“三调”成果在国土空间总体规划中应用研究

欧文静

（沅江市自然资源局 湖南益阳 413100）

第三次国土调查（以下称“三调”）和国土空间规划是党中央、国务院根据新时代新需要部署的两项重要任务。自然资源主管部门负责通过“两个统一”解决自然资源数据的交叉问题。是解决多重计数、空间规划重叠等历史问题的重要抓手。“三调”的主要任务是深入调查农村和城中村的土地利用、土地所有权和相关特殊土地利用的现状［1］，绘制详细而准确的国土空间规划底图。国土空间规划是国家空间发展的指南，是可持续发展的空间模式，是各种开发、保护和建设活动的基础。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》要求本轮规划将统一使用“三调”数据作为当前规划和底图的基础。“三调”结果数据的基本地位非常重要［2］。

根据国土空间规划编制的相关规定和实践经验，总结出“三调”成果数据应用的总体框架，如图1所示。具体来说，应用主要可以在3个方面实施。

图1 “三调”成果数据应用的框架

1 在“底数”与“底图”分析中的应用

“三调”成果数据作为一种可以覆盖整个规划范围的数据，可以更好地弥补传统城市总体规划中数据不完整的问题，可以作为规划中核心的“底数”和“底图”，为各类问题的研究提供了重要的数据来源，尤其是各类土地利用的统计与空间重叠分析［3］。

“底图”和“底数”是编制国土空间规划的依据。具体而言，“底图”是指编制国土空间规划的基本底图中不同现状的用地图斑的分类统计数。由于“三调”成果国土空间规划的陆海利用分类不一致，在构建“底图”和“底数”时，还需要进行数据类型转换等过程，核心思想如图2所示。

图2 “底图”“底数”构建思路

在构建“底图”时，依据相关制图规范，对“三调”地类图斑进行符号化，形成国土空间利用现状图，并将此作为参考标准，将各类国土空间要素进行坐标系、数据格式、用地分类等转换处理，形成坐标统一、边界一致、上下贯通的一套“底图”。

在构建“底数”时，通过对“三调”地类图斑进行用地重分类转换和汇总，以用地现状结构表的形式，将各类用地基础情况进行数值表达［4］。在现阶段，“底数”还应与已有土地利用总体规划和城市总体空间规划及相关规划管理数据等做一定的衔接处理。

2 在评价与评估中的应用

基于“三调”成果数据的用地类别，利用GIS 空间叠加分析，可以为评价与评估中用地冲突、发展演化等问题提供支撑依据。

2.1 在“双评价”中的应用

“双评价”作为编制国土空间规划的前提，其工作分为“评价—分析—应用”3 个阶段。如图3 所示，“三调”的结果主要用在“分析”阶段，具体为以下几点。第一，是适合农业生产的区域和除对生态保护极为重要的区域外的一般适宜区域。结合土地利用现状结构，可以分析农业生产的潜力空间。第二，对于适合城市建设的地区和一般适宜地区，除对生态保护极为重要的地区外，结合目前的土地利用结构，可以分析潜在的建设潜力空间［5］。第三，通过比较极其重要的生态保护区域、不适合农业生产和城市建设的区域及土地利用现状，可以识别出冲突空间，如位于重点生态保护区的农田和建设用地、不适宜农业生产地区的永久基本农田、不适宜城市建设地区的城市建设用地、地质灾害高风险地区的农村聚居地等。第四，通过对陆地空间开发利用潜力、问题和风险的分析，提出空间控制措施和设计优化方向。

图3 “三调”成果数据在“双评价”中的应用思路

2.2 在国土空间开发保护现状和规划实施评估中的应用

如图4 所示，“三调”结果在现状保护评价工作中的应用，可以概括为直接应用和间接应用两个方面。直接应用主要是指从“三调”的结果中直接提取相关数据，并根据评价指标对指标进行评价，主要用于评价性能控制指标。间接应用主要是指通过与其他社会、经济和专项规划数据的关联或叠置分析，对指标进行评价［6］。例如，将它们与经济和人口数据联系起来，可以评估结构效率指标、有机生产指标等，以及高水平农地建设和划定“两区”的结果来评估粮食安全指标。“三调”的结果数据可以同时反映几种土地类型的规模和设计。“三调”结果与规划基准年土地利用情况可叠加分析，评估各项规划目标实现情况和设计变更；从建设用地和规划基期提取“三调”建设用地，可以分析规划实施以来新增建设用地的实际规模和发展方向，可以通过规划使用分区的附加重叠分析，来评估是否新增建设场地符合规划用途和空间的监管要求。

图4 “三调”成果数据在“现状评估和规划实施”中的应用思路

3 在规划编制方案中的应用

国土空间规划编制中的“三线”划定与“国土空间用途分区”，涉及全域的土地利用功能再整合。一方面，“三调”成果数据可为这项工作提供较为直接的判断依据；另一方面，通过与其他类型数据的空间校核分析，可为各项功能区范围划定提供决策支撑依据。此外，“三调”成果数据还可为当前国土空间规划编制中的土地整治分析提供依据。

3.1 统筹“三线”划定

第一，帮助划定生态保护红线。为适应生态文明建设需要，“三调”成果将部分具有湿地功能的土地划为“湿地”。为此，在生态保护红线范围确定阶段，“三调”结果数据中的湿地应优先于生态保护红线，再以“三调”的土地利用状况为“底图”，将生态保护红线评估结果与“底图”重叠，扣除大面积建设用地和连片集中农田，使用聚合添加的工具，将相邻点聚合成相对完整和连续的图斑。

第二，有助于确定永久性基本农田的范围。巩固永久基本农用地划定成果，严格保护永久基本农用地，切实解决虚假划定、非法占用问题，将“三调”结果和基本划定永久农田成果进行叠加分析。全面核实永久基本农田图斑，找出“三调”地类不符合划定要求的永久基本农田，并根据农业生产适宜性评价结果进行整改补充，确保作物永久基础不减量减质，同时将整改成果纳入国土空间规划。

3.2 国土空间规划分区

我国实行土地用途管制制度，要求在土地利用总体规划和城乡规划中划定土地利用区域和“四区”，确定每块土地的用途，对土地利用实施利用控制并对规划分区的土地利用活动实行用途管制。可以根据地域分区和空间规划的要求和规则，通过建立土地利用分类与空间规划利用分区的对应关系，进行利用分区的初步划定。在协调各种土地利用尺度的分配后，将涉及分区变化规划利用的区域实现为独立图层，通过GIS 软件的图层更新功能，将它们更新合并到初步划定的区划中，最终形成国土空间规划区。

3.3 国土综合整治

一方面，“三调”结果的数据可用于土地破碎化评估分析。通过“三调”数据分析区域农用地规模和集中度，提出综合土地整治措施，优先对小块、低集中区域进行土地整治，合并地块、调整权属，解决土地碎片化问题。例如，针对土地整治后土地类型图斑的典型特征，采用景观生态学中地块集中度分析和规律性分析的方法，结合整治潜力和临界点分析，评估土地综合整治的方向。

另一方面，“三调”结果的数据可用于评估村镇企业的土地利用现状。随着社会经济的快速发展，许多地区的村镇企业经济效益不断下降，环境污染越来越严重，与发展理念不适应。在以往的城乡规划过程中，由于缺乏基础数据，低效工业用地的处理主要集中在城市及周边开发区，忽略了农村工业用地的调查。“三调”打通和进一步细化农村建设用地，揭示了广大农村建设用地内分布的村镇企业用地情况，为工业企业改造提供了基础数据。

4 结语

本研究首先重点从用地分类的角度，分析了“三调”成果数据的基本特征及其在国土空间规划编制中的用地类型转换问题。其次，结合当前国土空间规划编制中的核心问题，探索了“三调”成果数据的应用方向，形成了一套工作路径和方法。例如，提取“三调”数据，形成市县域土地利用现状图；通过分类转换，建立地类与分区的对应关系，初步划定用途分区；与景观生态分析相结合，评价国土综合整治潜力及方向等。最后，结合具体应用案例，对上述研究类型作了进一步说明。总体而言，“三调”成果数据可在当前国土空间规划中的“底图”与“底数”构建、现状评价与评估、“三线”划定、国土空间规划分区及国土综合整治等方面发挥重要的基础性作用。