基于不完全契约的PPP项目运行绩效激励体系设计*

高辉 金佳桦 林煌

(浙江工业大学，浙江 杭州 310000)

0 引言

2014年以来，我国大力推动政府和社会资本合作(PPP)模式发展，并取得了显著成就。财政部PPP中心统计数据显示，截至2021年11月末，我国落地PPP项目累计7618个，投资额约12.7万亿元。PPP项目周期较长、风险较高且大多应用于基础设施和公共服务领域，因此，包括绩效监管在内的合同管理成为PPP项目实施方的管理重点。

PPP模式的本质是长期契约[1]，因此，契约模式对PPP项目的运行影响较大。但在实际操作中，PPP项目合同作为典型的长期契约，具有较高的不确定性和不完备性，导致PPP项目运行效率低下。基于此，本文以不完全契约理论为基础，分析PPP项目绩效和合同激励特点，阐述PPP项目运行绩效的影响因素和影响机制，旨在提升PPP项目管理水平和质量。

1 文献综述

不完全契约理论以契约的不完全性为起点，主要研究在合作中存在可观察但不可验证的信息时，如何通过财产权或剩余权利的分配激励不可契约的投资。经过多年的研究与实践探索，基于不完全契约理论的PPP项目研究成果颇为丰富。为确定PPP项目中造成合同不完全性的因素，张羽等[2]将PPP项目划分为4个阶段，提出信息不完全、缔约难、法律体系不完善是造成不完全契约的三大原因。此外，由于PPP项目的建设周期较长，难以将所有可能发生的事件都在合同中进行规定，制定完全合同的成本也让双方难以承担[3]。而PPP合同的不确定性导致PPP项目运行效率低下、项目绩效不达预期。例如，吉富星[4]通过构建哈特HSV理论扩展模型、现金流贴现(DCF)模型发现，PPP模式不完全契约的特性导致PPP项目运行效率的不确定性。

由此可见，基于不完全契约的特点，从收益共享等方面进行契约设计可以在一定程度上达到绩效激励的目的。其中，绩效可以理解为业绩和效率，即目标实现的程度和实现目标的行为[5]。基于PPP项目合同是不完全契约的观点，PPP项目绩效激励的研究主要从机会主义行为、政府补贴、风险分担与政府权力等方面展开。在抑制社会资本的机会主义行为方面，王颖林等[6]研究发现，合理的奖惩数额能使社会资本投入最大的努力，其具体数额要考虑政府和社会资本的风险偏好；Liu等[7]从社会资本的机会主义行为研究入手，发现分配给社会资本更多的收益比例、提高激励强度能够使社会资本提升努力程度。此外，政府对社会资本的不同补贴方式会产生不同的激励效应。曹启龙等[8]通过对不同的补贴方式进行研究，发现“补建设”的补贴方式会降低社会资本的努力程度，“补运营”尤其是基于利润的补贴对社会资本而言具有更好的激励效应。承担PPP项目需求风险的对象不同，对政府与社会资本后续行为的激励效果也不同。Laure[9]研究发现，若社会资本承担需求风险,则会促使政府充分考虑消费者需求;若政府承担需求风险，则会促使社会资本降低成本。由此可见，为了提高PPP项目的成功率，可以将履约保证和终止权引入PPP合同，激励社会资本选择正确的项目管理方式，降低事前道德风险与事后清算风险[10]。

综上所述，针对PPP项目的激励体系设计不仅要重视最终结果，而且要关注项目运行。基于此，本文根据合同管理的三个阶段——合同准备阶段、合同签署阶段以及合同履行阶段，基于不完全契约理论构建PPP项目运行绩效激励体系。

2 基于不完全契约的PPP项目运行绩效激励理论框架

当PPP项目合作中需要签订不完全契约时，容易出现项目运行绩效激励不足、项目监管困难等问题。为了解决上述问题，本文基于合同管理的三个主要阶段，从信任、合同条款控制、剩余权利分配三个方面构建PPP项目运行绩效激励体系理论框架，如图1所示。

图1 PPP项目运行绩效激励体系理论框架

由不完全契约相关理论可知，合作伙伴间的信任水平对契约签订、后续谈判等具有显著影响。因此，将信任作为PPP项目绩效的主要影响因素，并从合同准备阶段的初始信任与合同履行阶段的持续性信任两个方面进行分析。PPP项目的成功不仅需要制定公平、合理的合同条款约定各方的责任和利益，而且需要对履约行为进行有力的控制，主要包括合同条款控制、合同履行控制两个方面[11]。剩余权利的分配是不完全契约理论的研究重点。剩余权利包括剩余控制权和剩余索取权。其中，剩余控制权是指用于解决合同签订后发生的不可预测事件的权利[12]；剩余索取权是指合同中的一方向拥有项目剩余的另一方索要或共享剩余的权利。剩余权利的合理约的PPP项目运行绩效激分配应做到剩余控制权与剩余索取权的对称配置[13]，以真正发挥激励作用。PPP项目各阶段的剩余权利分配不仅会影响该阶段各部门的利益，而且会影响各部门在下一阶段的努力程度。基于此，本文选取PPP项目运行中与剩余权利分配有关的三个方面展开论述，即建设阶段剩余、运营阶段剩余、移交阶段剩余。

3 PPP项目运行绩效激励体系设计策略

合同管理主要包括合同准备阶段、合同签署阶段、合同履行阶段、合同履行后管理阶段4个阶段。其中，合同履行后管理阶段不属于运行绩效激励体系考虑范畴，故本文重点分析前三个阶段。

3.1 合同准备阶段的绩效激励设计

合同准备阶段需要初步确定合同内容与条款，明确签约对象。在该阶段，签约对象的确定基于初始信任，而社会资本的类型和社会声誉是影响签约双方初始信任的关键因素。在合同准备阶段，初始信任对合同条款控制具有直接影响，决定了合同签署形式及内容。

首先，初始信任形成于权威方的评价与他方过往情况，而声誉是权威方评价与过往情况的综合表现。由于PPP模式大多应用于基础设施与公共服务领域，地方政府与国企或央企合作有利于降低政治风险，且国企与央企在技术背景、资金实力方面优势显著[14]。其次，从初始信任的维度分析，在不同水平的能力信任、善意信任背景下，签订的合同中产出标准不同、社会资本承担的资本责任不同、项目条款的内容侧重点也有所不同[15]。在较高的初始信任水平下，实力雄厚的企业适合签订具有更大投资控制权的合同；在初始信任水平较低的条件下，实力雄厚的企业适合采用略高于行业平均产出水平的约束条件。此外，PPP市场成熟与否也会影响初始信任与合同条款控制的关系。例如，杜亚灵等[16]通过多个案例分析指出，PPP市场的成熟度越高，初始信任对合同条款的控制影响越大。

3.2 合同签署阶段的绩效激励设计

在合同签署阶段，合同签署方就合作方式、具体条款深入谈判，协商一致后正式签署合同。此时，确定的项目合同内容即合同条款，包括合同的标的物或服务的质量、数量及检验办法。合同内容包含合同履行的绩效目标及监管办法，直接影响后续合作的持续性信任与剩余权利分配。随着合作的推进，持续性信任与合同履行控制之间将产生交互作用。

首先，对合作双方而言，持续性信任受合同条款控制力度的直接影响。持续性信任是在初始信任的基础上结合双方行为与所处环境而不断变化的[17]，是达成绩效目标、进行项目监管必须考虑的因素。为了增强信任对项目的积极作用，需要规范合同文本、强化合同的参照点作用[18]。但是，合同内容约束太多将导致社会资本对政府的低持续性信任，增加后续监管难度，阻碍绩效目标的达成。因此，适当增强合同条款控制力度可以提高持续性信任，在一定程度上有利于实现项目目标[19]。其次，项目某一运行阶段结束后的剩余权利分配与项目合同控制有直接关系，而剩余权利分配在合同履行阶段是进行监管、激励，保证目标达成的另一种方式。最后，应重视合同履行控制与持续性信任之间的交互作用。社会资本对政府的持续性信任会直接影响其合作行为——努力或不努力，而政府一旦注意到社会资本的敷衍履约行为，将随即增强合同履行控制，加大对社会资本履约行为的监管与控制力度，防止其拖延项目进度、增加项目成本、降低项目质量。同样，合同履行控制也会反过来影响信任水平。若政府在与社会资本的合作中，对其合同履行附之严苛的监管和审核程序，将不利于双方之间形成伙伴关系、建立持续性信任，也不利于项目绩效目标的实现。

3.3 合同履行阶段的绩效激励设计

在合同履行阶段，双方履行合同条款或处理合同变更、转让、争议等事项。作为合同管理的关键阶段，合同履行阶段的持续性信任、合同履行控制以及剩余权利决定了PPP项目的最终绩效，是PPP项目绩效激励的直接影响因素。需要注意的是，由于PPP项目剩余是按阶段分配，剩余权利与PPP项目绩效之间存在交互作用。

提高PPP项目绩效是进行合同履行控制的根本目的。有效的履约控制可以约束PPP项目各参与方的行为，减少甚至避免合作伙伴出现机会主义行为，最终提高项目绩效。同时，持续性信任也会对PPP项目绩效产生直接影响。合作伙伴之间保持长效信任机制可以有效减少PPP项目中的投机行为，降低交易成本，提高PPP项目绩效。但是，过高的信任反而不利于项目绩效。因为过高的信任会降低正式契约的约束作用，从而降低项目绩效[20]。Zhang与Floricel等[21-22]也证实了信任作为一种合作关系规范与关键成功因素对PPP项目双方的合作绩效具有直接影响。

剩余权利分配与项目绩效存在交互作用。剩余权利分配对社会资本而言是有效的激励手段，可以提高PPP项目绩效。而剩余权利分配被认为是一种合同治理方式，尤其是作为柔性的、以合同结果为基础的合同管理方式[23]。在PPP项目运行过程中，项目绩效与剩余权利分配会产生动态的交互效果，即某阶段的剩余权利配置影响该阶段的项目绩效，项目绩效反过来也会影响下一阶段的剩余权利配置。例如，Sun等[23]建立了基于二元语义的PPP项目剩余控制权分配模型，有助于政府和社会资本合理分配剩余权利。此外，在剩余权利的分配过程中，若相关信息收集不全将会影响下一阶段的剩余分配，从而减弱项目绩效与剩余权利分配之间的作用关系[24]。

综上所述，总结和梳理PPP项目运行绩效影响因素，见表1。

表1 PPP项目运行绩效影响因素

4 结语

本文基于不完全契约理论，以信任、合同控制以及剩余权利分配作为主要激励手段构建PPP项目运行绩效激励体系。通过研究发现，PPP项目运行绩效激励的初始设计应在合同准备阶段和签署阶段确定绩效目标与监管办法，而履行阶段是绩效激励发挥作用的关键环节。由此，本文认为，政府在选择合作伙伴时应关注社会资本的项目运作能力，保持合理的初始信任水平，为后期合同签署与合同履行奠定坚实的基础。同时，合同签署阶段应结合社会资本的项目运作能力确定合同的形式与内容，使其尽量合理化。在合同履行过程中，应以持续性信任、合同履行控制以及剩余权利分配为手段，调动社会资本的积极性，减少或避免社会资本的机会主义行为，从而提高PPP项目绩效。