基于PMC指数模型的生态扶贫移民政策量化评价

陈 绍 军，吴 晓 晴，杜 建 辉

(1.河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100； 2.四川大学 商学院，四川 成都 610065)

0 引 言

为兼顾实现生态保护和缓解贫困双重目标，中国将扶贫开发与生态保护有机结合[1]，出台了集规划、监督、保障于一体的政策文件。《退耕还林条例》《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》《生态扶贫工作方案》等文件均结合了扶贫搬迁与生态移民，明确坚持扶贫开发与生态保护并重，实现脱贫攻坚与生态文明双赢。生态扶贫移民政策的制定与实施是指导“扶贫移民”的关键，是新时期巩固脱贫攻坚成果、健全返贫帮扶的制度设计。当前，生态扶贫移民政策的研究集中在政策梳理与演变路径上，鲜少对生态扶贫移民政策本身进行评价与分析。本文运用PMC(Policy Modeling Consistency)指数模型对生态扶贫移民政策进行量化评价，为生态扶贫移民政策制定、实施与改进提供依据。

1 生态扶贫移民政策评价

政策评价指的是运用具体评价准则以及评价方法，对政策内容、执行、目标实现以及相关效应进行评价与估计，以此衡量政策实施的影响和价值[2]。政策评价最早可追溯到20世纪初，PMC指数模型能够以直观数据反映政策不足，因此在近年来成为中国学者们的研究热点。在政策量化研究上，多类政策领域应用颇丰，例如房地产[3]、航运[4]、生物医药[5]等金融产业类政策，价格调控[6]、建筑信息[7]等商务贸易类政策，军民科技[8]、科技服务[9-10]、人工智能[11]、大数据发展[12-13]、双创[14]等科技创新类[15]政策，此外还涉及社会服务类的就业[16]、养老[17-18]、托幼[19]等政策。尽管PMC指数模型应用范围较广，但缺乏生态扶贫移民领域的研究。

一直以来，中国生态扶贫移民没有专项法律管理，生态移民与扶贫移民相伴相生。有学者将中国移民扶贫的70 a变迁划分为4个阶段，即移民致贫、开发式移民扶贫、生态移民扶贫和移民脱贫攻坚[20]。可见，生态扶贫移民是扶贫移民的重要分支之一。另有学者认为40 a扶贫移民政策主要经历了初步探索、整体布局与推进以及政策强化3个阶段[21]。生态扶贫移民是为解决新形势下生态环境保护与资源开发、社会发展的冲突与矛盾，将移民工作与生态环境保护和扶贫开发结合起来的安置方式[22]。

对于生态扶贫移民政策，当前研究主要集中在政策执行困境、政策实施成效以及政策优化策略三大方面，而对政策本身的系统分析相对匮乏。在政策执行研究上，张宜红等认为政策实施时存在依据、参与和资金等困境，抑制了生态补偿扶贫实施效果[23]；梁仪等以个案为分析对象，运用史密斯模型对政策执行进行分析[24]；张瑜对宁夏地区生态移民政策供给的缺陷与原因进行研究[25]。在政策成效研究上，叶尔扎提·开恩思等基于邓恩公共政策评价标准，对草原生态移民政策实施效果进行综合评价[26]；陈胜东等运用结构方程模型分析农户对生态移民政策的满意度及其影响因素[27]。在政策优化路径上，梁福庆[28]认为，要出台生态环境建设与保护规划，加快立法化机制；白雪军等针对政策实施中的问题从经济、社会、生态环境3个维度提出解决思路[29]；黄金梓提出，多元政策工具组合方式才有助于实现修复生态和摆脱贫困的双重目标[30]。

综上，当前生态扶贫移民政策的研究以政策困境与绩效为主，缺乏对政策的量化分析与评价。对生态扶贫移民政策进行科学评价，有利于发挥生态扶贫移民政策的导向、规范和激励作用[31]。因此，通过爬梳中国现有生态扶贫移民政策，构建生态扶贫移民政策评价体系，利用PMC指数模型实现量化评价，并通过分值曲面反映和分析样本政策的优势与不足，进一步提出优化调整方案。

2 PMC指数模型简介

2.1 数据处理及高频词分析

为降低扶贫开发、易地搬迁等词汇对研究的影响，聚焦生态扶贫移民政策文本，通过网络爬虫工具，以“生态移民政策”“生态扶贫”为关键词搜索，获得有关政策文献共278篇，所有政策文件在政府官方网站可见。经整理，剔除无关与失效政策文本共51篇，剩余227篇。对政策文本进行统计分析，去除“关于”“根据”“项目”等无直接相关性词语，前80个有效高频词汇如表1所列。

由表1可见，高居榜首的词汇为“扶贫”，“退耕还林”也在其中，这呼应了生态移民的目标宗旨，也体现了生态扶贫的耦合性。从“人民政府”“移民局”和“群众”这些词汇可知，生态移民工程由国家主体力量推动，同时强调移民群众的自主性和能动性。其中，“自治区”出现频率较高，说明实施地区主要在西部，生态扶贫移民具有明显的区域性。“资金”“管理”“住房”和“就业”等是国家、政府的主要安置措施，从多方面维护移民利益。“财政”和“法规”等体现了政策的多样化领域，从法律、政治、环境等维度构筑生态扶贫移民的政策体系。

表1 生态扶贫移民政策高频词汇Tab.1 High frequency words of EPAI policy

2.2 政策评价体系及变量说明

以中国生态扶贫移民政策为研究样本，结合高频词与中国实际，参考Estrada[32]提出的政策评价模型，设置10个一级变量和42个二级变量，其中，一级变量遵循政策特性、政策理念、政策实质以及政策实施的评价逻辑，一级变量包含的指标内容如表2所列。

表2 一级变量框架Tab.2 First-level variable framework

变量及变量涵义说明如表3所列。此外，采用二进制进行参数设定，若子变量适合政策评价模型，则该子变量描述为“1”；反之，则描述为“0”。所有子变量在政策评价框架中发挥着同等效力，权重相等，因此应用二进制具有适应性。

2.3 多投入产出表的建立

根据PMC指数模型设定，在多投入产出表中，一级变量与二级变量没有先后名次之分，具有相等的效力与权重，多投入产出能为PMC指数模型的分数运算提供数据框架，如表4所列。

表3 变量及变量涵义说明Tab.3 Variables and the description

表4 多投入产出Tab.4 Multiple input-output

2.4 PMC指数的计算

根据政策评价模型，采用内容分析法将政策文本进行量化处理。首先，将一级和二级变量归进多投入产出表；随后，对二级变量进行二进制赋值，i为一级变量序号，j为二级变量序号，如公式(1)所示，N表示一级变量总数；然后再计算一级变量的各个数值，计算公式如(2)所示，n为对应的二级变量个数，最后，得出各项政策文本的PMC指数θ，计算公式如(3)所示。

Xi-j～N(0，1)

(1)

(2)

(3)

2.5 PMC曲面的构建

PMC曲面图能够生动地、直观地将生态扶贫移民政策的数据展示出来，具体做法是将样本政策的PMC一级变量得分转化为三阶方阵，如公式(4)所示，通过MATLAB实现绘图，将样本政策的维度、优劣进行全方位地呈现，有助于政策的客观、科学评价。

(4)

3 PMC指数模型实证分析

3.1 数据来源

PMC指数模型是一种政策评价模型，其重在提取尽可能多的相关变量，并且减少人为选择因素的影响。在实证研究的政策文本选取上，不需要遵循特定的规律逻辑，以降低人为因素带来模型的主观偏差。基于此，本文随机选取7项生态扶贫移民政策进行量化评价(见表5)。

3.2 指数计算

根据样本政策内容，将多投入产出表进行参数设定，计算得出各样本政策的PMC指数如表6所示。参考政策评价等级，PMC为[0～5)的，政策效果不佳；PMC为[5～7)的，政策制定较好，包含P1、P6、P5；PMC为[7～9)的，政策制定优秀，包含P4、P2、P3、P7；PMC为[9～10)的，政策制定完美。对7项样本政策进行等级排序，结果如表7所列。

表5 样本政策汇总Tab.5 Summary of sample policies

表6 样本政策的PMC指数Tab.6 PMC index of sample policies

表7 样本政策排名Tab.7 Ranking of sample policies

3.3 结果分析

根据样本政策的PMC指数，按照公式(4) 建立PMC矩阵，利用MATLAB绘制PMC曲面图，各曲面图如图1所示。通过PMC指数计算及曲面图绘制可知，7项样本政策中4项为优秀等级，3项为可接受等级，PMC指数均值为7.05，总体较佳。其中，省级均值为7.255，市级均值为6.79，这说明省级政策要优于市级政策，政策的总体制定较为科学合理，覆盖领域更广，政策措施更加全面。由图2可见，省级政策在X2政策领域、X3政策类型、X5政策框架、X6政策内容、X8政策措施、X9政策参与主体6大方面优于市级，在X7政策评估方面接近。

图1 PMC曲面Fig.1 PMC surface

图2 省级、市级政策变量比较Fig.2 Comparison of provincial policies and municipal policies variables

二级维度比较遵循一级变量分类逻辑，分为政策特性、政策理念、政策实质与政策实施4点。

(1) 政策特性包括效力级别和政策框架，省市级政策在效力级别上相差不大，在政策框架上体现差异性。省级政策兼顾宏观与微观，而市级政策在整体项目指导上较为缺乏；省级政策兼顾动态工程与静态工程，市级政策缺乏动态建模。例如，市级排名第一的P3，其为崇左市生态扶贫移民政策文件，与省级排名第一的P7、排名第二的P2相比，P3在政策框架上缺乏整体宏观指导。

(2) 政策理念含政策类型、目标效期和政策公开，省市级政策在目标效期上无明显差别，多为短期与长期结合，所有政策公开可见，但在政策类型上则差别较大。关于政策类型，省级政策在监测作用上发挥较好，在诊断方面较差。省级P7从整体上对生态移民工程进行预测、指导和建议，缺乏监测效用。省级P2同样缺乏政策落实情况的监测诊断，未提取本地现实困境的共通之处。在市级政策中，排名第一的P3，政策设计较为完善；排名第二的P4，由于集中在脱贫攻坚、建设全面小康的目标，政策在未来预测、现实诊断方面较为弱势。

(3) 政策实质分为政策领域与政策内容，省市级政策的政策领域、政策内容均相差较大。关于政策领域的作用范围，省级政策涉及更多，包括政治、经济、社会、技术、制度和环境，而市级政策涵盖较少，政策缺乏技术、制度支持。省级P7政策领域涉及最为广泛，包括政治、经济、环境、社会等；市级P4作为推进扶贫生态移民工程的文件，实际上更为关注移民的生存发展环境，政策领域涵盖政治、经济、社会、制度、环境等。关于政策内容，省级政策在项目实施指导上做得较好，而在补助帮扶上面，省级政策反而没有市级政策的明显，这与省级着重统筹协调、市级偏好针对性执行有关。例如，省级P7明确规划了移民安置计划、优惠政策、管理制度等，有助于解决生态移民的土地、生计、就业等问题。市级第一的P3，政策集中在资源优化整合上，移民安置、困难帮扶和制度建设等方面则有所欠缺。

(4) 政策实施涵盖政策措施、参与主体和政策评估，省市级政策在这3方面均有较大差异。关于政策措施与政策评价，省级配套措施优于市级，而在困难群众的补助上，市级政策优于省级。譬如，省级P7采取多种方式，规定了困难人群补助、资金以及就业培训等政策措施，总体来说，该政策制定依据科学，主旨清晰，所提出的规划方案切实可行。市级排名靠后的P1，从本地出发，具有较强的现实意义，针对问题提出资金与补助的改善措施，其他则较为缺乏。关于参与主体，省级政策强调多主体的协同参与，包括政府、移民安置区和企业组织的联动，市级政策在企业组织作用的调动上较弱。例如，省级P7强调多主体参与，认为企业组织要积极融入移民安置区，建设水利水电、物业与社会帮扶等社区事务。市级P4致力于挖掘本地资源禀赋实现精准脱贫，却忽略了地方企业组织的作用。

由上述分析可知，生态扶贫移民政策目前仍处于初步发展阶段，重在生态移民的安置落实和脱贫解困。而同级比较采用趋同性、异质性维度分析指标内容，以此为基础提出政策的优化路径。

在省级政策中，排名先后依次是P7(宁夏回族自治区)、P2(吉林省)、P5(陕西省)、P6(青海省)。省级政策之间的趋同性表现在政策建构、政策性质以及安置规划上。首先，在政策建构上，省级政策均为宏观-微观结合、动态或静态建模，强调整体指导与项目监管；其次，省级政策性质多为监测、建议、描述与引导，确保推进生态扶贫移民工作的科学化与常态化；最后，省级政策普遍着重生态移民的安置规划，重点在于经济补偿与社会环境塑造，积极筹措生态移民资金，在生态扶贫移民工程初步阶段保障移民生活物质条件以及就业创业支持。而在差异性方面，体现为以下几点。① 在政策领域上，有些重在多方面的协调配合，将制度、技术作为生态移民的重要方式，有些则涉及经济、社会上的补助扶持。如，尽管宁夏自治区政策整体得分第一，但在政策领域上吉林省更为出色，其政策领域涵盖政治、经济、社会、技术、制度与环境。② 在政策来源方面，宁夏回族自治区与青海省两者政策源于实践，从现实问题提取共性，体现了政策取于民，而吉林省和陕西省虽政策评价较高，但未关注到生态移民的实际难题。③ 在参与主体上，省级政策内部之间体现出政府、移民安置区、企业组织的两两交互性，宁夏回族自治区、吉林省以政府为主，注重政府与移民安置区的协调；陕西省参与主体只有政府；青海省参与主体为政府和企业组织。

结合以上分析，宁夏回族自治区的未来生态移民政策应纳入更多领域，实现多领域的联动推进；吉林省应当增加本省生态移民工程的实地考察概况以及主要难题，体现政策的实际性、本土性以及地域特性，建议优化路径为X3-X7-X6；陕西省应对项目实施进行诊断和预测，从多主体政策对象的角度进行政策调整优化，参考路径为X3-X9-X6-X7；青海省局限于政策目标的有限期，该政策针对性强，但存在以下问题：① 未从宏观整体出发，缺乏常规动态性、长远发展性的制度建立；② 未注重工程建设的资源整合，忽略了工程建设中监督管理的市场经济性；③ 未关注到移民安置区的内生力，未将移民群体和移民社区的优势资源进行挖掘，结合以上可改善指标，建议该政策改进路径为X1-X8-X9。

在市级政策中，排名顺序依次为P3(崇左市)、P4(六盘水市)、P1(通辽市)。市级政策的趋同性体现在政策建构、政策来源和政策性质上。首先，在建构上，市级政策缺乏微观视角；其次，市级政策均来源于现实问题，具有较强的现实作用；最后，由于市级政策是对实际情况的评断和监督，政策性质也包含了诊断与建议。而在差异性方面，通辽市政策与其他两项政策相差较大：① 在政策领域方面，通辽市政策领域仅涉及经济、社会和技术，而其余两项政策在此基础上还包含了政治、制度和环境；② 在政策措施方面，通辽市政策措施仅有资金投入和其他措施；而六盘水市和通辽市政策措施涵盖资金、就业、土地、配套措施、资源整合、困难补助以及其他措施；③ 在参与主体上，通辽市生态移民参与主体为政府，六盘水市参与主体为政府和移民安置区，崇左市参与主体最为完善，包括政府、移民安置区和企业组织。

由上可知，通辽市政策与其他政策相比，未顾及到移民工作的多样性与全面性，未涉及制度与环境建设；在移民帮扶方面，配套措施、就业增收、土地保障、资源整合等也较为缺乏。主要原因在于，通辽市是兼顾短期性工程验收与计划的通知文件，着重实际问题的描述与总体性指导，其从反馈问题出发，重视移民工作的资金投入使用以及移民工程的规范管理。因此，为建立生态扶贫移民工作的常态管理机制，建议通辽市政策扩大内容范围，参考路径为X2-X8-X9。此外，根据六盘水市的政策特点，建议从参与对象、类型描述两方面入手，改善路径为X9-X3-X6。囿于总体实施方案的指引，市级排名第一的崇左市，在移民安置、困难帮扶、制度建设等方面弱势明显，建议该政策优化路径为X5-X2-X4。

4 结论与建议

4.1 研究结论

从“西部大开发”到“退耕还林”再到“生态扶贫”，生态移民政策伴随着实践反馈与学术探讨，不断地在进行调整与优化。本文基于中国2001年至今的227篇生态扶贫移民政策，参照高频词汇以及生态移民实际，建立生态扶贫移民政策评价指标体系，构建PMC指数模型对中国7项省市级生态扶贫移民政策进行量化评价。结果显示：中国生态扶贫移民政策处于优良水平，在国家级大纲政策的统领下，省市级政策在方式措施、涉及领域上表现较佳，但监管评估、主体参与等方面亟需改进。研究可为中国后续更为科学有效地制定、修改以及实施生态扶贫移民政策提供参考和借鉴。

4.2 对策建议

结合实证分析中中国省市级生态扶贫移民政策的薄弱之处及实际，从政策来源、政策属性以及政策主体3个维度提出以下建议：

(1) 完善顶层政策体系，建立常态、规范、长期的生态扶贫移民管理制度。首先，现有关于生态扶贫移民的政策文本大多是短中期目标的生态移民扶持，缺乏长远性未来规划以及科学动态管理。其次，缺乏中央层面的生态扶贫移民政策，系统完善的政策体系尚未建立。

(2) 增强政策的属性与阶段性，提高政策本身的科学性与规划性。从实证分析来看，当前生态扶贫移民政策以描述、引导、建议为主，在预测、监管等方面较为缺乏。此外，不同于其他移民安置与后期扶持，生态扶贫移民政策更多的是强调前期安置的规划、标准以及具体方案，而对移民后期发展、产业扶持等关注较少，因此应加强对生态移民的后期扶持。

(3) 扩大政策参与主体，实现生态扶贫移民多方联动机制。当前，多主体的协调参与在生态扶贫移民政策制定上体现得较为弱势。生态扶贫移民工程固然主要由政府负责财政与监督管理，但在社会组织发展迅速、有为价值理念日益强化的市场背景下，借助企业组织和当地社会力量，能够调动社会积极性，实现资源的合理流动与整合。