政治系统视阈下农民专业合作社“异化”的成因分析及应对策略——以晋北S 社为例

□柴馨雅，陈 楠，彭旭楠

（山西大学政治与公共管理学院，山西 太原 030006）

1 问题的提出与研究综述

自2019 年《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》颁行以来，农民专业合作社作为处于探索中的新型农业主体，仍然面对着一系列规范与发展问题，值得社会各界对多元主体联结参与合作社模式的本质进行重新思考。毋庸置疑，发展合作社的初衷是助农惠农，帮助农民形成自助组织。然而，在乡土实践中，合作社的形成与发展又不得不依赖于具有相对强势地位的非农主体——企业与政府。

农民专业合作社自乡村振兴战略实施以来，在政策支持下形成了农民自发型、政府领办型、企业领办型等多种合作模式。政府和企业分别作为拥有强大管理要素和资本、技术要素等禀赋的主体，能够发挥自身的独有优势，为农业产业链带来对接市场、平衡供需、产品增值、管理规范的一体化服务，多元主体联合成为我国合作社发展的客观必然方向。

然而，在非农参与主体发挥强大功能的同时，农民主体性丧失、民主管理失范、利益冲突与投机风险等方面的问题也与之相伴，出现众多“名实分离”的伪合作社，产生合作社运行与发展的“异化”现象。如何以恰当的理论视角认识与解释多元主体联结模式下合作社“异化”现象的产生，并规范合作社的运行，已成为一个值得深度探讨的迫切性问题。

近年来，学界关于合作社建设的“三大主体”——企业、市场与农户联合模式演进发展的研究，一般聚焦于产生原因、模式问题及异化干预3 个维度。

第一，产生原因维度。一方面，农村环境囿于产业聚集弱势与产业结构的落后，经营主体弱小，而企业不仅是实现小农户与大市场对接的重要渠道，也是推动农村产业结构调整、促进农业产业升级的重要主体，因此企业参与对合作社发展过程有重要意义；另一方面，农民专业合作社发展的成功之道，在于国家政策与农民双方的“志同道合”与良性互动，合作社的发展离不开公共政策的扶持。

第二，模式问题维度。这一维度重视不同主体领班模式下合作社运行出现的问题。一旦资本或行政参与的权力边界模糊，处于优势地位的主体便倾向于挤压小农户的利益空间，使得我国当前农民专业合作社难以实现“弱者联合”，反而在实践过程中形成了具有“强者主导”特征的现状；同时，不恰当的政策诱导、倾斜以及未健全的监督体系，加重了合作社运行的不规范现象。

第三，异化干预维度。基于以上提到的困境，异化干预维度的研究从激励政策的健全、监管体系的完善、公共服务的加强等方面出发，以期实现对公权力运行的规范、对企业行为的监管与对农民合作意识及合作能力的提升。然而，合作社的多元主体参与，决定了合作社的建设实质上是一个对异质性的发展逻辑进行融合与冲突的过程，对合作社参与主体的行为研究不能局限于对主体参与动因、异化方式与规范干预的静态思考，更应该将合作社实践过程视为动态的、内生性的系统，将参与主体的贡献与互动联结起来。虽然相异的场域逻辑产生了冲突性因素，但三大主体在目标上依然存在一致性，即在符合合作社本质规定前提下，实现经济致效与政治致效。这种潜在的一致性是构建起非割裂的、整体性的农民专业合作社发展体系的前提与关键。

以戴维·伊斯顿的政治系统理论为研究框架，将合作社发展结合“系统环境”“系统能力”和“系统输入与输出”的视角进行综合观察，辨析合作社异化的致因机理，并从系统输入与输出的视角提供解决策略。

2 理论框架：政治系统理论的阐释

戴维·伊斯顿认为政治学第一要务在于分析所有政治系统共同具有的问题，即分析政治系统得以长期存在的条件。伊斯顿运用系统论的方法将国家机构的决策与公民社会的反馈结合起来，创立了以输入和输出为循环系统的政治系统论。一个正常的政治系统运作起来犹如一个巨大而永恒的转换过程，内外部环境通过要求与支持输入到政治系统，政治系统通过决策与行动输出到环境，输出经过反馈过程再转成输入，如此循环流动，形成一个“输入—输出—反馈—输入”的闭环，如图1 所示。

图1 政治系统简化模式

输入与输出是描述环境与系统之间相互影响的重要指标。一个特定共同体运行的政治系统是通过输入与输出之间的平衡来维持系统稳定的，而当政治参与过分集中于某一端时，系统内“输入”和“输出”状态处于失衡，政治系统面临超负荷风险。失衡是指在政治系统运作过程中社会向政治系统输入了大量要求，其产生的压力大大超过了政府实际可承受限度，因此出现了“输入超载”现象，形成“过分容量压力”。此外，政府未及时将输入的各种要求转换为输出时，系统将处于危险运行状态，即“输出失败”，导致政治系统瓦解。

系统分析方式的提出，试图建立一个更具广泛性、包容性且更加灵活多变的理论结构，以弥补均衡分析方式忽略系统对其环境影响可变能力的内在缺陷。因此，这种分析方式具有动态性，使第三者能够以流动的视角分析政治系统。

在以S 社为例的合作社“异化”现象中，下乡资本、农户和基层政府对于合作社制度的落地执行具有不同的诉求，受到现有制度和市场环境带来的压力，多方诉求产生冲突，并最终导致合作社“异化”现象的出现。将此现象嵌入政治系统理论，多方诉求可视作政治系统中的基本输入单元，在系统内外部压力的影响下，“异化”合作社成为输出产物。

这一假定符合政治系统理论的基本框架，不仅有利于以动态视角分析合作社“异化”的原因，丰富了合作社“异化”致因的分析视角，还能为系统要求的有序梳理、政治系统输出的有效实现，即农民专业合作社制度在市场经济中的有效运转，以及解决合作社“异化”问题提供建设性对策。

3 政治系统理论视角下合作社“异化”成因分析

S 合作社位于D 市P 乡，该地气温适宜，适合农牧业的发展，尤其适合种植马铃薯及其他生长周期短的农作物。2011 年，S 合作社借P 乡“党建+合作社+贫困户”扶贫机制，发展机械化马铃薯种植业，流转P乡4 村土地超过233 hm。S 合作社的初始注册资金来源于下乡企业SW 公司，并无农户入股。而在实际运营过程中，S 合作社与SW 公司则是“两块牌子，一套人马”，一切事实上的生产经营由SW 公司运作，而S合作社则被非农资本包装成农业经营主体，成为套取政策福利的“虚假空壳”。

S 合作社的运营中缺少社内成员的交易记录，只有与非社内成员的交易，作为农民专业合作社的S 合作社看不到任何“农民”的影子，农民并没有享受到应有的好处，反而生存空间受到挤压。承担主要监管责任的基层政府受政治效益与经济效益的双重影响，逃避自身监管责任，加之农民的规避风险性与弱内生性，使S 合作社在发展过程中偏离“所有者与惠顾者一致”的农民专业合作社性质，最终导致其走向“异化”道路，由此造成合作社运行的失衡。

基于戴维·伊斯顿政治系统理论，结合S 合作社运行实际情况，从系统环境压力过大、需求输入过载和输出能力不足3 个方面探究合作社“异化”的致因。

3.1 环境压力：下乡资本挤压农户利益空间

在投资机会、政策支持等多方面因素的共同推动下，资本逐利的属性决定了其下乡的必然性。企业领办合作社的动机相对单一，即从农民手中获得土地、廉价劳动力等资源禀赋，从政府手中获取政策优惠。S合作社作为下乡资本进入P 乡发展农业，其驱动诱因的重要前提之一是可以成片获得农民的承包经营权，以整合出可规模种植的良田，因此需要通过付出高额的租金与从事农业发展的中小农户“争”地。农业存在利润低、风险高的天然弊端，因此S 合作社必然会在土地经营模式的选择上进行非粮化、非农化尝试，“圈地领钱”“耕地种树”应运而生。

S 合作社假借“合作社”之名，将农户排除在外，将“合作关系”强制转化为“雇佣关系”“契约关系”，导致企业与合作社、农户之间的利益联结机制失衡，最终走向“异化”道路。同时，企业凭借雄厚的资源禀赋优势，使得合作社及其农户社员在与企业进行议价的过程中缺少平等议价的能力。农户与企业之间不是相互依存关系，有时候农户甚至只能附属于企业。企业操纵着合作社，弱势普通农户的权利难以得到有效保障。农户只是企业的合同工，或者如S 合作社农户只是企业的圈地来源，资本对劳动的支配和剥夺也就不可避免，下乡资本必然会挤压农户的利益空间。

3.2 输入失败：各方诉求施压导致需求超载

输入起着概括性变量的作用，表现为环境对政治系统的刺激或影响，是政治系统运作的起点。政治输入是否得当直接影响着政治输出的结果。需求和支持是两种主要的输入，环境中大量行为由需求和支持加以集中、反映，并作用于对政治生活施加压力。系统输入的需求汇集了由环境转达给系统的广泛状况和事件，是构成施加于该系统基本变量压力的主要来源之一。在任何特定条件下，任一系统在特定的一段时间内只能接收和处理有关需求的一定量信息。如果在特定的一段时间内实际需求超过了系统处理上限，就会产生需求输入超载现象，最终导致输入失败。

资本下乡无非是相关利益主体的一场博弈。作为“理性人”的三大主体——下乡资本、农户、政府，在参与合作社的过程中必然会追求自身利益诉求的最大化。资本作为投资的主要参与者，以投资成本的最小化以及企业收益的最大化为主要目的，很容易导致企业在领办合作社时将农户这一真正的农业生产执行者排除在外，造成政策福利的漂移和异化，诞生出类似S 合作社类型的“异化”合作社。农户在工商资本下乡的过程中扮演着土地要素和劳动力要素提供者、农产品生产者的角色，同样会追求自身利益以便及时规避风险，容易产生“坐吃工资”“搭便车”现象，而非真正参与合作社业务。地方政府作为工商资本下乡的外部推动者，除经济利益外，在国家宏观调控和绩效考核的双重压力下，同时具有强烈的政治利益诉求。当前合作社规范化制度难以完善、基层政府“缺位”的现实困境难以满足三方的多重诉求，因此合作社运行失衡，最终走向“异化”。

3.3 输出失败：系统能力的不足

输出则表现为政治系统对环境刺激的反应或对环境的反作用。输出并不代表系统过程的终点，而是代表价值的权威性分配、约束性决议或系统与其环境之间的交互作用或交换。输出是由一系列源于系统内权威当局的活动造成的。通过输出，那些在系统内占有特殊权威角色的人就能够对系统的其他成员实施某种控制或领导，从而实现系统稳定。若权威当局不能及时采取相关行动满足公众相关需求，则会导致“输出失败”，从而引发公众对政治系统支持的下降。

基层政府“缺位”现象的底层逻辑是降低行政成本和获取政务绩效。在S 合作社的案例中，当地政府部门将合作社发展初级阶段的目标定为“先鼓励农户积极参与和创办农民专业合作社，吸引投资”，是典型的“先量后质”的发展思维。合作社发展的标准和政府的绩效一同被“量化”，随之而来的就是质量的裹挟，甚至偏离“惠农”的质性规定。在“重量轻质”的偏好下，系统难以合理有效地将各方诉求进行准确输出。合作社运行过程中存在的监管盲点、主体缺位等问题，体现出当前农民专业合作社相关制度尚未完善、运行系统不健全、系统信息难以得到及时处理、反馈回应不及时，最终导致合作社走向“异化”道路。

当地政府在对农民专业合作社的实际管理过程中，对专门机构缺少集中统一监管，例如注册登记归工商部门管、相关政策指导归农业部门管、缴纳税务归税务部门管，相关部门各自为政，彼此互不相通。而对于合作社是否真实地进行生产经营、其实际控制权是否掌握在农户手中、其利好是否落实到农民身上等需要切实落实各项监管监督工作的问题，却没有一个部门过问。如此就使得下乡资本架空农户、攫取国家定向补贴有了可乘之机，一定程度上为S 合作社偏离质性规定并走向“异化”提供了条件。

在S 合作社案例中，解决农资利益诉求相冲突这一问题的迫切需要以及资本下乡过程中利益各方的相关诉求，导致了需求输入的超载；当前制度难以完善、基层政府“缺位”的现实困境体现了政治系统的能力不足，最终导致“输出失败”。在“输入失败”和“输出失败”的共同作用下，S 合作社最终走向了“异化”，如图2 所示。

图2 政治系统视阈下合作社“异化”成因分析图

在“输入”端中，政绩驱动下的基层政府所追求的是农民专业合作社的数量，对于其具体经营情况和资质则选择性忽视；而利益驱动下的下乡资本只为乘着政策的东风、钻制度漏洞以套取国家专项补贴；处于经济弱势地位的农户，由于其对合作社的认识不够以及保守畏难等心理的存在，也使得自身利益受损。由于其不同的利益、动机、意识形态和偏好等，这三方“要求”数量众多且方向不同。政治系统所能转换的要求是有限的，其能接收和处理要求的能力也是有限的。一旦这些具有不同方向性的要求对系统施加的压力超过了系统所能处理的压力容量，就会造成输入超载。系统内部对于当局的支持水平较低时，系统就面临着“输入失败”的可能。

“输出”端同样受系统能力的影响。当系统能力既不足以通过现有的结构与手段吸收、转换现有的输入要求，又不能采取合适的措施应对即将形成的压力时，就会导致输出失败。当系统内部结构对于不同群体、不同方向、不同程度的要求和利益偏好的归纳与转化不当，或在输入的吸纳上受到当局偏好、处于经济强势地位的资本偏好等的影响而有所偏重时，往往会忽视农户的客观利益诉求。“输出”不完善的相关制度，造成挤压农民生存空间的后果，成为典型的“输出失败”。

在资本下乡领办合作社的过程中，各方的差异性诉求给政治系统施加了一定的压力，而政治系统能力在政府降低成本与增强绩效的逻辑下，表现出监管缺位、制度缺漏的现状，使其无法承载各方的利益诉求，导致系统失衡。基于农民专业合作社的“惠农利农”性质，需要制度兜底，故系统失灵对农资等主体的自然趋利行为难以起到约束作用，导致合作社偏离本质从而走上纯粹的市场道路，带来资本控制合作社、损害农民利益的一系列恶果。

4 合作社系统化运行的规范策略

政治系统可以通过加强系统自身建设、完善内部机制、输出满足环境需求、符合公众利益等途径保护自身利益，维持系统生存。基于案例，提出以下具体策略。

4.1 兼顾各方合理诉求，符合公众利益

类似S 合作社的当代股份合作制农民专业合作社建设实践，实质上是资本场域、农民场域、政治场域三者间的融合与冲突，可以将其理解为三元行动主体之间的博弈。因此，农民专业合作社的实际运行就是下乡资本、农户与基层政府在博弈思维下作出的抉择。下乡资本作为主要的投资参与者，以投资成本最小化和收益最大化为目的。农户在工商资本下乡过程中扮演着土地要素和劳动力要素提供者、农产品生产者的角色，同样追求收益的最大化。地方政府作为工商资本下乡的外部推动者，追求经济效益和政治效益最大化。

针对进入合作社的下乡资本，政府应搭建起资本、农户与基层政府及当地村委会沟通的桥梁，积极引导协调，使资本下乡达到效益最大化，实现工商资本的资金、技术、人才、信息等生产要素优势与农村的土地和劳动力生产要素结合。针对参与合作社的个体农户，政府需要建立健全市场服务体系，提供农民入社指导及教育服务，在维护农民利益、打消农民顾虑方面让农户看得见好处，找得到保障。针对当地基层政府，应转变诱导政策，寻求合作社发展与政府规制之间的合理平衡，兼顾绩效与发展。

4.2 加强系统自身建设，完善内部机制

制度是经济效益的根本性存在。建立健全政府对合作社的约束、激励与监督机制，及时弥补制度漏洞，并有效消化各方主体利益诉求，是解决“异化”合作社问题的关键。强化政治系统能力，有效消化各方利益诉求，化消极支持为积极支持以强化政治系统的支持输入，是解决合作社“异化”问题的必须之策。政府作为政治系统的主导者，应健全对合作社大户（下乡资本与企业）的约束与监督机制，改善“重扶持，轻监管”的制度与政策体系，为农民正常、规范参与合作社的建设与运行提供更加完善的指导教育与信息服务。同时，基层政府自身需要转变政策诱导方式，堵住钻制度漏洞与套取优惠政策的“口”，除了物质政策，更要在服务政策上发力，为农民专业合作社的规范建设道路保驾护航。

4.3 明确监管主体，实行统一管理

目前，我国农民专业合作社监管实行多头管理制度，监管主体与责任尚不明晰。在S 合作社案例中，监管主体混乱是使S 合作社走向“异化”的原因之一。对于S 合作社的监管，注册登记归属工商部门，政策指导归属农业部门，税款缴纳归属税务部门。相关部门各自为政，彼此互不相通。这一现状为S 合作社架空农户、攫取国家定向补贴提供了可乘之机。明确监管主体，实行统一管理，以更规范的手段处理各项需求，实现管理专门化，有利于进一步提高政治系统需求通道能力，确保系统稳定高效运转。建立健全合作社监管体系要始终坚持“谁审批、谁监管”的原则，设立专门机构，将当前民政部门、农经部门所承担责任交由专门机构实行统一管理，同时建设信息网络监管平台，对合作社每一项业务进行实时监控，对其违规行为及时披露，防患于未然。

5 结束语

农民是乡村振兴的主体，是农民专业合作社建设的“主唱”，是新时期农民实现联合的重要组织形式的决定性力量。同时，下乡企业作为能领办合作社的精英能人，其资源禀赋能够凝聚、吸纳、激活农村的人力资本与生产要素，在助力合作社建设的过程中能与农民联合发挥独特的“合唱”作用。政府作为主要的引导者与监督者，更加需要建立健全预防与纠偏合作社“异化”的制度体系，提升政治系统能力，做好“指挥”工作，使其能够顺利输出投入的成果，使农民专业合作社成为乡村振兴过程中农民利益的代言人、公共服务的提供者、乡村治理的参与者，全面实现乡村振兴。