挑战·机遇·策略：RMC三维模型下的政府形象塑造

□叶 菲 李 博

政府形象是十分重要的行政资源，是政府长期执政的关键。好的政府形象帮助政府赢得公众的认同与信任，获取良好的运行与发展环境，进而有助于政府推广其行政理念，实现其价值目标，提高其行政效率与治理效能，政府的结构与职能亦能得到及时的优化。20世纪90年代，我国学者就已经开始关注政府形象塑造问题，主要从公共行政和公共关系两大领域展开，对应政府的“做”与“说”两个方面。移动互联时代之前，由于媒介参与和公众参与政府形象塑造的有限性及其对政府形象的影响较弱，这一时期关于政府形象塑造的研究主要从客观的总体效应和主观的综合印象两个层面去把握。这些研究揭示了政府形象塑造的两大关键维度，但有一定的时代局限性，因为从客观效应到主观印象，公众对政府实在的认知和评价并非直接建立，尤其是进入移动互联时代，政府媒介形象之于政府形象越发重要。随着新媒体成为一种重塑现代人生活方式的环境，政府实在和公众认知被新媒体所中介，新媒体的开放性与交互性大大提高了媒介参与和公众参与政府媒介形象塑造的效率，影响政府媒介形象的因素愈发复杂多样，各级政府不同程度地陷入网络舆论监督的引导困境、媒体危机应对的责任困境、突发事件处置的能力困境、反腐倡廉建设的道德困境、正面典型塑造的接受困境，导致形象危机甚至公信力下降，如何在新媒体环境中重塑良好的政府形象是一个亟待解决的问题。

一、RMC 三维模型：一个新的分析框架

学者胡宁生把政府形象的概念界定为，政府这一巨型组织系统在运作中即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种总体表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价。[1]RMC三维模型是基于既有研究成果构建起的一个新的分析框架。具体而论，政府形象由政府实在（Realityofthe-Government）、政府媒介形象（Media Image of the Government）和政府认知形象（Cognitive Image of the Government）构成（见图1）。政府实在包括政府的价值目标体系、结构功能体系、程序运行体系、生态环境体系与产出实效体系等一系列要素体系，以及制度、体制与机制。[2]政府媒介形象是指被媒介所中介的政府形象，政府实在是政府媒介形象的素材与来源，政府媒介形象是对政府实在的选择、加工、阐释。政府认知形象是指公众对政府实在的作为的综合评价，来自于公众的直接经验和间接经验，直接经验主要来自于公众亲身与政府实在互动过程中产生的感知与判断，间接经验主要来自于人际交往、大众传媒、新媒体等传播途径。

图1

政府实在是政府形象的根源性、根本性依据，是政府媒介形象与政府认知形象的基础和前提，不可能抛开政府实在谈论政府形象，其他塑造政府形象的手段与艺术仅属于传播的范畴。政府媒介形象与政府认知形象通过一定的渠道反馈到政府有关部门、机构，会对政府实在产生一定的影响。政府实在与政府媒介形象是政府认知形象的重要来源。政府认知形象并非公众作为个体一时的认知，而是公众作为群体在长期感知的基础上的一种综合性的集体认知，当然，个体认知与群体认知之间存在辩证关系。政府认知形象与政府媒介形象存在互相建构的关系。公众通过社交媒体等渠道参与政府媒介形象构建，当公众对政府形象的认知是正面的，他们在互联网上倾向于正面构建政府形象，相反，当公众对政府形象的认知是负面的，他们更倾向于在互联网上释放负面信息与负面情绪。公众基于自身认知构建的政府媒介形象又会影响政府认知形象。基于上述，政府形象的构建不是政府单方面唱独角戏，而是一个由政府、媒介、公众多元主体参与的社会过程，需从R、M、C 三个维度发力。一是实现政府实在在目标、结构、职能、运行、产出等方面的不断优化，满足公众需求； 二是利用新媒体渠道与手段管理好政府媒介形象，传播正面形象，赢得公众认可。

二、M 维的新媒体挑战：政府媒介形象管理

一是传播主体多元化带来话语、价值多元化。一方面，自上而下的权威被解构。互联网属于“空间型媒介”。根据加拿大学者哈罗德·英尼斯（HaroldInnis）的媒介偏倚论，“空间型媒介” 有利于扩张领土和传播文化，不利于树立权威。[3]当今舆论场中的“后真相”“反转新闻”等现象即权威遭受挑战的具体表现。另一方面，自下而上的“权威”被重构。网民通过内容生产、评价把关带入自身话语，形成与主导意识形态、主流话语协商甚至对抗的博弈力量，部分网络意见领袖、自媒体的传播力与影响力堪比甚至超过专业媒体机构。

二是话语权下移削弱官方议程设置能力。新媒体时代，话语权下移且围绕网络而聚，传播内容、传播介质、传播手段、传播形态更加丰富多样，影响议程设置的因素更加复杂多元，叠加新媒体强化了人际传播和群体传播对大众传播效果的过滤作用，官方议程设置能力下降，单一而普遍的公众议程减少。与此同时，随着公民社会的发育与公民意识的觉醒，公众希望能够更深入地参与公共决策与公共事务管理的意愿增强。从结果上看，互联网中的政府媒介形象不一定根据官方的设定而来，不可控因素增加。

三是海量碎片化信息致使网络监管难度大。互联网中的信息海量且传播碎片化，导致在网络监管方面不仅工作量极大，精准定位信息的难度也很大。平台多元，形式多样，众声喧哗，真假难辨，并非关键词检索、删、封、堵等机械操作就能解决问题。这意味着，以政府为主体构建的政府媒介形象在信息流通的过程中会遭遇多元话语体系的对冲，并与多元视角下的政府媒介形象展开博弈，不仅博弈的结果会影响政府形象，政府对于网络上多元话语博弈的态度也会影响政府形象。

三、R 维与C 维的新媒体机遇：政府实在与政府认知形象塑造

政府实在与政府认知形象是被政府媒介形象所连接的两端，也是被技术赋能的两端。随着互联网技术越来越广泛而深入地进入政府部门的各类应用场景，政府信息公开与政务服务供给更加高效、精准。此外，新媒体作为沟通官民的便捷渠道，为党政机关和领导干部提供了一个走好群众路线、做好群众工作的重要方法，帮助政府塑造公开、透明、高效、为民的形象。

一是畅通政府信息公开渠道。国务院办公厅于2013年10月1日发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，将“政务微博、微信”作为与“政府新闻发言人制度”“政府网站”并列的第三种政务公开途径。[4]随着移动互联网的迅猛发展，政府可借助“两微一端”发布政务信息、回应社会关切、推动协同治理，不断提升政府信息公开水平，微博、微信中的订阅和关注设置帮助精准推送，有利于权威信息迅速、精准、广泛、深入地到达目标群体，满足群众对政府信息的知情权。

二是促进政务服务提质增效。新媒体让“互联网+政务服务”成为可能。秉持建设服务型政府的理念，近年来政府部门开展“一网、一门、一次”改革，推动“一网通办”“只进一扇门”“最多跑一次”，打造便利化政务服务，一些政府部门在微信公众号中接入服务通道，构建“信息—关系—服务”的内容格局，促成政务服务“掌上办”，在现有信息流通的情况下，最大限度地消解企业、群众与政府之间的信息不对称，变“群众跑腿”为“信息跑腿”，降低企业、群众办事成本，促进政务服务提质增效，促成公众对政府形象的正面评价。

三是促进政府、公众双向沟通。一端，新媒体的开放性、匿名性、低成本激发了公众政治参与和民主监督的积极性、主动性，微博、微信等社交媒体平台拓宽了公众参与和表达的渠道，短视频、网络问政、网络直播等手法丰富了公众参与和表达的形式，公众可借助社交媒体设置公众议程，参与公共决策和公共事务管理。另一端，各级党委政府和领导干部纷纷“上网”，通过新媒体渠道了解民意、汇集民智。新媒体的实时性、交互性有利于政府、公众双向沟通的达成，在此基础上形成的政府认知形象会更接近于政府实在。同时，主动倾听民意有利于政府从情感上赢得公众的认同与信任。

四、RMC 三维模型下的政府形象塑造策略

政府形象是一个系统工程。根据RMC 三维模型，需从R、M、C 三个维度三管齐下。政府实在发育得越成熟、越完善，政府形象就越优良，宣传只是锦上添花的手段之一，且由于传播格局的变化，效果已大不如前。因此，政府要牢牢把握数字化改革的契机，转变治理理念、理顺体制机制、转变政府职能、提升产出实效，努力成为服务型政府、有限政府、高效政府。在优化政府实在的同时，政府还应管理好政府媒介形象，因为政府媒介形象是政府认知形象的来源之一。需注意到，新媒体既是技术，又是环境，这种媒介形态促成了政府、媒介、公众三者的关系发生了质的改变。因此，政府要树立形象意识与营销意识，在坚持主导性的同时，与其他建构主体形成配合良好的互动关系，凝聚多方力量共建政府形象。线上，探索新型把关模式，营造清朗网络空间，优化政府媒介形象；线下，疏导社会矛盾，从源头上、从根子上解决问题，优化政府认知形象。

第一，树立形象意识和营销意识，提升政府媒介素养。当下新的传播格局要求政府树立形象意识和营销意识，从制度上、组织上、个体上提升政府作为一个整体的媒介素养水平。具体而论，一是完善政府信息公开和发布的相关制度，建立机制，科学考核，搭建政府信息公开平台并发挥其实际效用。二是相关职能部门对新媒体中涉及政府形象的内容进行把关和引导，在把关过程中慎用简单粗暴的删、封、堵，做到像治水一样治网； 在引导过程中构建接地气的话语体系，掌握传播规律，增强政府话语与公众话语的对话性与交流性。三是提升公务人员的个人素质与媒介素养水平，在现有针对领导干部的媒介素养学训的基础上，扩大学训主体范围，不局限于领导干部群体，提升整体公务人员的综合素质和媒介素养水平。

第二，凝聚政府、媒介、公众多方力量，共同构建政府形象。新媒体环境下，政府形象建构主体是多元的，每个主体作用的发挥有所侧重。政府的主体性主要体现在政府的目标、结构、职能、运行、产出等方面，以及政府作为传播者的内容生产和传播上； 媒体的主体性主要体现在专业化的内容生产和传播上；公众的主体性体现在内容生产、转发评价以及人际传播和圈层传播上。因此，政府在塑造、传播自身形象的过程中，除了强调政府的主导性，还要强调其他主体的参与性和创造性。网络社会组织是连接政府、媒介、公众三方很好的纽带，可通过加强网络社会组织建设加强对媒体从业者、媒体管理者等媒介方，以及意见领袖、网民等公众方的统一战线工作，倡导多元主体参与正面构建政府媒介形象。

第三，探索适应新媒体环境的把关模式，优化政府媒介形象。新型把关模式是多元主体的把关，端口前移的把关，多种手段的把关。例如，通过实名制对网民和意见领袖的言论进行约束； 强调媒体从业者和管理人员的专业性，不仅要对网站内容进行专业的把关，而且要设定清晰、具体、严格的规范，确保网民在合规的范围内传播信息； 监管部门要增强信息核实手段，并有相应的惩治措施；通过普及媒介素养通识教育提升老百姓的媒介素养水平，增强网民自我把关意识。

第四，利用新媒体与民对话、为民办事，优化政府认知形象。一是利用新媒体增强与民对话沟通。舆情是潜在的或显性的舆论情势，包括公开的和尚未公开的公众意见。[5]大多数舆情事件是有先兆的，且大多数网络舆情的根子是在网下。各级党委政府和领导干部应擅于通过“两微一端”畅通与群众的沟通交流，了解社情民意，通过大数据挖掘、舆情监测掌握潜在情势，做到及时研判、回应需求、解决问题、疏导负面情绪，把诸多社会问题解决于苗头，防止问题上网演变成舆情事件。发展网络问政，为民众投诉、问政提供便利渠道，把问题解决在萌芽状态。二是利用新媒体提高为民办事效率。加强政务服务平台建设与政府部门微信公众号建设，用平台助力协同治理，用数据支撑整体智治，提升政务服务能力与政府治理效能。