数据治理视野下基层审批局政务服务能力评价研究——以西安市为例

张兰婷，寇晓东

(西北工业大学 公共政策与管理学院，西安 710129)

一、问题的提出

十八大以来，党和国家高度重视“放管服”改革。相对集中行政许可权改革是推进“放管服”改革的重要抓手，行政审批局作为该项改革的核心载体与执行者，其政务服务能力水平直接决定了改革推进的效果。与此同时，推进数字政府建设、实现一网通办和跨省通办正在成为国家的重点工作，国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号)即提出要“形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式”[1]。在此背景下，基层审批局的数据治理能力得以凸显。政务数据治理将大数据、互联网等创新技术与政府治理有机融合，在政府治理能力建设上具有广阔的应用前景，能够变革政府治理理念、创新政务服务方式、优化政务服务流程，对推进政府治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

基层审批局作为直接向广大市场主体和群众提供政务服务的行政单位，其政务服务能力水平的高低直接影响改革整体的深化程度和人民对于改革的认知判断。但囿于各种因素的影响，当前行政审批局仍然存在“东强西弱、南强北弱”的问题，不同地区、层级之间的基层审批局政务服务能力参差不齐，改革步调也不一致。同时，依据国家对数字政府建设的政策要求，如何“以数据集中和共享为途径，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”[2]是所有行政审批局负责人需要考虑的共同问题。鉴于此，笔者试图构建评估基层审批局政务服务能力的评估体系，形成判定基层审批局政务服务能力的通用标准，使改革得到更加健康、可持续的推进，进而为提升基层审批局政务服务能力提供经验和借鉴。

二、文献综述

(一)基层审批局的内涵界定

基层审批局即区、县层面的行政审批局，是深入推进相对集中行政许可权改革的核心载体，以实现审批与监管职能相分离为主要目标，将多种行政审批职权、事项、人员编制实质整合，形式上表现为“一局一章”，是依法设立的实质承担行政审批职能与法律主体责任的政府机构。

2008年12月，最早的行政审批局出现于成都市武侯区[3]，改变了之前只集中、组织、协调各部门审批权的行政服务中心模式，将各部门审批事项交由审批局统一、集中办理，实现了行政许可权的相对集中。但囿于当时的政策环境以及法理争议，该做法和经验未能在全国范围内得到积极响应或扩散。直到2014年5月20日，天津滨海新区在前期推出行政许可“权力清单”和“三集中、三到位”改革的基础上，正式成立行政审批局[4]。在市委、市政府的统一指导下，这一模式很快在天津市各区县进行复制、推广，作为改革最具代表意义的“行政审批局”模式开始从最初的“一枝独秀”走向“多地开花”[5]。

2014年9月11日，李克强总理在考察滨海新区审批局时指出，“109个章变一个章，是政府自我革命的大动作，要让不必要的审批成为历史”[6]，为审批局改革模式做出肯定性的定调。随后，2015年3月，中央编办、国务院原法制办下发《相对集中行政许可权试点工作方案》，正式激活了这一制度，标志着行政审批局改革的推进在全国范围进入了一个全新阶段，未来可能会成为行政审批制度改革的主流形式之一[7]。2019年初，习近平总书记在雄安新区考察时，充分肯定“一枚印章管到底”的审批局改革模式。至2019年底，全国29个省(区、市)建立的各级审批局共有922个，表明此项改革已经在全国范围内广泛扩散且产生了重要影响。

(二)数据治理的概念与框架

“数据治理”研究始于2004年H．Watson对“数据仓库治理”在Blue Cross和Blue Shield of North Carolina两家公司的最佳实践[8]的探讨。国际数据管理协会(DAMA)认为“数据治理是指对数据资产管理行使权利和控制的活动集合”[9]。国际数据治理研究所(DGI)提出数据治理是一个通过一系列信息相关的过程来实现决策权和职责分工的系统[10]。包冬梅等提出数据治理本质上是对机构的数据管理和利用进行评估、指导和监督，通过提供不断创新的数据服务，为其创造价值[11]。笔者认为数据治理是通过对数据的获取、存储、处理和应用进行管理以提升数据价值的体系，涵盖了从前端事务处理系统、后端业务数据库到终端的数据分析，从源头到终端再回到源头形成的一个闭环负反馈系统。

作为一项系统工程，数据治理具有复杂性、多维度等特点。当前学者们从多个理论视角与分析维度提出了多样化的数据治理研究框架。在政府数据治理框架研究方面，严昕、明欣、安小米等学者从组成要素构建数据治理框架，相关成果集中在数据治理的主体[12]、对象[12]、过程[13]、工具[14]以及应用[14]等方面。黄静和周锐将信息生命周期管理理论引入政府数据治理框架构建中，将数据治理框架分为数据采集、数据组织、数据存储、数据处理、数据共享与利用[15]。翟云引入多维机制框架，构建包含信息扩张机制、市场拉动机制、政府公信机制、绩效评价机制和法律保障机制的数据治理框架。笔者将数据治理框架引入政务服务能力评价领域，从数据的信息生命周期重点观察基层审批局在数据治理方面的管理和应用能力。

(三)政务服务能力的内涵与测度

政务服务能力指的是各级政务服务部门为了实现政务服务的目标，采用多种形式整合与运用各类资源，进行管理和服务的能力。目前，国内现有的政务服务能力指标体系大多以地市级的电子服务能力为主，通过采集省级政府网站、政务APP、微博中的数据，从内容[16]、技术[17]、服务流程[18]、服务质量[19]等方面对政府网上政务服务能力进行评价。也有学者提出了其他的评价指标，如Kristin(1997)从网站的信息内容和易用性进行评估，提到了网站时效性、准确性和隐私性以及设计和可导航性多个方面[19]。丁依霞、郭俊华(2020)构建了由“用户-服务-环境”三个维度构成的网上政务服务体验质量评价指标体系[20]。

在研究内容方面，学界对于单一线上政务服务能力进行了较为深入的研究，但对线上与线下相融合的政务服务能力的评价研究尚不充分，缺少整体性、关联性的思考。诚然，网上政务服务能力在深入推进“互联网+政务服务”、实现“跨省通办”“一网通办”和提升企业群众办事便利度中发挥了至关重要的作用[21]-[23]。但是，统计数据表明，当前线下大厅仍是群众办事的主要渠道，办件量远远超过互联网平台：地级市86.9%的办件量发生在政务大厅，西部地区更是高达97%[24]。这需要从线上与线下融合的角度探讨影响政务服务能力水平的关键要素。在研究深度方面，现阶段针对政务服务的研究多数以地市级审批局为主，忽视对基层审批局发展实践的分析研究，随着相对集中行政许可权改革的深化，提高基层审批局政务服务能力的重要性已经凸显。

三、数据治理视角下西安市基层审批局政务服务能力评价体系构建

(一)评价指标选取

在现有的评价体系中大多以群众作为调研对象，仅对各项网络形式的服务开展评估、分析等。这些体系一是忽视了一线工作人员的作用，作为政府服务的直接提供者，他们对于数据治理的落实情况是最有发言权的；二是未考虑到实体大厅的政务服务能力情况。一方面，基层审批局作为提供公共服务的主体，是政府的“门面”，大厅的建设情况、办事情况、服务情况是公民对政府政务服务能力鉴定的主要测度；另一方面，线下政务大厅是“互联网+政务服务”的重要支撑，相关数据表明有政务大厅支撑的平台，可受理的行政许可事项比没有政务大厅支撑的平台多50.5%[24]。同时，线下大厅存储了大量的办件信息，这些信息是否收集完整，分类准确，上传及时，流转通顺直接决定数据治理作用发挥的效果，如果没有这些信息的支撑，网上的系统、平台就会沦为空壳。

因此，笔者选取员工和群众作为调研对象，从线上服务能力和线下服务能力两个角度出发构建基层审批局服务能力的评价指标体系。由员工对基层审批局的办件情况、数据治理情况等进行打分，群众则负责对审批局的服务质量、服务效果等进行打分。

1. 线上服务能力指标

在数据治理视角下，笔者的研究重点在于细化政府数据治理过程，厘清政府数据治理的需求。根据前文提及的明欣、安小米等学者构建的数据治理研究框架，笔者参考信息生命周期管理理论，考察群众对于线上政务的评价，从基础设施建设、政务数据获取与存储、政务数据管理、政务数据应用和服务效能五个二级指标综合评价基层审批局的线上政务服务能力。

2. 线下服务能力指标

学界对线下服务能力的评价较少，无法找到现有的指标体系。笔者构建指标的思路如下：首先，审批局自身基础情况的差异是影响服务能力的关键要素，例如外部环境情况、人员数量、窗口数量、成立时长等；其次，设定服务质量与信息资源使用对基层审批局的服务能力和审批局与线上政务服务的融合发展能力这两个主要能力进行评价；再次，考察群众对线下服务能力的评价情况，设定服务效能指标；最后，邀请相关领域多位研究专家和行政审批局负责人对指标提出修改意见，在经历5轮修改、完善后，得到最终版本如图1所示。

图1 指标体系构建

(二)指标权重确定

笔者采用层次分析(Analytic Hierarchy Process，即AHP)和模糊综合评价(Fuzzy Comprehensive Evaluation，即FCE)相结合的方法，用于基层审批局政务服务能力评价。首先，结合现有文献、政策中的评价指标和各地“线上”与“线下”政务服务能力实际情况，确定基层审批局政务服务能力评价体系；其次，邀请专家对各因素的重要程度进行打分，利用Yaaph12.0软件计算出各指标权重；再次，针对定量指标和定性指标分别构建评价集；最后，运用模糊综合评价法邀请各区基层审批局的员工和群众对各指标进行评价，按照最大隶属度原则确定各指标的评价等级，最后综合指标权重和评价等级得到评价结果。指标权重结果如表1所示。

表1 数据治理视野下基层审批局政务服务能力的评价指标体系权重

(三)评价指标体系的应用过程

1. 建立评价集。依据李克特七级量表构建数据治理视野下基层审批局政务服务能力评价集。将评价集分为七个层次，分别表示：非常不满意、不满意、比较不满意、一般、比较满意、满意、非常满意。并由此建立评价集V=[1，2，3，4，5，6，7]。随后，由各基层审批局的员工和群众组成评估小组，对三级指标进行1-7分的打分。

2. 模糊隶属度评价。数据治理视野下基层审批局政务服务能力评价指标体系分为3层，采用多级模糊评价方法，每层按照其子指标单独评价，再逐层对所有指标进行评价。一是将指标对应的不同分值的人数比例作为指标与评语集关系的代表，建立每个三级指标对应的模糊隶属度。二是在二级指标模糊隶属度计算方面，结合由层次分析法确定的指标权重体系计算相应指标体系的综合影响。

3. 通过矩阵算法得到各个二级指标的隶属度。以此类推，计算得出一级指标及目标层次的隶属度情况。

四、数据治理视角下西安市基层审批局政务服务能力评价

(一)研究对象

十八大以来，在党中央的领导部署下，陕西省委省政府坚定不移深化“放管服”改革，落实行政审批制度改革，于2017年开展相对集中行政许可权改革试点。西安市审批局为进一步营造全市审批服务工作改革创新的氛围，于2019年1月启动西安市政务服务改革“十佳”创新案例评选活动，截至目前共举办了三届，旨在从全市范围内评选出成效突出、经验鲜活的改革创新案例。三年多来，各区县、开发区审批局围绕平台建设、一网通办、服务质量、代办服务等方面积极探索了多项创新案例[25]。形成了在市局组织下，各基层行政审批服务局积极探索和齐头并进的崭新局面。

基于西安市“十佳”创新案例的评选，为了使研究样本能够准确反映西安市基层审批局政务服务的实际能力。笔者选择了三年内入选3次、入选2次和入选1次的A区、B区、C区基层审批局作为研究对象，保障样本的代表性和广泛性。A区审批局2018年、2019年连续两年被省委、省政府授予“优化提升营商环境工作先进单位”，2019年被授予“全国政务服务创新先进单位”，2020年陕西省营商办在全省复制推广借鉴9项优化营商环境改革举措，其中A区占了3项，并承办陕西省优化提升营商环境、西安市深化“放管服”改革转变政府职能现场会，成为省、市营商环境工作的一张名片。B区审批局2020年荣获“2020年西安市营商环境优化提升青年示范岗”[26]，B区政务服务综合标准化获批国家第七批社会管理和公共服务综合标准化试点项目[27]，并于6月11日成功承办了2021年陕西省国家级服务业标准化试点项目启动会[28]。

(二)数据来源

笔者将选取西安市A区、B区、C区的员工与群众作为调查对象，对这三个地区的政务服务能力进行测评比较。在员工问卷中，对员工的基本情况、工作情况和有关数据治理情况的判断进行调查。在群众问卷中，针对群众的个体特征、线下的政务服务能力评价以及线上的政务服务使用情况与评价进行设问。

通过SPSS22.0软件对问卷数据进行检测，各指标的可靠性符合条件，具有较好的内部一致性，问卷变量信度和效度较好，适合做后续分析。

(三)基层审批局政务服务能力模糊综合评价

1. 三级指标的模糊隶属度确定

(1)定量指标隶属度的确定

制定定量指标评价标准如下表2所示：

表2 定量指标评价标准

用户参与度反映使用线上政务服务的人数与总人数的占比情况，A区使用过线上政务服务的人数的占比为69.71%，B区占比为59.13%，C区占比为57.84%。用户使用度反映了长期使用和较长使用线上政务服务人数占总人数的占比，A区占比58.2%，B区占比为44.12%，C区占比为44.07%。

根据问卷数据和上述评价标准，得到的定量指标隶属度如下表3所示：

表3 定量指标隶属度

(2)定性指标隶属度的确定

第一，客观评价隶属度确定：针对审批局成立基础C20、组织结构体系C21、外部环境C22这三个关于审批局的客观情况指标，由对这三个审批局情况熟悉的专家进行评价，将评价结果划分为七个等级，建立了对应的评语集V={v1，v2，v3，v4，v5，v6，v7}={非常差，差，比较差，一般，比较好，好，非常好}，结合专家咨询意见，隶属度如下表4所示。

第二，主观评价隶属度确定：通过发放问卷的形式邀请A区、B区、C区的共计715名员工与群众根据问卷中的测评表对各项指标进行打分，将评价集分为七个层次，分别表示：非常不满意、不满意、比较不满意、一般、比较满意、满意、非常满意，并根据各项的人数占总人数比重得到三级指标隶属度。

表4 客观评价指标隶属度

2. 二级指标的模糊隶属度计算

以A区的B1指标计算为例，先建立二级指标基础设施建设B1指标包含的C1、C2、C3三级指标隶属度矩阵，后将三级指标的权重进行归一化处理，得到新权重 ，再，两者进行模糊矩阵复合计算，如下：

由此方法，计算A区、B区、C区二级指标的模糊隶属度，如表5所示。

3. 一级指标的模糊隶属度计算

结合一级指标权重向量和隶属度矩阵，进行模糊矩阵复合运算，得到的一级指标的评价结果向量如表6所示。

4. 总目标评价结果

结合一级指标权重向量和隶属度矩阵，进行模糊矩阵复合运算，得到A区、B区、C区总目标的评价结果向量分别为:

A区=W∘R=[0.0026，0.0049，0.0276，0.1159，0.1468，0.2188，0.4861]；

B区=W∘R=[0.0032，0.0611，0.0761，0.1412，0.1528，0.2452，0.3230]；

C区=W∘R=[0.0064，0.0471，0.0504，0.1009，0.1443，0.2742，0.3794 ]；

为使结果更加具体，我们对评价结果进行赋分，最终得到A区、B区、C区数据治理视野下政务服务能力得分别为6.0082、5.4151、5.6783(满分为7)。

表5 二级指标模糊隶属度评价表

表6 一级指标模糊隶属度评价表

(四)评价结果分析

1. 线上服务能力评级结果分析

线上服务能力包括基础设施建设、政务数据获取与存储、政务数据管理、政务数据应用、服务效能这5个二级指标，按照最大隶属度原则，A区、B区、C区均为非常满意，依据隶属度的大小，评价结果为A区优于C区优于B区。在线上服务能力方面，三个地区都做了积极尝试，也越来越重视数据治理的应用，例如A区推出政务微店、远程踏勘系统，B区完善“好差评”管理平台，C区建立的智慧政务平台和政务标准化引导平台等，都显著提高了审批速度，切实提升了群众的获得感和满意度。但是囿于数据权限与部门专网的问题，基层审批局能作为的空间有限，当前线上服务面临的主要问题有：网络系统不稳定、办事指南公布不及时、网上沟通与咨询困难，与企业、群众之间缺少互动；系统打通不到位、数据共享不充分，工作人员需要重复录入信息，严重影响工作效率；数据管理与应用水平低，信息系统之间彼此孤立，“信息孤岛”大量存在，全流程网上办理以及跨省通办、异地通办难度较大。

2. 线下服务能力评级结果分析

线下服务能力包含审批局基础情况、信息资源使用、服务质量、服务评价这4个二级指标，按照最大隶属度原则，A区、B区为非常满意，C区为满意；依据隶属度的大小，评价结果为B区优于A区优于C区。线下政务大厅仍是群众办事的主要渠道，线下的服务能力是基层审批局工作的重中之重，A区、B区和C区审批局积极推进审批部门和事项全面进驻，努力推动群众关注度高、办理量大的服务事项进驻，不断拓展服务功能、提升办事效率，大部分实现了从单一审批向综合服务转变，已经成为当地群众办事的主要渠道。但是，仍有群众反映服务大厅存在窗口设置不明晰、材料收集标准乱、排队等待时间长、办事人员态度差、电话咨询沟通难的问题。而群众对B区的服务满意程度如此高的原因就在于：B区审批局能够切实站在群众角度思考和处理问题，为企业群众提供专属服务，解决了企业群众无头咨询、多头咨询、多次补正、审中整改等现实问题，实现了服务便民化、高效化，破解了行政审批与企业群众之间的无形之墙，真正实现了由“管制政府”向“服务型政府”的职能转变。

3. 总目标评价结果分析

最终得到总目标评价结果，A区、B区、C区均为非常满意，依据隶属度的大小，评价结果为A区优于C区优于B区。对评价结果进行赋分得A区6.0082、B区5.4151、C区5.6783(满分为7)，表明员工和群众对A区数据治理视野下基层审批局政务服务能力评价为满意，对B区和C区评价介于一般满意与满意之间。这一评价结果表明这三个地区的政务服务能力仍存在改进空间。

五、基层审批局政务服务能力提升方向

自陕西省2017年开始开展相对集中行政许可权试点改革后，全省范围内的区县、开发区以及市级等层次全面推开了此项改革。在推进过程中，各地基层审批局仍处于广泛探索阶段，在线上服务和线下服务方面都存在改进空间。同时，各基层审批局也在结合自身实际情况的基础上，推出了一系列提升政务服务能力的创新举措，整体发展势头良好。

A区审批局推出的政务微店与远程踏勘，分别从数据管理和数据获取与存储维度提升政务服务能力，政务微店推动服务事项网上办理，提升审批局服务事项管理和运营管理能力；远程踏勘将原本线下的审批活动升级为全流程的网上办理，实现审批数据网上存储归档，提升政务数据的归集和存储能力。B区审批局推出的审前服务模式大幅提升了政务服务质量，将审批事项涉及的信息全要素、全流程告知给群众，安排专人帮办、代办，提升了服务方式完备度。C区审批局推出的智慧政务平台在提升数据应用能力方面发挥了巨大作用，全面公开高频事项办理流程，规范和完善办事指南，提高了数据公开互动能力。这些创新举措均具有很高的复制借鉴意义，在全国范围内产生了积极影响、树立了中西部地区改革争先的良好形象。

围绕评估过程中发现的主要问题，从数据治理的角度出发，从影响基层审批局政务服务能力水平的线上和线下两个维度进行深入分析，发现当前基层审批局的线上服务存在网上事项办不成功、网上信息公开共享不充分、数据管理与应用水平低、线上线下联通不畅等问题。线下服务存在政务服务的规范化、标准化程度不够高、窗口设置不合理、工作人员不专业等问题。为此，应从以下方向提升基层审批局政务服务能力。

首先，在保证线上服务能力方面：推进服务事项网上办理，加快政务信息资源共享，做到政务服务事项“应上尽上、全程在线”，实现一网通办、一站式服务，申请人办事就近能办、同城通办、异地可办；推进政务信息公开共享，加强与企业、群众沟通，规范、完善办事指南，并实行动态调整；加强对共享数据的分析利用，提升数据的运用与创新，建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，开展政务服务大数据分析，把握和预判公众办事需求，变被动服务为主动服务，有效促进政策的科学性。

其次，在提高线下服务能力方面：政务服务事项删繁化简，减条件、减材料、减环节，优化办理流程；推进进驻政务服务事项统一规范，通过提供无差别审前服务、定制化准备服务、个性化套餐服务、疑难问题解决服务，实现审批事项“标准办、快速办、透明办”，全面编制政务服务事项目录、梳理完善事项办事指南；明确政务大厅窗口设置原则，并加强对工作人员的业务指导和评价考核，提高审批效率，减少排队时长，推动政务大厅健康有序发展；建立政务大厅关键数据动态信息库，实现办件数据全量汇聚，对政务大厅运行及事项办理情况进行实时更新、动态管理。

最后，在融合线上和线下服务方面：加快实体政务大厅与网上服务平台融合，形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式；以数据集中和共享为途径建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务；推进实体政务大厅向网上延伸，整合业务系统，打造线上线下融合、多级联动的政务服务平台体系，满足用户个性化需求；加强对单位进驻、事项办理、流程优化、网上运行的监督管理，推进政务服务透明化、标准化、规范化。参考文献：

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