政策工具视角下国内外养老服务政策研究评述

徐子君

（首都经济贸易大学 北京 100070）

一、研究背景

近年来，人口老龄化在研究领域备受关注，它不仅给养老服务带来了挑战，更对经济和社会的各个方面产生极大的影响。养老作为与民生相关，与经济发展息息相关的问题，很多国家已将积极发展养老服务事业提上日程。目前，我国老龄化进程正在加快，老年人口不断增加。老年人口基数大、未富先老，人口老龄化速度快、基础差、不平衡已成为我国老龄化社会的主要特征。截至2020年11月1日，我国60岁及以上人口达到2.64亿人，占总人口的18.7%；65岁及以上老年人口达到1.91亿人，占全国总人口的13.5%（国家统计局，国务院第七次全国人口普查领导小组办公室，2021年），属于老龄化社会，而在“十四五”期间，中国将迈入中度老龄化社会。随着我国人口老龄化趋势不断增强，居民对养老服务的需求也更加强烈。为此，政府出台相关养老服务政策，保障老年人口的基本权益，例如，在“十四五”规划和2035年远景目标中，中央政府明确提出逐步延长法定退休年龄。但由于我国人口基数大，随着老龄人口逐渐增多，养老服务的难题也越来越凸显。

二、国外研究综述

（一）关于养老服务政策的研究

国外学者格丽·康尼迪斯（Connidis）最先于1985年进行了有关养老服务的政策研究，通过实证调查，研究社区养老服务需求，并指出社区老年人对养老服务的需求对公共政策制定的影响。欧美、日本等发达国家和地区较早进入老龄化社会，经过几十年的探索，通过不断制定、实施和发展养老服务政策，形成了比较完善的养老服务政策体系。德国于1889年通过《养老保险法》，1995年发布《长期照护社会保险》，通过法律手段保障老年人口的基本权益。迅速老龄化的日本在1963年制定了《老年人福利法》，美国在1965年也制定了《老年人法》。曹鸣玉（2020）研究了英国苏格兰社区养老服务中第三部门发挥的作用，英国在探索第三部门参与提供社区养老服务方面有着悠久的历史。第三部门社区养老服务是以群体公益为基础，以个性化服务为目标，以合作为路径，形成的服务目标明确、合作联系强、群体基础牢固的多主体合作格局，发挥了整体联动效应。苏格兰的社区养老服务独具特色，实现了政府与社会力量的良好平衡和深度合作，充分激发了社会潜力，形成了类型多样、功能齐全、可操作性强的第三部门社区养老服务格局，可为我国提供有益借鉴。杨哲等（2021）研究了日本的医养结合养老服务模式，对我国医养结合的发展提出建议：建立健全社区养老设施；依托社区开展居家医疗与养老服务相结合，加强专业化管理；完善养老保障立法，尽快建立长期护理保险制度。

（二）关于政策工具的研究

1.政策工具的定义

政策工具最早由美国政治学家罗伯特·达尔（Robert Alan Dahl）和林德布罗姆（Lindblom）在20世纪50年代进行相关的研究。70年代末以来，政策工具被主要应用于政治学领域，随着西方“新公共管理”运动的兴起，关于政策工具的研究如雨后春笋般出现。欧文·休斯（2007）认为，政策工具是政府行为与政府行为调控机制。

2.政策工具的分类

在政策工具的分类上，英国学者胡德所写的《数字时代的政府工具》（2007）一书在现阶段受到了广泛关注。他将政策工具分为四类：信息性工具、权威工具、财力工具和正式组织工具。美国学者狄龙（Vander Doelen）将政策工具划分为三类：法律工具、经济工具和交流工具。Mark Dodgson和Roy Rothwell（1985）从政策工具的着力点和市场运行规律的角度出发，将政策工具划分为三大类，分别是供给型政策工具、需求型政策工具以及环境型政策工具，并根据所研究对象的特点，在《再工业化与技术》一文中将这三大类政策工具进行细化，其中供给型工具细化为R&D政策、技术政策和人才培养政策等，将环境型政策细化为规制、规划等类型的政策，将需求型政策工具细化为政府采购、技术、教育等方面的政策。著名学者Oven E.Hughes（2001）从政府所提供的服务出发，将政策工具分为供应、补贴、管制和生产四类。学者Howlett和M.Ramesh（2006）根据政府在提供公共产品和服务过程中的参与程度，将政策工具分为三类，分别为自愿型、混合型和强制型。

政策工具作为一个新兴的研究领域，尽管相关研究取得了一些成果，但公共政策研究领域中“政策工具”这一概念依然没有统一规范的表述。

三、国内研究综述

（一）关于养老服务政策的研究

养老服务政策是为满足老年群体在生理、心理和其他由于年龄的增长造成身体功能的下降而产生的特殊需求，主要包括生活照料、康复护理、医疗卫生和精神文化服务等方面。在中国知网数据库以“养老服务政策”为主题进行检索，检索出相关期刊文献352篇，发文年份最早为2006年，以2011年为节点，相关研究的学者数量呈迅速上升状态。笔者对当前研究进行了分类，国内学者关于养老服务政策的相关研究主要集中在以下四个方面。

1.政策文本量化分析研究

国家层面上，张永安等（2017）、吴宾等（2017）、周建芳等（2018）、姚俊等（2018）、付舒（2019）、何振宇等（2019）、张丽等（2020），均从国家层面对政策文本进行量化分析，通过多种指标模型，对养老服务政策进行了定量评价。张丽等（2020）以2011—2019年国务院四项重要养老服务政策为研究对象，使用Estrada于2011年提出的PMC指数模型，通过文本挖掘的方法得到PMC指数和PMC曲面，并对四项养老服务政策进行定量评价，通过指数模型表现政策的优劣。结果表明：中国养老服务政策响应度高，但整体理性水平不高；同时呈现政策目标更有针对性、政策内容更全面、政策工具使用更多样化的发展趋势。

地方层面上，刘林曦等（2021），朱笑笑等（2020）从地方层面对河南省、江苏省的养老服务政策进行分析。黄剑锋（2020）使用“主体—目标—工具”的政策计量分析方法，对长三角地区的智慧养老政策进行了研究，在文章中以政策协调理论和养老服务一体化规划理论为基础，探讨了多个责任主体的协同路径、规范目标和优化工具。

2.我国养老服务政策发展演进研究

韩艳（2015）根据政府在养老服务政策中所扮演的角色，将我国的养老服务政策分为四个发展阶段，分别是新中国成立至改革开放初期，政府和家庭作为主要养老服务承担方的阶段；20世纪80年代到1999年，政府责任收缩，家庭、个人自主进行养老服务阶段；2000年至2012年以政府为主导的养老服务体系化建设阶段；2013年后，政府创新养老服务供给方式，提高养老服务质量的阶段。韩烨等（2020）将1994年以来我国的养老服务政策分为四个阶段：“嵌入发展、制度初建”“统筹发展、明确方向”“整体布局、精细发展”“全面放开、融合发展”阶段，得出我国养老服务政策充分发挥市场资源的优化配置作用，得出多维治理框架的结论。

3.特定模式的养老服务政策研究

谭兵（2018）对机构养老服务的政策进行了研究，分析工具干预性和工具主体复杂性的关系，发现政府在机构养老问题上，更多运用干预性强且主体单一的政策工具。范方春等（2020）以“新治理”理念为基础，分析我国居家养老服务政策的执行情况，提供了一个新的视角。黄晨、梁显泉（2021）两位学者对我国医养结合养老模式政策的创新扩散进行了研究。郭金来（2021）在文章中研究了中国对家庭养老服务的支持政策，提出我国应在宏观层面提供税收支持政策、住房支持政策、经济支持政策，在微观层面引入对家庭照顾者的各种服务支持政策，建立家庭养老保障的支持服务体系。

4.针对特定群体的养老服务政策研究

江燕娟（2017）对贫困老年人的养老服务政策支持进行了研究，得出结论，政府应根据可行性能力理论，对贫困老年人的类型进行重新划分，实施养老服务分类支持，以老年人的需求为目标，最大限度地满足各类贫困老年人的需求。周学馨等（2018）针对我国对失独家庭的养老服务政策进行了研究，提出从供需协调的角度出发，构建政府、家庭、市场、社会、社区“五位一体”的失独家庭养老服务政策体系。

（二）关于政策工具的研究

国内对政策工具的研究起步较晚，仍处于吸收和借鉴国外研究成果的阶段。

1.政策工具的定义

陈庆云（2000）认为，政策工具“不仅是实现政策目标的手段，更是连接目标和结果的桥梁”。张成福（2001）认为，政策工具是“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”。陈振明（2007）认为政策工具是“达成目标或者解决社会问题的手段”。

2.政策工具的分类

学者张成福（2001）从政府介入角度将政策工具分为：政府直接供给、政府间接供给即委托其他部门供给、签约外包、特许经营权、志愿服务等几种方式。陈振明（2003）认为政策工具的三种手段是市场化、工商管理技术和社会化。张璋（2006）将政策工具划分行政、法律、经济、思想教育手段四类。

3.政策工具的选择

陈振明（2004）认为影响政策工具选择的主要因素是政府目标、意识形态、工具应用背景、工具特性以及之前的工具选择。杨代福（2016）认为，政策工具的选择需基于理性和网络的考虑，环境可被分为“核心环境”与“外部环境”“政策网络为核心环境”。

具体到本文，当前在养老服务政策工具选择上的相关研究并不多。在中国知网的“政策工具”主题下搜索期刊，然后在得出的结果中以“养老”为主题进行检索，截至2021年10月底，检索出期刊文章100篇，此外还有硕博论文54篇，最早发文日期为2000年。从发文量的趋势来看，基于政策工具视角对养老政策的研究也呈现明显的上升趋势，且上升趋势在近几年尤为明显，甚至2021年发文量已达41篇（见图1）。姚俊等（2018）在文章中从政策工具的角度，对中国养老服务政策文本进行定量研究，得出中国基本政策工具使用存在结构性失衡、政策工具有效性未得到充分发挥、养老服务政策不系统的结论。政府在制定养老服务政策时，应提高政策目标的准确性，不断完善和优化政策工具的使用。

图1 基于政策工具视角分析养老政策的发文量总体趋势发展图

（三）关于养老服务政策优化及更新的研究

王冬梅（2011）在文章中以浙江省台州市为例，研究政府在社会化养老保险发展中的政策更新问题。该文从人口老龄化的特点和台州在“先老后富”的形势下面临的养老保险形式入手，提出了发展社会化养老保险的政府政策更新措施，包括在养老服务体系建设中建立科学规划与评估机制、通过政策调整正确处理社会化养老服务中政府与市场的关系，加强政策引导，促进专业志愿养老服务队伍的形成，各级政府加大发展社会化养老的财政投入等。汪泳等（2019）在文章中从政策网络治理的角度，研究了我国政府养老服务政策的内容分析与优化，得出政府在网络治理中扮演着管理者的角色；各利益相关者通过结盟重构网络结构；建立开放的网络空间，引入市场机制，提高政策执行效率。朱笑笑等（2020）从政策文献计量角度出发，对江苏省养老服务的特征及优化策略进行分析，各省市应及时把握该地区老年群体的特点，在满足基本需求的基础上，确保不同时期、不同群体的多层次养老需求。鼓励机构整合优势资源，补充完善“互联网+”养老政策。同时，营造积极的老年群体氛围，鼓励老年人通过志愿服务和再就业实现社会价值，进一步释放老龄化社会中老年人的人口红利。

四、文献述评

经过多年的发展，有关养老服务政策的国内外研究不断丰富，理论体系进一步健全。近年来，国家集中出台了相关政策，地方也随之出台并实施相应的政策。目前，养老服务政策已经成为一个热点领域和时代话题，大量关于养老服务政策的研究成果应运而生。通过对比各省市或国家的优秀经验，有利于对养老服务政策中存在的问题提出对策和建议。

在中国社会老龄化的过程中，中国老年人口规模不断扩大，老年人口占比逐渐增加，即将进入老年群体的“新一代”，老年人在未来二三十年将呈现新的特点。未来的老人将不同于保守、落后、多病、经济窘迫的老人形象，其知识素养、经济地位、生活方式、生活环境等方面将发生明显变化。为了我国养老服务事业的健康发展，未来养老政策设计需要与中国未来老年人的新特点紧密结合。

我国对养老服务政策的研究尚处于起步阶段。现有研究成果主要是对现行养老服务政策的主题、发展趋势、核心要点等框架内容进行梳理。大多为对政策类型和实施效果进行评估，缺乏实证研究和对文本内容的深入挖掘和分析。具体来说，首先，现有研究大多集中于全国的政策研究，对地方养老服务政策的研究较少。其次，政策工具是政府实现政策目标的手段和措施，是政策体系的组成部分。政府有效利用政策工具制定政策，是充分发挥制度优势、实现治理效率的基本途径。而现行研究对养老服务领域政策工具没有清晰的界定，这可能为养老服务政策制定过程中政策工具的选择带来不便，不利于我国养老服务政策制定进程的推进。最后，现行研究中存在“重定性、轻定量”的现象。积极应对人口老龄化，促进中国老龄化事业健康快速发展，是一项战略性、全局性、长期性、艰巨性、复杂性的系统工程，如何选择更适合的养老服务政策的工具，以及如何制定最优的养老服务政策，仍是未来学界应当关注的话题。