多源流理论视域下社区老年教育政策分析

唐子超，唐日月

（山西师范大学教育科学学院，山西 太原 030031）

一、多源流理论对于社区老年教育政策诠释的适切性

1956年，《世界人口老龄化及经济社会后果》的发表，标志着人口老龄化问题已经引起全世界学者的广泛讨论与关注。人口老年化问题日益凸显也是当前中国亟需关注的对象。根据2021年第七次全国人口普查数据显示，我国超过65周岁的人口有1.9亿人，占比约13.50%，人口老龄化程度已高于世界平均水平（65周岁及以上人口占比9.3%）。人口老龄化问题成为社会关注的热点话题，而对于老龄人的精神生活需求与受教育的迫切要求，需要政府、社会和公众共同构成的多元主体协同互助，完善相应的养老政策，建设优质的养老空间，进而满足老龄人的基本精神需求。人的教育应该是持续终身的教育，“教育是持续于人从出生那一秒直到生命消逝那一刻的不间断的过程”[1]。老年教育对于满足老龄人精神世界尤为重要。根据马斯洛的需要层次理论来看，老龄对于生活的需求层次，正从基本的物质生活需要，转向于美好精神心灵的需求[2]。因此，国家和社会公共应给予老年教育更多的关注，着眼于老龄人对于美好精神生活的需要。

1984年美国学者金登，在美国管理学学者马奇的垃圾桶决策制定模式的基础上，提出政策分析理论多源流理论。多源流理论是我们诠释政策制定过程必须给予关注的理论分析工具，在金登看来，从某一社会问题到进入政府决策议程，并不是单一因素在其背后推进，而是多种因素共同作用的结果。金登将问题背后的多种因素主要分为三条源流，分别是表现社会现实复杂问题的问题流、多元共同主体的政策流、政府和民众关注的政治流，通过三源并流的多元主体耦合，在稍纵即逝的关键时机，“政策之窗”便会短暂开启，政策议程就会提上日程，从而可能形成相呼应的相关政策。多源流理论从议程设置开始，通过现实问题和社会重大事件引起社会和政府关注，经过政府人员、专家学者、研究人员和利益集团分析人员共同形成的多元政策主体，再通过国民情绪、公众舆论和政党执政理念的多种因素，最后三种源流在特定的时机汇集到一起，从而进入政府决策议程。

简单来说，多源理论解释是一项政策如何从问题进入政府决策视野并成为一项具体可行的政策。近年来教育学者们，将多源流理论引入师德建设、职业教育、产学研协同创新和异地高考等教育领域，为解决现实教育问题，奠定政策理论基础。因此，将多源流理论运用于社区老年教育是具有一定的现实适切性，富有理论和实践价值。人口老龄化成为当今社会的一大挑战，终身学习和学习型社会的思想，引发人们对老年人教育问题的关注，而社区作为老龄人活动的主要空间，需要进行全面体系化建设社区老年教育平台。本研究运用多源流公共政策工具进行分析，旨在分析社区老年教育政策的制定过程，深化对社区老年教育的认识，增强对社区老年教育的认同感，从而促进后续社区老年教育发展。

二、基于多源流理论社区老年教育的政策议程分析

（一）社区老年教育的问题源流

教育是党之大计，国之大计，是功在当代，利在千秋的德政工程。社区老年教育是指向解决社会老龄化矛盾，缓解年轻人“养老”负担压力，建立学习型社会的重要措施。但目前我国社区老年教育发展缓慢，农村地区社区老年教育甚至处于空白地域，社区老年教育问题的凸显，是老年人精神空虚的重要原因。我国的社区老年教育模式可以概括为四种模式：“一是依托于区、街道和居委会等行政与自治组织的地域性模式；二是以学校为空间载体的辐散型；三是政府机构与社区合作办学；四是社区学校（院）的实体性[3]”。政策制定往往是对于现实问题的回应。因此，问题流首先强调问题的识别，甚至认为识别问题对象超过提供问题解决方案，所以首先要确定那些原因造成社区老年教育问题显得尤为重要。

1.人口老龄化日益加剧

金登从问题源流的角度认为，各种问题都可能是政策议程的来源，因此，问题源流的本质就是政策议程的触发机制。触发机制一般来说包括常规重要指标的监控、突发事件的发生以及现有政策或项目执行中的反馈。就社区老年教育问题来说，几乎没有突发事件要素构成，那么我们就要通过人口老龄化的数据进行分析。

首先，老年人口规模庞大。根据全国人口统计调查显示，1999年我国1.3亿老年人，占比10%，而2021年我国60周岁以上人口有2.6亿人，占到18.7%，但根据《中国老年教育发展报告（2019—2020）》显示，中国老年大学在校学员数约为1088.2万人，说明老年大学的参与人数是远远低于现存老年人口规模，相较社区老年教育有着便利性、熟悉性和趣味性等特点，应更好的融入到老年教育的发展过程中。其次，老龄化进程明显加快，2010年到2020年，60岁及以上人口比重上升5.44%，与上个10年相比，上升幅度提高2.51%，据社科院发布的《中国大健康产业发展蓝皮书》推测，到2050年60岁以上人口将达到5亿人，老龄人口将占中国总人数的三分之一，那么构建科学化与全面性的老年教育发展体系就是对未来庞大老年人口的未雨绸缪，是缓解社会矛盾的必要准备。最后，也是老年教育发展急需解决的问题，老龄化水平城乡差异明显。乡村60岁及以上老人的比重为23.81%，比城镇高出7.99%，主要是由于社会经济和人口流动原因所导致，但具体到老年教育发展上，我们不仅应关注城乡差距，也应看到东、中、西地区老年教育发展的失衡现象和人际教育差异问题，比如偏远、经济欠发达地区老年人，本身因受教育程度低，往往依靠体力劳动获取经济效益，根本没有时间和金钱进行老年教育。又如我国老年教育更多地指向于退休干部，帮助他们安享晚年，而忽视普通老年人也需要教育的熏陶，作为“接地气”的社区教育，则更能融入老年人教育发展中。

因此平衡好地区老年教育和人际教育差别公平，加强社区老年教育，是面临现实问题的必要措施。当然，一些国外先进教育理念传入中国，如终身学习理念、成人教育理念等，加上随着时间的推进，老年人口教育质量不断提升，对于老年教育的需求也就越大，这就需要老年教育既要在“数量”上下功夫，还需在“质量”上谋深度。

2.传统思想影响与理念的错位

老年教育作为成人教育最后一环，也是学习型社会构建的关键一环。虽然我国早就有“活到老，学到老”的优良传统思想，比如《颜氏家训》作者，古代文学家、教育家颜之推很有启发性地提出，老年人也需要学习，更强调了学习的重要性，如“老而学者，如秉烛夜行，尤贤乎瞑目而无见者也”，他认为老年人读书就像手拿着蜡烛走夜路，如果不读书，就可能走在夜路里面什么也看不见。因此，这种重视老年教育，强调终身学习的思想自古至今一直潜移默化地影响着人们的生活。但当今社会的老龄教育却由于种种原因，导致理念错位与发展“异化”。首先迫于现实社会“子女负担大”“家务活”“带孩子”等社会经济发展和家庭原因，部分老人根本没有自由活动时间，更不必说独立学习生活。即使具有独立生活空间的老人，一方面受“同辈压力”的影响，将“养老生活”与“过度娱乐化”划等号，另一方面由于养老服务基础设施和公共服务体系的单一化，具有独立生活空间的大部分老龄人也趋向于“棋牌室”等场所。其次作为老龄人的子女后代们，并没有给予老人生活理念引导，子女们大多对老人保持顺其自然态度，将“关心父母”等同于“顺从老人”，每月仅提供相应的赡养费，将“金钱”与“感情”联系，很少关心老人精神生活与需要。最后由于老龄人自身文化素质与“思想负担”，一方面认为自身年龄、身体状况会给子女后代带来过多麻烦，对于自己的基本需求，通常也是闭口不谈。另一方面老龄人缺乏基本文化教育，大多没有受过系统的正规教育，对于老年教育缺乏意识。

其实，上述外在原因通常是弊大于利，比如老龄人口因其丰富的人生经验，常常担当着家庭里面施教者的角色，而家庭教育作为最早的教育形式和最基本的教育单元，对子孙后代的思想观念影响是潜移默化和深远持久的，但老年人教育孩子的观念还停留在“棍棒教育”“唯分数论”或者过于宠溺孩子，从而走向两个极端面，那么这种教育理念怎么教育好子女们的下一代；“棋牌室”此类娱乐化场所，则易导致老人情绪激动和久坐身体身心不健康。而社区老年教育，通过丰富多样的益智教育活动和高参与、高互动的游戏，有助于老年人身心和谐发展。最后，也是最需要改变的观念，当今社会生活中很多人抱着老年人无需接受教育进行价值增值，因为在以利益为导向的现实社会，老年人因其个体脑力、体力的下降，造成老年人的间接价值被忽视，甚至部分人认为老年人就等同于需要被赡养的弱势人群，因此，认为老年人接受教育是缺乏必要性和可行性，从而得出老年人不需要接受教育的结论。终身学习优良的传统思想给老人和子女们理念错位的引导提供理论依据，但目前这种根深蒂固的刻板思想深刻地影响老年教育的发展，而社区作为联系服务群众的“最后一公里”，其教育功能则显得异常重要。

（二）社区老年教育的政策源流

某一现实问题最终进入政府决策议程之前，通常是经过专家学者、研究人员、政府官员以及利益直接相关者等多元共同体深度关注并讨论的步骤，这些人员根据自己的学识和以往的经验，提出可行性较高和可接受性的建议。在金登提出的多源流理论中，将确定的政策议程比作“原始的政策原汤”，在“政策原汤”边上，“漂浮”着各种各样学者、专家、研究人员的建议和存在内外关联的政策[4]。

1.政府政策的高度支持

随着人口老龄化问题的加剧，人们养老负担压力不断增大，老年教育问题逐渐成为社会重要关注的方向。在我国，老年教育的发展完全依靠政府、社会爱心力量的意志和行为。1972年，UNESCO发布终身教育思想的重要著作《学会生存——世界教育的今天和明天》，此著作引起世界范围内对于终身学习的关注，更是强调老年教育在终身教育体系中的重要性。从国内看，1983年建立的山东省红十字老年大学，此所学校的建立象征着国内拥有正规的老年教育，给国内那些渴望受教育的老年人带来希望。通过梳理国家历年出台关于社区老年教育的政策，可以进一步分析社区老年教育发展的意图与目标。

本研究为了进一步了解国家对于老年教育和社区老年教育的关注与政策制定，通过“北大法宝”网站，输入关键词“老年教育”和“社区老年教育”进行检索，梳理出提到以上两个关键词的党和国家出台的部分法律和行政法规（见表1和表2）。由于国家各部门发布的部门规章和地方性的规范性文件数量较多，本研究并没有进行梳理。从表中可以看出我国为保障老年教育权益，很早就进行立法保障，而且从1996年至2021年不断地发布各种法律和行政法规促进老年教育，构建终身教育体系，为实现“老有所养，老有所乐，老有所为”的养老目标。但从表2可看出，单独提到社区老年教育相关法律和行政法规则很少。对于部门规章来说也仅有6个有所提及，相对于关键词“老年教育”的79个来说是少之又少。

表1 老年教育相关法律和行政法规

表2 社区老年教育相关法律和行政法规

表2 社区老年教育相关法律和行政法规

2.专家学者、研究人员和利益相关者的共同努力

由于人口老龄化问题原因，近年来国内学者对于老年教育的研究越来越多，在研究时常常以社区为依托，从而通过社区与老年人交融的方式促进老年教育的发展，从各种角度对社区老年教育进行解构与重建。关于老年人教育发展的问题，近些年国内学者的研究领域基本是从积极老龄化、老年教育的基本功能、老年人的社会参与和“赋权增能”这几个方向进行探索，诸如学者提出理论假说——“老年假说”，即是指积极老龄化战略，通过采取多样化思维和模式，通过先期储备和保障，从而降低其自身老龄化的风险和打击；老年资本内容丰富，主要分为知能、健康、经济和网络四种资本；老年的健康、角色、认知和价值四种发展，是应给予特别关注的四个方向[5]。叶忠海认为老年教育的基本教育功能，一是育人功能，从横向维度来说促进老年人全面发展，从纵向维度来说促进老年人终身发展；二是社会功能，老年人是社会的宝藏财富，老年人通过经验的积累，从而其在思想、经验、能力和影响力方面具有特殊优势，让其在文化、经济、政治和生态文明等方面可以发挥余力[6]。王英强调老年人的社会参与，主张老龄人口教育发展的价值取向，在于自我学习、社会参与和自我管理;线上线下社会资源的辐射，形成点、线、面的老年教育发展族群，同时推动高等院校、非营利组织和企事业单位参与老年教育的发展;关注课程内容和组织形式模式创新，细化老年教育特殊需求，整合老年教育资源，开发与扩充富有特色的老年课程内容，教育内容需着眼于可操作性、长期性和适切性，诸如死亡、后代、通识、互联网和社会参与教育等[7]。王英和谭琳认为，应该给予老年人“赋权增能”，通过机制、法制、体制、环境和心理的赋权，保障老龄人拥有受教育与“教教育”的权利，不断通过多重措施，提升老年人自我生活、自我学习、自我独立和社会参与等能力，从而促进和实现“四有”目标，即“老有所养”“老有所医”“老有所为”和“老有所乐”，并最终保障老年人与家庭、社区和社会的和谐发展[8]。

在社区老年教育方面，国内研究者主要从社区社会工作介入、老年人社会化和学习型社会这几视角进行考虑，如王英认为，加强社区工作专业人员的培养，能够使社区老年教育专业化，因为专业社会工作者，能够以其专业的工作思路和行之有效的方法应对各种复杂及难以应付的工作。社会工作人员在社区服务内容主要包括改善社区老年教育环境，提高老年人的教育参与能力[9]。有的学者认为，社区教育是当今社会的教育模式的创新，也是个人实现社会化的一个重要途径[10]。刘明永认为，以终身教育理念融入社区老年教育管理中；完善终身教育法，保障社区老年教育的可持续发展；丰富社区老年教育的内容与形式、提高社区教育质量；规范社区老年教育管理、整合社区教育资源[11]。综上可以看出，在推动老年社区教育的发展过程中，国内专家学者为政策制定建言献策，从不同的视角进行分析，为老年社区教育提供“备选方案”的选择和政策建议。

（三）社区老年教育的政治源流

金登多源流理论框架内第三种重要的源流就是政治源流。政治源流无论是在政策议程启动还是政策制定过程中都具有相对主导地位，有别于问题源流与政策源流之间存在的紧密关系，政治源流往往独立于问题源流和政策源流而存在。[12]通过把多源流理论本土化和现实语境分析来看，一个政策从现实问题转化为政策进行发布，是由公众情绪、社会舆论、执政党的执政理念或政府的行政理念和具体问题的管理权限归属等因素构成。

1.国民情绪和公众舆论

国民情绪和公众舆论，是体现国家和社会关注点所在，是“公众聚光灯”聚焦的地方，体现具有相似文化传统与价值认同的公民选择。国民情绪和公众舆论始终都是政策制定的外在“催化剂”，公民通过多种信息反馈渠道，让政策决策者感知与重视。一个社会现实问题是否被决策者感知与重视是其转化为政策的先决条件。从当今社会现实来看，人口老龄化现实问题凸显，公众对于养老的担忧和受教育的渴望，是决策者不得不重视的问题。本研究通过百度指数搜索，选取“2012年至2021年”时间段和“10月14日”（重阳节附近）时间点对于“老年教育”“社区教育”主题词搜索量的统计，反映公众对老年社区教育的关注程度波动，试图通过这一具体指标来量化国民情绪和公众舆论，分析这一抽象概念对于政策制定过程的影响。

从图1我们可知，从2012年至2021年关于“老年教育”“社区教育”的百度指数搜索量不断增加，几乎是倍增的变化，说明公众对老年社区教育关注度日益递增，体现了公众对于社区老年教育的价值追求，而政策的制定过程与政策的调整，往往要倾听民声，了解和考虑多数公民的观点和建议，关注公众舆论和国民情绪。由此可以得知公众舆论与国民情绪对政策议程和发布有着重要影响。

图1 老年社区教育关键词的百度搜索量时间变化图

2.政府的执政理念

政府和有关部门积极应对人口老龄化挑战，通过政策宣导、理念传达、基础设施建设、资源配置和制度保障等方式，着力提升老龄人学习能力，改善老龄人学习环境，增强老龄人学习氛围。各级政府在新时代的背景下，以老年群体美好精神生活需求为切入点，关注老龄人学习、生活、娱乐等各方面。习总书记特别重视老年人的生活与教育。2016年，习总书记在“人口老龄化的形势和对策三十二次集体学习”上提出，人口老龄化不是中国独有的问题，而是世界性的难题，其背后由多种因素构成，要用乐观和发展的眼光看老龄生活，要有“老骥伏枥，志在千里”的思想，将老龄阶段当作学习、进取、作为的重要一环。2017年，习总书记在“第十九次全国代表大会”上提出，促进老龄教育与老年生活的融合，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，加快老龄事业和产业发展。2021年重阳节来临之际，习总书记对老龄工作作出重要指示：各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极老龄观、健康老龄化理念融入经济发展全过程。全国各省市政府也在大力老年教育方面，如浙江省打造“未来社区场景”，集合邻里、教育、健康服务等场景，把老年教育纳入“浙江省学分银行”，实行“终身学习券”等方式鼓励老年人进行学习；山东省于2021年出台《山东省老年教育条例》，指出社区应当划出单独区域作为老年教育场所，健全社区教育网络，开展多样化的老年教育活动。上海市每年发布《上海老龄工作要点》，通过“随申码”“随申办”，建立“为老服务一键通”场景，整合线上线下学习资源，优化老年学校服务能力；北京市通过社区、企业和非营利组织等多元主体协同，依托网络平台开展“空中课堂”，举办具有自身特色的老年大学，服务辖区老年群体学习。广州市通过《发布广州市推进老年教育发展实施方案》，加强老年服务队伍建设，完善四级养老服务体系，整合互联网老年教育资源。

习近平总书记和全国各省市政府对老年生活和老年教育的关注，是政府执政理念的体现。党和政府对老年教育的重视为政策的制定提供了有利的政治环境，促进了老年社区教育的发展。

三、多源流耦合：“政策之窗”开启

“政策之窗”即政策提议者，寻找到解决问题最高效、最便捷和最优化的方法，或者是使得重大问题得到政策决策者关注的机会[13]。从多源流理论来看，“政策之窗”是问题源流、政策源流和政治源流三源并流的前提条件，往往需要触发机制，一个是重大社会事件或者紧急问题，另一个则是常规的重要会议，通过触发机制，进入决策者视野。2021年，第七次全国人口普查结果公布，表明我国人口老龄化程度进一步加深，我国进入中度老龄化社会，人口老龄化问题艰巨，有效应对人口老龄化，事关亿万群众的福祉，关系社会和谐稳定。从多源流理论来看，第七次全国人口普查，既是重大社会事件，也反映了人口老龄化的紧急问题。老年教育问题是人口老龄化中的重要问题，有利于提高老年人的知识文化水平，提高其自身修养素质，减轻子女养老负担，便于其给子孙后代进行再教育，满足老年人精神文化世界的空虚，缓和社会矛盾。因此，老年教育问题不仅需要得到社会公众关注，而且也是现实面临的重大问题，应当进入政策决策者的视角。2021年11月25日，中共中央、国务院发布《关于加强新时代老龄工作的意见》（下称《意见》），要求健全养老服务体系，完善老年人健康支持体系，促进老年人社会参与，着力构建老年友好型社会，积极培育银发经济，强化老龄工作保障。《意见》全文“社区”“教育”两个关键词分别出现19次和17次，加强了老年教育与社区载体的融合，搭建老年教育资源和公共服务平台，给老人提供适宜的教育场所，把老年教育与社区教育进行结合是满足老年人精神世界的重要路径，让社区成为老年人精神世界的“空间载体”，让教育成为老年人精神世界的“指路明灯”。《意见》的发布，既是对现实重大问题、社会突出矛盾和政府执政理念转变的有效回应，更是专家学者、研究人员和利益相关者等多元共同主体的努力。有利于老龄事业发展纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，有利于把老年教育问题放在人口老龄化问题的重要位置，让老年教育的发展提质增效，从而实现老年教育的质变。

本研究通过“本土化”金登的多源流理论，基于多源流理论框架，对社区老年教育的政策议程进行了分析，阐明了人口老龄化日益加剧、传统思想影响与理念错位的问题源流；政府政策高度支持与专家学者、研究人员和利益相关者等共同体的政策源流；政府执政理念与国民情绪、公众舆论的政治源流。问题源流、政策源流和政治源流，三者之间既是相互独立发展，又是彼此交互作用相互影响，在“政策之窗”打开之际，问题源流、政策源流和政治源流三源并流，政策议程得以最终实现。从社区老年教育政策议程来看：政策的制定往往是从现实问题转化而成，是对现实问题的回应；政府相关政策的支持与共同体的讨论，给予最终政策内容上的积淀与完善；公众的关注，既是对现实问题的建议，也是为了让问题进入政策议程或政策决策者的视野，从而得以解决问题。