国家审计对国有企业内部控制的影响机理分析

胡广霞 张淑虹 云南民族大学管理学院(会计学院)

企业良好的内部控制有利于促进企业的健康长远发展，有关内部控制的研究也一直是学者们广泛关注的话题。央企是国民经济的命脉，是我国国民经济的重要支柱产业，在各大产业、重点领域都占有一定的优势。2008 年，我国相继推出了《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》，企业开始以此为根据进行内部控制体系建设工作。中央企业也不甘落后，规范引起了国资委的高度重视。2010 年，央企的财务内控有效性取得了极大的提升，此后，央企内部控制机制建设持续推进，2012年，《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》中，国资委、财政部明确指出要加强内部控制有效性的监督。国家审计对央企内部控制有效性起到了外部评价和监督的作用。

国家审计是在国家审计署的领导下，对国家机关、行政事业单位和国有企业的财政收支和财务数据进行检查、审核、监督的专项审计。国家审计在我国的财政体制中的地位举足轻重。

在新的发展格局下，国家审计作为中央企业的国家宏观调控媒介，发挥着至关重要的审计作用，有效地推动国有企业高质量发展。

国家审计是实现国家经济的有效保障，保证并提高国家行政系统的现代化水平和治理系统的能力。国家审计具有强独立性、强权力、高权威性和广泛治理的特点，通过对审计结果的分析，提出了客观、建设性的意见，有效地维护了公司的内部管理秩序，同时，也可以在一定程度上促进国企的高质量长远发展。

内部控制是一种组织、计划、程序和方法，为了获得更好的业务效率，它能够在一定程度上对企业内部实施控制和监管，并充分、高效地利用各种资源，进而实现所期的管理目标。企业内部控制的五个基本要素是：内部环境、风险评估、控制活动、信息沟通、内部监督。国家治理结构赋予国家审计与之相对应的责任，通过对企业内部控制的有效改进，促进企业内部控制体系的完善，从而获得审计效果的长期覆盖。

目前，现有的研究主要集中于国家审计行为对国企内部控制的影响，但至今尚未形成统一的结论。因此，本文主要针对国家审计对国企内部控制的影响机理进行分析，以期拓展相关的理论研究。

一、国家审计功能对内部控制的影响

国家审计具有预防、抵御、揭示功能，这些功能对公司的内部治理产生了广泛的影响，国家审计的各功能如何影响国企的内部控制是下一步分析的关注点。

(一)国家审计预防功能对内部控制的影响

国家审计的防范功能是国家审计所具备的内在威慑力，它能够有效地遏制危害国家、集体和人民利益的行为，预防不良思想导致的违法犯罪，预先警告潜在的问题。信息时代下，央企内部业务冗杂，涉及到的人员较多，在各个环节和流程中都存在可能的风险点。所以要充分发挥国家审计的防范作用，即“防患于未然”，使国有企业自觉地规范自身的行为，从源头上杜绝违法违规的操作的产生，并对各类违法违规行为进行严厉打击，以形成强有力的震慑机制，实现国家审计预防功能的最大化。因此，国家审计的预防功能可以有效弥补内部控制的不足。国家审计具有独立性、强制性、系统性、权威性等特点，能够在一定程度上震慑国有企业，促使国有企业自觉地遵守相关法律、法规，消除国有企业投机的侥幸心理。

(二)国家审计揭示功能对内部控制的影响

国家审计的揭示功能反映了国企内部的真实情况，能以某种方式、方法揭示国企内部的制度障碍、制度缺陷、管理漏洞等。为了保证对国企更有效的监督，对不法的经济犯罪、危害人民利益、危害国家安全和民主法治的行为，都要及时予以披露。通过国家审计的揭示功能能够及时发现和揭露国企内部控制存在的问题和缺陷。国有企业由于特特殊的企业性质，存在可能的财务舞弊以及贪污腐败风险。揭示功能就是为了找到体制中存在的各种障碍、缺陷以及漏洞等，其宗旨在于促进经济和社会的正常运行。内部控制作为企业内部经营管理的一个重要内容，必然是国家审计工作的重点。

(三)国家审计抵御功能对内部控制的影响。

国家审计的抵御职能旨在消灭和监测经济和社会运行中的不同问题，通过行政处罚、提出意见和监督整改，促进制度的完善、机制的规范。国家审计具有独特的监督地位，能够向国家政府和管理当局提供客观和可靠的信息。为了有效解决问题，我们需要具体问题具体分析。从内部控制的各个方面进行深层次的了解，国家审计的抵御功能使得在实施国家审计时，可以针对国有企业存在的问题和缺陷，提出相应的对策。既能推动国有企业制度的建立和完善，又能规范国有企业的运作。开展国家审计，不仅是为了发现国有企业存在的某些问题，而且要为国有企业提供解决问题的指引，使之不断提高。

图1 国家审计的功能示意图

二、国家审计对内部控制各要素的影响分析

(一)国家审计对内部环境的影响分析

内控的执行以内部环境为基础。要从央企的治理结构、机构设置、权力分配和企业文化等多个层面进行分析。央企内部控制制度存在不完善或流于形式的危险，国企内部人员也缺乏相应的内部控制意识，一些工作人员感到缺乏关注从而放松内部工作，这导致了中央企业内部工作出现问题，影响了工作的发展。国家审计的进步可以创造一种良好的气氛，加强中央企业的内部控制，保证其有效运行。

(二)国家审计对风险评估的影响分析

风险评估是对企业在实施内部控制目标的过程中，系统地、及时地识别和分析风险，并对其进行合理的管理，确定合理的处理方法。国家审计不仅可以及时发现错误并纠正，而且可以帮助国企建立长期的风险缓释机制。通过对公司治理的监督和公告信息的披露，可以进一步改善上市公司的内部控制质量。国家审计除了审计内容与内部控制的有效性密切相关外，通过国家审计的威慑力，可以提高内部控制有效性。

(三)国家审计对控制活动的影响分析

控制活动是以风险评估为依据，采取相应的控制措施，使其处于可接受的水平。国家审计鼓励企业通过问题导向、社会改进、高层次设计、基础探索和政策执行来加强内部控制。央企要积极采纳审计机构的意见，为企业内部控制决策制度的制定提供政策参考。

(四)国家审计对信息沟通的影响分析

信息沟通是指及时准确地收集、传递内部控制信息，使得国企内部控制信息的能够及时、准确、高效的传递。国家审计使得政府作为一只“无形的手”在无形之中会给被审计者强烈的压迫感，这种压力迫使央企增强信息透明度，信息透明度的提高，给信息使用者更加便捷的方式获取国企的数据和资源，加强了国企与外部相关者的沟通。

(五)国家审计对内部监督的影响分析

内部监督是指对企业内部控制体系的建立和实施进行监控，评价其有效性，并及时发现问题。国家审计是我国政府管理体制中的一个重要环节，它具有独立性、强制性、权威性等特点，能有效地监督我国国有企业的税收收支的合法性、真实性和有效性。2003年，国家审计的结果公告制度被引人到社会会监督中，吸引了新闻媒体的广泛关注，基于企业的声誉理论，媒体报道起着重要的作用，因此，要想维持良好的外部形象，国企必须要加强内部控制，提高内部管理效率，随着我国经济和社会的不断发展，国家审计的领域不断扩大，呈现出多样化的发展态势。要把审计监督和其他各种形式的监督有机地结合在一起，使审计的效果得到最大程度的发挥。人民享有对审计结果的法律知情权。各有关部门要按照规定公布审计成果，对被审计单位进行整改。国家审计也需要公民依法、有序地参与和支持。

三、结论建议

(一)结论

1.央企的内部控制依旧存在着某些有待加强和解决的缺陷，这些缺陷体现在内部控制体系的不完善、不健全，央企工作人员缺乏一定的内控意识导致企业内部内控文化薄弱，风险评估和管控机制不健全，存在被忽视的风险点，各部门之间的信息沟通和交流不够及时，企业容易钻机制的漏洞，从而掉以轻心，监督作用未充分发挥出来，出现不可避免的错误。

2.国家审计的各项功能能够通过推动内部控制体系的完善，可以履行国家治理赋予的任务，有效提高内部控制质量，实现审计结果的长期覆盖。国家审计不仅可以发挥及时发现并解决问题缺陷的能力，还可以推动国企建立长期的风险缓释机制，加强国企内部的信息沟通与交流，同时联合社会监督等多种监督体系加强对国企的监督管理。

(二)政策建议

1.国家审计实施方面

(1)建立持续的审计制度。目前，我国的审计机构对央企实行轮审制度的时间跨度比较大，且国家审计对内部控制的影响就具有一定的滞后性，导致国企被审计后开始心存侥幸，不及时整改自身存在的问题。因此，如何充分发挥国家审计的监督作用成为值得关注的问题。笔者认为审计机关对同一企业应该进行持续的审计，充分发挥国家审计的震慑力，确保国家审计在提高内部控制效力方面发挥最大作用。

(2)扩大国家审计对央企的审计范围。国家审计每年只选择一些核心企业集团进行审计。审计覆盖面狭窄，可能不能充分发挥政府审计的威慑作用。如果审计资源允许，应扩大央企的审计范围，使每家央企都有机会接触到国家审计。此外，审计的内容也不能仅集中在事后审计，应对企业的经营管理情况，政策的制定和实施，财务收支，预算绩效等各个方面进行事前、事中、事后的全面性审计。这样，才能真正实现国有审计的全面覆盖。

(3)加强国家审计对央企的审计力度。要及时发现并纠正危害公司发展的不良现象，就必须加强对其进行专项审计，加大对其实施审计的力度。应尽可能保证国有企业审计周期为2—3年一次，这样才能保证国家审计效果的持续发挥。强化审计机构的独立性和权威性，适度提高审计公开次数，督促央企对整改意见的落实，加大对不整改或重复问题的惩罚力度，督促公司建立健全内部控制体系。

2.保障国有企业内部控制效能的充分发挥

(1)国企要切实完善企业的内部控制体系。对存在危害国企健康、可持续发展的违法违规行为，及时采取整改措施，建立完善的奖惩机制，同时，对国企存在的内部控制问题进行揭露，并对其进行改进，以保证内部控制的有效实施。同时，要建立健全审计整改公告机制，强化内部控制体系，健全内部控制制度，确保审计意见的落实。加强对被稽查问题整改落实的宣传，促使国企主动承担监管的压力，并主动改进内部控制体系，防范各类违法行为。

(2)完善相关的监督机制。强调董事会、监事会和其他核心监管机构的职能，防控不良问题的产生和恶化，保证公司内部控制的建立、完善和有效的运作。要充分利用外部评价与监督机制的合力，使国有审计与社会审计之间形成互补、融合的态势，多管齐下，推动国企治理结构的不断优化。■