关于PPP 项目政策路径和存在问题的探究

◎赵泽东

我国在全面推行PPP 项目的过程中，相关部门虽然已经开始通过地方举债控制政策、项目管理政策、项目范围控制、政府支出责任监测的政策等促使项目规范发展，但仍存在缺少综合管理机构、扩大政府支出责任、泛化运用范围、绩效考核指标体系差异大不统一等问题，不能确保项目的良好落实和发展，因此，我国在PPP 模式的全面推广和运用中要重点解决PPP 项目严格管理规范运行等问题，为我国PPP 项目的良好建设和发展夯实基础。

一、PPP 项目政策路径分析

1.地方举债控制的政策路径。

目前，我国已经完成了PPP 项目的推广任务，各级政府部门开始将重点工作投入到促使项目规范化运行方面，2018年，中共中央、国务院出台了关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见，明确严禁借PPP 模式变相举债融资，坚决防止PPP 模式异化为地方政府新的融资平台，切实防控地方政府隐性债务风险。2019年，财政部出台关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见，明确ppp 项目要坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借ppp 名义增加地方政府隐性债务。

2.项目质量管控的政策路径。

近年来，我国PPP 模式经过了从探索推广到清理规范、再到有序推进的发展历程，为了能够规范有序推进PPP 项目的落实，国家和相关部委先后出台了一系列PPP 项目管控的指导意见和政策措施。例如：国办发（2015）42 号文中明确要建立健全制度规范体系，实施项目全生命周期管理，保证项目实施质量。2016年财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知中，再次强调要形成能进能出的PPP 项目动态调整机制，PPP 项目要扎实做好前期论证，要从项目的合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，科学设计PPP 项目实施方案，充分体现风险分担、收益共享、激励相容的内涵特征，在充分论证项目可行性的基础上，开展物有所值和财政承受能力论证，做好项目全生命周期的管理及合同履约等，对不能继续实施或伪PPP 项目实行清退，为项目质量的良好管控提供政策保障。

3.项目范围控制的政策路径。

我国财政部门在2014年公布了首批PPP 项目示范名单，利用通知的形式为社会各界全面阐述有关的问题，2015年我国出台了关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见，明确在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式。2016年财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知中，要求要严格区分公共服务项目和产业发展项目，确保公共资金、资产和资源优先用于提升公共服务的质量和水平，防止无效投资和重复建设。在此之后，相关政策指出，要聚焦重点领域，优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目，不是所有公共服务领域都适合使用PPP 模式实施，进一步压减纯政府付费类项目，严格项目实施范围的管控。

4.政府支出责任监测的政策路径。

我国在推进PPP 项目的过程中，不断强化财政支出责任监管，确保每一年度本级全部PPP 项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超当年一般公共预算支出的10%。2019年财政部相关文件中再次强调当年PPP 项目支出责任不超一般公共预算支出的10%红线，并明确要建立PPP 项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库，“红黄线”的设置，在一定程度上防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力的情形出现。

二、PPP 项目存在的问题

1.缺少综合管理的机构。

近年来，虽然我国在推行PPP 项目的过程中，已经建立起各部门职责职能清晰、分工明确的PPP 项目管理机构，但是在市、县级尚未形成或构建PPP 项目综合管理机构，难以全面承担项目监督管理的职责，无法切实按照项目推行所遇到的问题制定完善决策方案和管理机制，导致项目的决策和建设发展等受到不利影响。一方面，缺少关于项目的综合协调议事机构，不能按照项目特点和实际情况进行各个部门的议事和管理，难以有效进行规划方案制定和实施。另一方面，缺乏综合管理的机构和项目管理的机构，不能按照PPP 项目的综合情况针对性进行各个环节的管控，缺失项目前期、中期和后期阶段有效承担管理职责。

2.存在扩大政府支出责任的问题。

财政承受能力论证是项目识别、测算各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前和今后年度财政支出影响的重要依据。PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。其中：运营补贴支出责任是PPP 项目财政支出责任的关键核心环节。运营补贴支出责任在不同的付费模式下分为：政府付费模式和可行性缺口补助模式。政府付费模式下，当年运营补贴支出数额计算公式：

从上述计算公式中可以发现存在：项目全部建设成本、年度运营成本、当年使用者付费数额三大变量，当项目全部建设成本和年度运营成本增加，当年使用者付费数额不及预期，则存在扩大政府运营补贴支出责任的问题。另外，年度折现率中包含了合理利润率的因素，公式将两者重复且相乘计算，增加了政府支出责任，作为PPP 项目的社会资本方在赚取工程施工利润的同时，再次享受到所谓的合理利润率带来的利润。

3.存在PPP 模式泛化运用的问题。

当前，在防范化解财政金融风险的大背景下，政府性公益项目融资渠道受限，一些无收益纯公益项目或者有部分收益但不能覆盖还款本息的公益性项目，银行方面受项目资本金、还款来源、现金流覆盖等方面限制不给贷款；专项债券债同样需要收益覆盖还款本息不能申报；国外金融组织贷款有着严格是条件和支持方向。在地方财力十分有限，纯公益性基础设施建设投入不足的情况下，通常想到的办法是通过PPP 模式来实施，比如：市政道路。在财政支出责任占比超5%的地区，不得新上政府付费类项目的约束条件下，部分没有收入的纯公益性项目或者有一定收益但使用者付费低于10%的，通过过度包装使用者付费收入来达到项目实施的目的。同时一些项目未严格区分公共服务项目和产业发展项目，将产业发展项目采用PPP 模式实施，未真正落实要聚焦重点领域，优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目，存在PPP 模式泛化运用的问题。

4.存在绩效考核指标体系差异大不统一的问题。

2020年财政部印发政府和社会资本合作（ppp）项目绩效管理操作指引，为PPP 项目全生命周期开展绩效目标设定和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果运用等项目管理活动提供了重要的指导作用。PPP 项目经过多年的推广和运用，许多项目已进入运营期，开展PPP 项目绩效考核是落实财政绩效管理改革，形成按效付费理念的内在要求，其中PPP 项目绩效目标和指标的设定是开展ppp 绩效考核工作的基础和关键环节。政府和社会资本合作（ppp）项目绩效管理操作指引明确了绩效目标和指标设置的原则，并设置了建设期和运营期绩效考核一级和二级指标，三级指标由各地、各行业根据实际情况设置，由于PPP 项目涉及行业广泛复杂，各地情况各异，在实践探索过程中存在三级指标设置差异大不规范的问题。

5.其他问题。

目前我国在落实PPP 项目的过程中，还存在其他的问题，表现为：项目实施机构在工作中未能全面理解、深入研究项目整个生命周期的理念，未能积极学习PPP 项目的政策知识和相关内容，存在重视工程建设、忽略管理与运营的观念问题，不利于项目的良好实施。

三、PPP 项目问题的应对措施

1.完善项目综合管理机构。

为了能够有效解决我国PPP 项目推行和发展的问题，应重点完善项目综合管理机构，提升整体的管理工作效果和发展水平。其一，积极组建综合协调议事的组织机构。考虑到PPP 项目并非是公共产品供给，也并非是对投资和融资体制进行大幅度改革，而是强调进行政府公共产品管理机制的创新，在此情况下，建议各级政府部门成立有关的项目协调议事组织机构，政府各个部门参与其中，有效进行顶层设计、制定较为完善的规划方案，各部门统筹开展项目规划管理工作，制定完善的工作计划，有效应对项目实施期间所面临的问题，制定重大事项的决策方案，充分发挥各部门的合力作用；其二，构建综合管理方面的组织机构。近年来，我国各地方政府都开始重点组建以财政部门为领导的PPP 管理机构，但是由于相关机构无法全面承担项目监管的职责，所以建议有关部门改善传统的管理机构模式，加强财政部门和其他部门之间的合作，组建能够对项目进行综合管理的职能机构，全面履行监督管理职责，构建专家库系统和项目库系统，完善监督考核和绩效评价等工作体系，为增强项目的监管和控制工作效果而提供保障；其三，组建专门进行项目管理的组织机构，负责项目前期准备、采购管理、监督控制和项目的移交，专业性完成项目整个过程的监管任务，安排专业能力符合标准的人员，确保能够全面有效执行工作。

2.防止扩大政府支出责任。

财政部2015年出台的政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指已经失效，目前尚未出台新的PPP 项目财政承受能力论证指引。财政承受能力论证是项目识别、测算各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前和今后年度财政支出影响的重要依据。其中：运营补贴支出责任是PPP 项目财政支出责任的关键核心环节，是财政部门年度安排预算补贴的重要依据，是社会资本最为关注的地方，可以说是PPP 项目的根和魂，因此，既要防止扩大政府支出责任，又要保障社会资本能够取得合理利润，很有必要对PPP 项目运营补贴支出责任计算公式进行改进和完善，并辅之以其他措施进行规范和指导。

一是项目全部建设成本改为，项目总投资-项目资本金。二是取消合理利润率，合理利润率弹性较大，以5年期银行贷款利率替代（考虑到PPP 项目投资金额大，周期长，且社会资本方大多数都需要从银行融资进行PPP 项目建设）。三是其他辅助性规定：1）项目规划、设计和总投资确定必须由政府方完成；2）年度运营成本中工资薪酬部分要进行限制（比如不超30%）；3）当年使用者付费数额要作为运营期考核的核心指标，激励社会资本方在提供优质公共服务的同时增加收入提高运营效果及效率。通过对当年运营补贴数额计算公式的改进，和其他辅助性规定防止扩大政府责任，同时又能吸引社会资本积极参与PPP 项目建设。

3.防止PPP 模式泛化运用。

一是必须严格进行项目识别，聚焦重点领域，优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。二是严格实行财政支出责任占比超5%的地区，不得新上政府付费类项目，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。三是项目打捆，包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联，使用者付费比例低于10%的严禁入库。

4.完善和规范绩效考核指标体系。

要建立以绩效管理为导向，完善全生命周期项目绩效管理，强化绩效考核结果的刚性约束，探索建立完全与项目产出绩效挂钩的付费机制，促进实现公共服务提质增效。一是坚决树牢花钱必问效、无效必追责的按效付费理念。二是结合财政部PPP 项目绩效评价指标框架，坚持核心突出、标准明确、依据充分的原则，突出产出，重点是经济效益等产出在指标中的权重，减少管理类指标权重，增加可量化的定量指标、减少主观性较性大的定性指标。三是在国家或省级层面探索建立分行业的PPP 绩效考核指标体系，为开展绩效考核工作进行更好指导。四是探索建立在项目收益实现的情况下相应落实政府补助责任，激励项目公司充分发掘使用者付费，降低政府支出责任。

结语：综上所述，我国在PPP 项目推行的过程中主要，政策路径主要涉及到地方举债控制政策、项目管理政策、项目范围控制、政府支出责任监测方面，使得PPP 项目的推行和发展取得良好成绩。但是，目前相关项目方面还存在缺少综合管理机构、扩大政府支出责任、泛化运用范围、绩效考核指标体系差异大不统一的问题，导致项目的实施、运营和发展受到不利影响。因此，建议我国相关部门在PPP 模式的全面推广和运用中要重点解决规范发展的问题，构建相应的综合管理组织机构，适时出台规范性政策和指引防止扩大政府支出责任和PPP 模式泛化运用，进一步完善和规范绩效考核指标体系，为我国PPP 模式向纵深推进实现良好发展打好基础。