特种设备技术法规评估方法研究与实践

陈锐（方圆标志认证集团北京特检有限公司）

高永强[中机科（北京）车辆检测工程研究院有限公司]

钱剑雄（中国特种设备检测研究院）

0 引言

特种设备是指涉及人民生命安全、危险性较大的设备、设施，一般在高温、高压、高空、高速条件下运行。目前，纳入我国安全监察范围的特种设备有锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等。

为加强和规范特种设备安全管理，国家建立并不断完善以法律法规为依据、以安全技术规范为主要内容、以技术标准为基础的特种设备安全监察法规标准体系。2013年6月颁布的《中华人民共和国特种设备安全法》确立了特种设备安全技术规范的法律地位。安全技术规范是具有强制性约束力的技术法规，其作用是将法律、行政法规和部门规章规定的原则要求具体化。安全技术规范规定了特种设备在设计、制造、安装、修理、改造、使用、检验与检测等方面的基本安全与节能要求，一经颁布各相关方必须遵守和执行。

对特种设备安全技术规范进行评估，是检验其立法必要性、有效性、实效性，提高其立法质量的重要途径。我国从2003年开始逐步形成了一套比较完整、规范的特种设备安全技术规范制修订程序。对安全技术规范的评估贯穿于其立项前、制修订过程中、实施后的全生命周期中。安全技术规范立项前评估，着重于对拟制定或修订技术法规的必要性进行评估，以更加明确制修订的目标、需解决的主要问题及可能对相关方产生的重大影响等。在安全技术规范的起草过程中，由相关的专家技术委员会进行审议，由国务院负责特种设备安全监督管理的部门进行审定，都是对技术法规立法工作质量的评估，主要是审查法规条款的设置是否满足合法性、规范性、协调性、合理性，是否能够达到立法初衷和目标，是否符合相关立法程序要求等。安全技术规范批准颁布和实施后，需要适时开展后评估，主要目的是调查和收集法规执行过程中存在的问题，检验法规是否具有可操作性，其实际效益是否达到立法预期，对各利益相关方是否体现了公平、公正、权责一致的原则等，而后评估的结果正是下一次修订立项前评估的输入。因此，特种设备安全技术规范评估工作对于保障立法质量，实现立法预期，推动法规不断修订与完善，具有至关重要的作用。

1 国内外立法评估现状

20世纪70年代，立法评估制度在西方资本主义国家逐步推广开来，1981年美国总统里根签署了第12291号行政命令，规定对重大规制（经济影响超过1亿美元）必须进行立法成本效益评估。在同一时期，欧盟、英国、德国、日本等国家和地区也相继开展了立法评估工作。各国采用立法后评估制度和标准并不一致，各具特色。以美国、英国等为代表的发达经济体所实施的立法后评估，已经制度化、系统化和标准化，并渐趋完整和成熟；评估主体多元化，尤其是独立第三方评估机构作为主体的合法化，是各国都在积极探索并付诸实践的制度，是确保评估效力与公平的有力保障；重视立法相关利益方的意见和反响，尤其是不断扩大的立法后评估的公众参与度，不断地提高了立法的公民满意度。

在我国，立法后评估作为一项制度安排，是由国务院在行政法规立法工作中率先作出的，确立了我国立法后评估的基本制度。目前，各地方政府和各行业领域先后在各个法制层面上，开展了大量的立法后评估实践，并取得了不少的成果。例如，民航、国土资源、船检、建筑、防疫、金融等部门都在不同法律层面上进行了多种多样的立法后评估，在评估标准、对象、内容、程序、方法、指标和评估报告的规范格式上各不相同。对于立法前评估，只查到有零星的研究文献，还不成系统。其中，有对立法预评估机制及其制度化的研究，探讨了立法预评估的基本概念，分析提出了立法预评估机制建立的若干要素；还有从立法成本效益评估制度的建立角度，对立法正当性进行研讨。也有文献从地方立法对社会稳定性进行风险评估的角度进行研究。但针对技术法规的立项前评估方法及其机制建设方面，未见专门的研究论述。

为了更好地开展特种设备立法评估工作，“十二五”和“十三五”期间，我国陆续开展了对安全技术规范后评估和前评估方法的研究，提出了基于数据分析的安全技术规范立项前评估和实施后评估技术方法，并针对相关安全技术规范开展了评估方法的试应用，取得了良好效果，为安全技术规范的制修订工作提供了有力的技术支撑。

2 安全技术规范评估方法研究

2.1 确定评估维度

评估维度主要考察安全技术规范对社会各利益相关方的正面和负面影响，以及法规执行的实际效能。对安全技术规范的评估维度包括但不限于以下方面：

（1）法规自身的立法质量；

（2）对相关行为主体在安全、经济和环境方面的影响冲击；

（3）对法规进行修订的迫切程度；

（4）在法规执行过程中存在的操作性问题；

（5）在社会公共效益视角下的整体效能水平。

2.2 建立评估因素集

在上述的每个维度内，设立和分解多级指标，体现该领域抽象问题与具体问题的结构层次性和逻辑性，并形成指标体系。对于每个维度（领域）的影响，设立二级或三级指标，将该领域可能受到的影响进行逐步细化，直至可具体考察和给出评价结果。概括性或抽象性较强的维度可以适用二级指标；而更加细化、具体和复杂的维度，适用三级指标。

对于立法造成的影响，按照维度划分和指标层次分级进行辐射式覆盖立法影响视角和范围，设立维度和指标权重来表达其逻辑关系和影响重要度，用末级指标的评估值，定性或定量地描述该具体指标条目，最终形成100分制评估值。各分数档对应的说明，参见百分制评估结果分级及建议。

2.3 确定评估因素权重集

同级的维度或同级的指标，其重要性和影响度不可能完全平均，因此，维度和各级指标均应有权重系数，暂定权重系数取值为0～1。确定权重系数的方法常有多种，各有优缺点。本文采用层次分析法与经验法相结合，由评估主体邀约行业内有关专家，根据评估领域或视角的重要度不同，进行评议决定，并随着评估过程的回馈信息反应进行优化调整，通过层次分析法使之逐渐恰当和适用。

2.4 确定评估结果集

末级指标须有具体的评估值，该评估值为最终形成定性或定量的评估描述提供必要的信息，一般该值的存在形式和取值范围由评估主体根据评估意向和评估项的特点而设定，由受调查用户给定或选定。本文拟定评估值使用100分制赋值，所有末级评估结果均换算成百分制。

其中，二级指标的评估值由三级指标加权求和而得，计算公式如式（1）所示。

式中：

Nij——第ij个二级指标的评估值；

Ck——第k个三级指标的权系数；

xij（k）——第k个三级指标的得分数。

由二级指标加权求和而得一级指标的评估值，计算公式如式（2）所示。

式中：

Ni——第i个一级指标的评估值；

Bj——第j个二级指标的权系数。

由一级指标加权求和而得维度的评估值，计算公式如式（3）所示。

式中：

N——维度的评估值；

Ai——第i个一级指标的权系数。

每级指标的得分乘以各自对应的权重系数，然后加和，得到上一级指标的测评总分值。因此，权重分配和最末级的分值判定起着决定作用，它的有效性直接决定最终定量评价结果。末级指标（形成调查问卷的条目）的评估值判定，可根据具体需要按设定值的类别进行判别打分。末级指标要形成调查问卷的具体条目，需考虑被调查人的方便性和易判性，同时也要考虑到其文化知识水平高低不同，每个调查条目的判定应尽可能简洁明了，同时又能体现调查条目的评判值。通过以上分析和说明，本文给出了特种设备安全技术规范评估指标体系建立的原则方法，形成多层次多指标的定性定量相结合的综合评估方法。

3 特种设备安全技术规范评估实践

根据本文提出的多层次多指标的定性定量相结合的综合评估方法，对2017年颁布实施的TSG 08—2017《特种设备使用管理规则》（以下简称：使用规则）开展评估方法试应用。使用规则是特种设备使用管理环节的综合性安全技术规范，影响面比较大，已经实施5年，并且在前期起草过程中积累了比较丰富的资料，适合于开展评估工作。

针对使用规则实施情况的后评估，设立一级指标和二级指标及其权重如表1所示。

表1 使用规则后评估指标体系及权重

针对使用规则修订立项前评估，设立一级指标和二级指标及权重如表2所示。

表2 使用规则修订前评估指标体系及权重

根据评估指标，针对特种设备使用单位和登记机关分别设计了使用规则后评估和前评估调查问卷。问卷从必要性、合法性、协调性、规范性、合理性、操作性、效益性等方面，对使用规则各章节条款进行设问。面向使用单位的调查问卷设问20项，面向登记机关的调查问卷设问15项，针对使用管理规则全章节内容，收集各相关单位对规则立法效果及执行情况的评估意见和建议等。根据对调查问卷的数据统计，评估结论认为，使用规则实施以来总体执行效果良好，基本达到了立法预期，取得了显著效益，但在可操作性及合理性方面还需要进一步研究、完善。

4 结语

本文介绍了特种设备安全技术规范的性质和作用，以及对安全技术规范开展评估的目的和意义。在前期已有立法评估方法研究成果的基础上，通过对国内外相关文献的调研，梳理了国内外立法评估的现状，辨析立法评估不同阶段的性质与作用。针对安全技术规范的特点，提出其评估维度的确定原则，给出了评估指标体系建立及其权重系数计算的方法，形成多层次多指标的定性定量相结合的综合评估方法。

通过对相关安全技术规范进行评估实际应用，给出了有针对性的安全技术规范修订立项前评估与实施效果后评估指标体系和权重系数。通过对评估问卷反馈数据的统计和分析，给出了总体结论和建议。本文提出的研究方法为进一步完善特种设备安全技术规范评估机制，不断推动安全技术规范立法质量和效能水平的提升提供了有益借鉴，也将为其他领域法律法规、规范性文件及技术标准的质量与效益评估实践，提供路径和方法参考。