基于疫情防控政策的中小学安全管理新模式研究

孙宁昊 董秉聿 李 铭 安 宇研究员

(中国矿业大学(北京)应急管理与安全工程学院，北京 100083)

0 引言

2019年末，全球爆发新冠肺炎疫情，现已呈现大流行发展态势。根据《突发公共卫生事件应急条例》中的定义，新冠肺炎疫情属于突发公共卫生事件中的重大传染病疫情，为突发事件的一种。疫情长时间持续，学校作为人员密集场所，人员聚集性强、暴露程度高，造成的影响和伤害更为严重[1]。中小学作为学生成长发育的重要阶段，加强疫情期间的防控和安全管理工作，对于保护学生生命健康尤为关键。

疫情初期，我国采取“停课不停学”“线上学习”的政策，以严格控制疫情的扩散范围，维持学校和社会稳定，取得很好的效果，但也给学生、家长、学校等带来一定压力，不断涌现出心理健康问题、体质弱化问题等[2]。为应对这些变化，国家发布相关政策文件，促使学校进一步加强安全管理工作，保障学生安全返校上课，不仅是为了学生的个人发展，同样也是为了我国教育事业和社会经济的发展[3]，做好学生在校期间的疫情常态化管控[4]。为保障学生返校后学校安全管理工作的顺利开展，教育部联合其他相关部门多次发布政策文件，不断加大管控力度，取得突出成效。2020年春季学期有75%的学生，即2亿多人返校，并且各学校直到2020年末未出现校园聚集性疫情[5]。新冠疫情防控工作取得的成效可为中小学的安全管理工作提供可以借鉴的经验[6]。

有学者对疫情防控助力中小学安全管理作了相关研究，包括案例分析[7]、校园建筑[8]、应急管理体系[9]等，但这些研究较为单一，没有揭示疫情防控对中小学安全管理的整体影响，有关中小学危机常态化管理的研究更是空白。本研究对学校公共卫生的相关文件和疫情流行期间发布的政策、文件进行分析，发现现有政策体系对学校安全管理的影响；进一步分析疫情防控技术方案的内容要求，提炼公共卫生管控要素，可作为学校公共卫生管理的工作指引；基于管控要素，提出中小学安全管理新模式，为中小学的日常安全管理工作，以及突发事件发生后的危机常态化管理提供参考。

1 校园疫情防控政策分析

1.1 中小学公共卫生相关文件

我国发布的有关中小学公共卫生管理的法律法规主要有《学校卫生工作条例》《中小学幼儿园安全管理办法》，其中规定了中小学公共卫生管理的职责，起到规范性和引导性的作用；《教育系统公共卫生类突发事件应急预案》《中小学校传染病预防控制工作管理规范》作为指导性文件，详细说明学校以及教育和卫生等行政部门在传染病防控工作中承担的相应责任。中小学传染病防控工作模式，如图1。

图1 中小学传染病防控工作模式

我国形成“以政府为主导，教育和卫生部门主要负责，学校执行，其他部门参与”的中小学传染病防控工作模式。相比于法国的“以学校为核心”、美国的“以卫生部门为核心”、英国的“学校—社区合作”等模式[10]，我国的这种类直线型的多方参与工作模式极大削弱中小学的主体地位和自主管理能力。而且，由于教育部门和卫生部门属同级别，且负有相同的管理职责，有必要在实际防控工作中严格划清双方责任[11]。多方协同参与是发展趋势，划定责任边界是首要前提。现有的法律法规等相关文件虽明确各方职责，但仍然需要在突发事件发生时，发布一系列的指导性文件。因此，在传染病防控工作中，不仅要规范顶层设计，还应划定责任边界、实时跟踪调整、加强动态管理。

1.2 疫情期间政策文件分析

以新型冠状病毒肺炎(以下简称新冠肺炎)疫情为例，为应对新冠肺炎疫情，教育部多次发布相关文件，见表1。

表1 新冠肺炎疫情期间发布的相关文件

自2019年12月爆发新冠肺炎疫情以来，教育部发布文件共计13份，主要目的是统筹做好学校疫情防控和日常教育教学工作。因此，文件中除了强调疫情防控外，更突出了疫情常态化下的一些重点安全工作，如以专题形式提出的防溺水、心理健康、食品安全等。此外，文件中也指出要做好安全保卫、消防设施、电力设备、教室宿舍、实验室危化品、校车、上下学交通等多方面的日常安全工作。考虑到疫情的严重影响，做好危机管理的同时兼顾学校整体安全，是一场大的考验。巩固、深化、拓展疫情防控成果与经验，对于全面提升学校应急能力和安全管理能力具有重大意义。

国家卫生健康委和教育部联合，根据实际疫情形势、校园安全态势，连续发布5版中小学校疫情防控技术方案，见表2。

表2 新冠肺炎疫情防控技术方案主要内容

在以人为本的原则下，不断细化疫情防控工作要求，趋于动态化管理。从时间、空间2个维度出发，强调重要时间节点、重点防控区域，不断完善对人、物、环境等的要求，逐步实现全面化管控。对于不同风险等级的地区和学校，结合实际疫情形势和当地防控要求，采取合理措施，实现科学、精准、有效防控。

2 校园安全管理体系建设

2.1 中小学突发公共卫生事件管控

进一步分析表2所列方案的内容，提炼疫情防控的关键要素，为中小学应对突发公共卫生事件提供指引。以第四版和第五版作为重要提炼文本，该方案的内容设置，如图2。

图2 疫情防控技术方案内容设置

方案主体内容按照时间先后分为开学前的准备和开学后的管控，单独列出应急处置。开学前的准备包括组织层面的体系建设和保障工作的实际落实。因开学时人流量大、人员密集度高、管控难度大，方案将开学时和出入校的人员身份、旅居史、健康状况等排查内容列为重点管控环节，以突出强调；此外，开学后的管控对食品安全、重点区域等工作重点做出详细要求；应急处置说明了学校工作的方向和措施。经分析对文件内容进行要素提炼，见表3。

表3 中小学突发公共卫生事件管控要素

表3中有些要素如校园封闭管理、人员健康管理、防疫物资储备等，在《中小学幼儿园安全管理办法》中也有涉及，即中小学日常安全管理的部分工作，但在日常管理中对这些工作要求的重视程度不够。由于疫情的突发和新发政策的强制要求，这些工作要求倍受重视，提升了中小学的安全管理水平。中小学校可将表3作为应对传染病等突发公共卫生事件的工作指引，结合实际情况，建立工作体系、编制工作方案，确保工作要求的有效实施。

2.2 中小学安全管理新模式

据统计，2020年校园安全事件大幅下降，主要原因在于疫情影响下，前半年学生居家学习，后半年学校加强管理[5]。这说明学校在加强疫情防控的同时，安全管理能力也得到提升，加强对突发公共卫生事件的应急处置，做好危机管理，对改善校园安全具有重大意义。总结中小学疫情防控经验，主要包括以下几个方面：强化学校主体地位；合理划分工作内容；严格明确管理责任；细化完善应急措施；加强日常安全监测；充分利用先进技术等。基于上述经验，以管控要素作为指引，结合安全管理评价普适模型[12]，从安全管理体系和安全管理行为2个层面构建中小学安全管理新模式，如图3。

图3 中小学安全管理新模式

图3展示的中小学安全管理新模式共分为2个模块：学校日常安全管理和危机常态化管理。学校日常安全管理模块在安全管理评价普适模型基础上，规定体系层面和行为层面在学校安全管理中的所有要素，利用这些要素构建安全管理机制，管理效果呈现在人员身心健康、环境和谐稳定等状态层面。危机常态化管理模块是在上述日常安全管理基础上，结合疫情防控经验增加的管控措施，在疫情等突发事件造成常态化危机中，充分融入日常安全管理工作中，保障学校在危机期间的安全管理。

学校安全管理机制从体系出发，制定目标和计划、组建机构、配备人员、完善制度或制定预案，建立安全和应急2套完整体系，明确责任和要求。在组织行为中，通过文化建设和教育培训深化师生员工安全意识；针对物和环境，先“查”后“治”，全面管控；应急活动包括应急演练和应急处置2个方面，加强应急演练，遇到突发事件时及时、快速反应。同时，通过全过程的资金投入、责任落实、文件记录确保组织行为的有效实施。岗位行为包括领导行为、教师行为和职工行为，作为执行层落实岗位责任，严格按照“一岗双责”的要求执行相应的安全工作。学校安全工作遵循“整体管控、专项整治”的原则，在保证学校整体稳定的前提下，有条不紊地推动消防、食品、实验室、心理健康等各方面安全工作稳定运行。

日常管理中，教育行政部门作为直接管理和督导角色介入学校安全管理工作，其他相关部门如卫生健康部门、公安机关、医院等作为协助角色参与管理。学校还应与学生家长建立密切的合作关系，加强交流沟通，共同保障学生安全。危机常态化管理中，教育行政部门更应在保证社会有益干预的前提下，突出并确保学校的主体地位，任何一方不得干涉学校的正常管理工作。应对突发事件时，教育行政部门应根据事件的严重程度，对学校应急工作进行干预，并调控各方协作。

此外，针对危机常态化管理，学校还需要按照“实时监测、动态调整、精准施策”的原则，针对可能发生的如疫情等常态化危机事件，制定专项方案并明确划分相关职责，时刻保证充足的物资储备，并且在控制好危机的前提下加强对其他重点工作的管控。学校安全管理正逐步趋向于动态化、多元化、精准化管理，未来可加大安全投入，充分利用数字信息技术，实现“人—人、人—物、物—物”的互联互通。科技的充分引入和有效融合既能保障学校在常态化危机中的安全稳定，也更有助于学校日常安全管理工作的平稳运行。

3 结论

(1)中小学传染病防控工作模式为“以政府为主导，教育和卫生部门主要负责，学校执行，其他部门参与”的类直线型模式，中小学的主体地位和自主管理能力难以保证。

(2)疫情期间发布的一系列指导性文件和疫情防控技术方案，有效保证中小学在疫情期间的安全管理工作的顺利开展，为中小学常态化危机管理提供可借鉴的经验。主要体现在强化学校主体地位、合理划分工作内容、严格明确管理责任、细化完善应急措施、加强日常安全监测、充分利用先进技术等多个方面。

(3)基于公共卫生管控要素，结合安全管理评价普适模型，构建中小学安全管理新模式。该模式可适用于中小学校的日常安全管理、应急管理及危机常态化管理。未来可结合数字信息技术持续优化中小学安全管理。