府对于青年创业和创业扶助工作尤为关注，推出了众多扶持政策，还推出了一系列扶持青年创新创业的措施，见表2 。

表2 港澳创业扶助政策举措对比

2.2.3 人才引育政策举措

香港的人才政策是以市场为主导、就业为根本、不限制界别的人才引进，香港拥有中国密度最高的世界一流大学[21]，近年来香港向全球招纳了众多高端人才，为香港科创事业提供了人才储备，同时也推动了香港社会经济的发展。1999年，香港实行“输入优秀人才计划”，主要针对内地高端人才，也适用于其他国家的优秀人才。近年来，推出“输入内地专业人才计划”“专才计划”“优秀人才入境计划”“非本地毕业生留港回港就业安排计划”“科技人才入境计划”“香港人才清单”等人才政策。2014年，澳门特区政府成立人才发展委员会，制定个人才发展战略和落实相关人才计划，培育年轻研究人才。2018年11月，澳门科学技术协进会与国家人力资源和社会保障部全国博士后管委会办公室签署了“澳门青年学者计划”合作协议，每年选派30名内地青年博士赴澳门开展博士后研究工作。2019年，澳门科技发展基金推出了“高等院校博士后专项资助计划”，支持澳门高等院校聘任海内外优秀博士来澳门全职开展博士后研究工作。

2.2.4 科技金融政策

香港作为全球金融中心，金融业庞大，占本地生产总值的18%；香港政府在积极推动香港科技金融发展中发挥着重要作用，金融体系完备，并拥有良好的法治环境、优秀的人才队伍、自由开放的营商环境[22]。澳门特区政府强调要借助金融市场支持，以促进澳门科技和经济发展，推动澳门智慧城市建设，见表3。

表3 香港、澳门推进科技金融发展的主要方式对比

2.3 港澳科技创新发展模式

香港、澳门在推进科技事业发展上虽然有很多举措不同，但是在发展模式具有高度相似性，港澳两地在科研组织模式、科研投入模式、科技活动参与模式、科技成果转化模式等方面积累了丰富经验。

2.3.1 以法律制度为牵引的科研组织模式

港澳在法律法规、知识产权保护运用、科技成果转化等方面机制较为完善，在科技创新上的干预较少，科技政策和创新计划为科技创新营造了良好的环境。虽然近年来港澳为科技发展实施了一系列计划，但是大多是以完善架构、法规、制度等形式，制定的制度也比较具体而容易实施，逐渐建立起完善的科研体系。如在人才和税务方面，澳门制定了《核准投资者、管理人员及具特別资格技术居留制度》《从事科技创新业务企业的税务优惠制度》等，能积极吸引创新人才、鼓励企业加强创新，从而推动澳门科技事业发展。

2.3.2 以设立基金为主的科研投入模式

香港和澳门都设立了科技发展基金资助科技发展。香港财政科研扶持资金以创新及科技基金为主，创新及科技支援计划占据主导地位，申报对象限香港境内创新主体，且允许科研资金深港跨境使用。澳门财政科研扶持资金以科学技术发展基金为主，下设科研资助、科普资助、专利资助、联合资助、企业创新研发资助，还负责澳门科技奖励、科研平台资助等事项。

2.3.3 以“企业+高校”为主的创新活动参与模式

香港和澳门由于产业结构相对单一，主要以金融业、博彩等为主，在发展科学技术、开展科技创新活动方面相对较少。但是，由于香港和澳门高等教育机构较多，具有知识密集型产业发展基础，而且中小型企业密集，成为发展科技的中坚力量。香港研发投入集中于高等教育机构和工商机构，政府机构较少，高等教育机构占总投入的比例超50%，工商机构占比40%，政府机构占比3%，研究人员集中于高等教育机构和工商机构。因此，香港和澳门形成了由企业和高校为主的科技创新活动参与模式。

2.3.4 以产学研合作为主的科技成果转化模式

香港特区政府、澳门特区政府都高度重视政产学研合作，初步形成了较为有序的政产学研协同创新生态系统[23]。港澳特区政府每年在高等教育投入大量经费，支持高等教育事业科研发展，两地政府还积极鼓励校企合作，打通从基础研发到市场应用的路径，在人工智能、区块链、大数据等新兴产业和重点领域加强与企业合作。部分高校科研成果由于受土地空间、市场空间等因素限制，甚至到内地来实现成果转化和产业化，形成以产学研合作为主的科技成果转化模式，见图2。

图2 港澳科技创新模式

3 启示

广东作为科技创新强省，但在创新环境营造、法律法规制定、科研组织模式等方面有需要向港澳借鉴的地方，从而不断完善科技创新发展路径，有力支撑广东实现更高水平科技自立自强。

(1)强化科技创新战略路径研究，深化关键领域科技体制改革。近年来，香港、澳门科技创新取得快速发展主要得益于回归后对科技创新的重视，重新建立了完善的组织架构，颁发了一系列发展纲要、法律法规和政策措施。广东虽然成立了科技战略研究机构，但是部分科技政策比较宏观，在小而精、细而全的科技制度方面比较欠缺，需要进一步加强战略研究，深化关键领域科技体制改革，打通科技创新的关键堵点。

(2)完善科研组织模式，建立更加市场化法制化的创新环境。广东科研组织模式是以政府财政投入为主，以科学基金、重点领域研发、重点专项等形式组织开展，资金使用限制较多，缺少更加灵活、精准的资助和补贴计划，需要进一步探索更加全面的科研组织模式，并充分动员社会力量参与到科技创新活动之中。

(3)充分发挥企业、高校和科研院所的创新主体作用，完善创新链条。广东在基础研究等方面相对不足，主要是因为高等院校和科研院所的作用没有充分发挥，需要进一步提升高等院校的原始创新能力，打造一批实验室等基础研究平台。同时，要重视引导企业加大研发投入，突出企业的创新主体地位，形成分工合理、功能完善的创新链条。

(4)打通科技成果转化链条，加快推进科技成果转化与产业化。广东具有大量的科研院所和高校，形成了一大批科研成果，但是由于科研成果与市场需求对接不够，科技成果转化率不高。港澳科技成果能够实现快速转移转化主要是因为成果供给与市场需求比较匹配。因此，广东在推动科技研发时必须面向市场需求导向，做到科研与需求的精准对接。