文本分析视角下废弃共享单车治理政策探究

刘玉勉

〔中共合肥市委党校(合肥行政学院) 政治与法律教研部，合肥 230001〕

共享单车，即互联网租赁自行车，是移动互联网和租赁自行车融合发展的慢行交通方式，具有绿色出行、方便快捷、节约成本、分流交通压力、减少密集接触等诸多优势。自2010年兴起，共享单车行业经历了应运而生的初创期和资本快速进入的无序发展期，2019年行业发展过渡到有序营运的健康成长期。在共享单车不断规范化向前发展的进程中，市场乱象问题持续存在，尤其是废弃单车无序堆积现象频繁出现，成为学界与实务界共同关注的问题。

一、废弃共享单车无序堆积的原因分析

在积极倡导碳中和、绿色出行的背景下，共享单车作为共享经济运营模式下的新型服务模式，车辆投入和用户规模呈现稳步增长态势。随着行业规模的持续扩张，部分城市废弃共享单车数以万计，[1]废弃共享单车的清理回收成为突出问题。造成废弃共享单车无序堆积的原因是复杂多元的，主要梳理为以下几点。

(一)共享单车市场投入过量

共享单车兴起之初，各地出台的相关政策以鼓励支持为主导。在市场准入和市场监管政策相对宽松的环境下，诸多经营主体进入该行业，并在各地投放大量共享单车。截至2021年末，互联网租赁自行车已在我国 360 余个城市投放运营，投入车辆达1945 万辆，日均使用量约 4570 万人次，共享单车用户规模超过2.5亿人。[2]从共享单车投入数量和用户规模分析，近年来该行业发展规模持续扩大，共享单车投放量一直高居不下(见图1)。一是车辆投放缺乏科学论证。部分经营主体为抢占市场份额，将增加投放作为占领市场的基本手段，以数量优势进行市场竞争，缺乏供需平衡的充分调研与数据支撑，盲目扩张规模，短期内出现过量投放。二是行业发展缺少整体规划。部分地区对共享单车行业发展未能进行综合规划，或者只是简单控制单车投放总量但对废弃车辆回收处置未作安排，同一区域内多个经营主体重复投放，导致共享单车总量严重超过市场负荷，市场保有量过剩。

图1 共享单车投入数量和用户规模图(数据来源：前瞻产业研究)

(二)经营主体后期维护乏力

尽管现有政策中均明确了经营主体对共享单车的后期维护义务，但实际运维中部分经营主体的行为很难达到规范要求。一是部分车辆质量较低。共享单车使用强度高、损坏频率快，对单车性能提出较高要求。但部分经营主体注重成本控制而忽视车况要求，选用的投放车辆不符合市场客观需求，出现车辆早衰、故障频发、定位不准等问题，运营过程中维修压力加剧，有的车辆长久失修成为废弃车辆并造成无序堆积。二是维护归集成本过高。故障单车的排查维护和废弃单车的归集处理成本较高，有的维护成本甚至超过共享单车成本价格，部分经营主体重视盈利而忽视责任，对已经无法使用的共享单车未能依照政策规定归集处理。三是后期运维管理粗放。部分经营主体缺乏对后期运营预判，在运维人员占比、车辆精准定位、车辆维修运转等方面未能提前布设，共享单车后期维护缺少相应的人力资源及信息系统配备，无力承担废弃车辆处理责任，造成废弃车辆积压。

(三)部分用户违规使用车辆

以民事法律关系视角分析，共享单车经营主体与用户之间为租赁合同关系，经营主体对车辆享有所有权，用户支付租金后享有车辆使用权。经营主体可以通过服务协议方式约束用户遵守车辆使用和停放要求，但由于实务中缺乏相应的精细化管理，出现用户不文明行为。一是故意破坏单车。用户依照约定方法或根据车辆性质合理使用共享单车，致使单车受到损耗的，不承担赔偿责任。但有的用户对单车故意损坏，造成共享单车提前报废。二是随意丢弃单车。有的用户为了个人便利将单车停放于禁停区域，有的甚至将单车弃于河道、水库等难以回收清理区域，导致共享单车废弃。

(四)部分废弃车辆难以处置

现有政策对废弃车辆处置未进行统一规制，相关车辆难以处置。一是退市企业怠于进行归集处理。在日趋激烈的市场竞争中，部分经营主体退出市场。地方规章或规范性文件中针对此类情形规定了退市企业清理回收车辆的义务，但部分退市企业未作处置。二是破产企业无法承担处置费用。部分行政主体依据地方规章或规范性文件对废弃共享单车依法实施代履行，但业已破产清算的退市企业无法承担代履行费用。三是扣押车辆未能及时处置。为维护市容整洁和交通秩序，部分行政主体对违章停放、违规投放的车辆采取扣押方式。有的经营主体基于罚款及清理搬运费用过高等因素考量，拒绝认领被扣押单车，长期扣押车辆成为废弃单车。

二、废弃共享单车政策规制的文本分析

废弃共享单车挤占公共道路，污染城市环境，造成资源浪费，成为很多城市面临的难题。为了应对废旧共享单车在城市堆积如山的问题，北京、广州、天津等地相继出台了鼓励和规范共享单车行业发展的地方政策，为共享单车行业朝规范化方向发展奠定了制度基础，其中不乏规制废弃共享单车的具体措施。

(一)政策文本的效力位阶分析

交通运输部等多部门于2017年8月联合出台的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》是国家层面的专门政策。国家层面政策主要是从鼓励和规范共享单车发展的角度进行制度设计，对于废弃共享单车的处理规定经营主体应“及时清理违规停放、存在安全隐患、不能提供服务的车辆”，但责任落实主要通过地方政策细化。地方主要以省级人民政府或较大市人民政府名义出台的地方政府规章或者政府工作部门印发的地方规范性文件作为制度依据。虽然地方出台的部分规章或政策中，对于破坏单车、废弃单车赋予了相关行政机关依法处置权，但由于尚无共享单车的专门法律法规，且《中华人民共和国道路交通安全法》中对破坏共享单车等行为都没有明确的处罚条款，导致执法部门在行使处罚权过程中缺乏法律支持。从政策文本效力位阶角度分析，地方政府规章的法律位阶是处于法律体系纵向等级中的最低层次，而规范性文件的法律效力低于地方政府规章，处置废弃共享单车的相关政策文本效力位阶较低。因此，废弃共享单车长期停放在公共区域、城市道路等位置，行政主体主要采取先行拖移、集中暂时停放的处理方式，未能从根本上解决这一问题。

(二)政策文本的涉及主体分析

基于整体性治理视角，共享单车在治理过程中要充分发挥治理主体的作用，治理主体由政府、企业、用户、社会力量构成的治理共同体。[3]通过对表1中的地方政策进行词频量化分析发现，主体出现频次由高到低依次为经营主体、用户、行政主体、社会力量，并且社会力量的词频相对较低。政策文本大多在原则要求中提及“多方共治”，“多方”不仅要依靠政企的力量，还需要让社会组织加入具体治理问题的过程中，以弥补和完善政府失败和市场失灵之处。[4]从文本角度分析，部分政策中涉及主体不全面，仅关涉经营主体、用户、行政主体三方共治，没有出现社会组织、第三方独立机构等社会力量参与。具体政策文件中关涉主体未能涵盖社会力量，也就不能对社会多元共治作出更为细致的规定。(见表2、图2)

表1 规制废弃共享单车的部分地方政策情况表

表2 部分地方政策涉及主体的词频分析表

图2 部分地方政策涉及主体的词频比例图(对表2进行词频统计分析)

(三)政策文本的规制措施分析

各地政策文本中的规制措施，主要集中于以下四点措施：一是明确经营主体为归集处置废弃单车的责任主体，二是要求用户规范使用和停放共享单车，三是鼓励其他社会主体参与归集处置废弃单车，四是针对经营主体怠于履行处置废弃单车的情形赋予行政主体代履行职权。对各地政策进行文本比较可以看出相关措施出现规制不平衡的情况。一方面，部分政策在整体框架设计上并未涵盖全面，有的没有规定行政主体的代履行职权，有的没有规定其他社会主体参与处置，即规制措施的全面性存在差异；另一方面，不同政策对于具体措施的设计细节呈现不平衡，如部分政策中对于经营主体的责任要求覆盖投放车辆标准、日常运维人员比例、废弃车辆清理时限、退市回收标准等各个环节，但有的政策在具体措施上并未全面涉及。基于各地政策的出台时间与实践基础不同，政策文本内容亦是存在较大差异。

(四)政策文本的理论逻辑分析

政策文本作为规制废弃共享单车的制度基础，应当实现其规范性功能和社会性功能，而制度功能的实现需要契合制度逻辑，但实践中存在政策文本理论逻辑不完整、有争议等难点问题。一是缺少违规行为的处罚规定。如政策文本中禁止用户违规使用导致单车废弃，要求经营主体履行回收废弃单车义务，但是未明确若不履行相关义务应承担的负面后果。违规者对其违规行为无须承担不利后果，使规制措施缺乏执行效能。二是废弃单车的产权归属争议。依据《民法典》第二百六十九条第一款的规定[5]，经营主体享有废弃单车处分权。但对经营主体不及时清理废弃单车、行政机关实施代履行的前置程序要求、废弃单车回收再利用的获利分配机制等尚无明确的法律规定，实务中亦是出现不同主体对于政策理解存在分歧，甚至出现侵权纠纷。三是监管机制未能在流程上全面覆盖。废弃共享单车的规制应当涵盖投放、运维、回收全链条，但部分政策文本未作此要求。如基于数据信息屏障难以精准掌握投放数量等因素，部分政策中未对投放规模进行明确限制，或者基于技术能力限制无法真正掌握市场实际投入数量，导致经营主体并未真正履行限制投放要求。

三、优化废弃共享单车政策的对策建议

我国倡导绿色出行理念，把推动绿色低碳转型作为可持续交通发展的战略性任务，共享单车可以用较少的资源投入和环境代价满足人们短程出行需求。但废弃共享单车如果不能得以妥善处置，反而会占用公共空间和土地资源，影响城市生态环境。针对文本政策中的现实难点问题，提出以下对策建议。

(一)提高相关制度效力位阶

共享单车行业在我国的发展已经相对成熟，完善相关制度体系已迫在眉睫。针对废弃共享单车的规制措施散见于地方政策文本的现状，建议从提高制度效力位阶着力。一是以法律形式明确废弃共享单车处置程序。我国目前尚未专门制定共享单车相关法律，对废弃共享单车的处置也无专门法律规范。立法层面正在酝酿出台绿色交通、慢行交通等法律，可以以此契机在立法中纳入废弃共享单车的管理规定，以法律形式明确废弃共享单车的回收处置程序。二是出台国家层面细化政策。建议依托《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》前期基础以及地方实施细则实践经验，优化细化共享单车的体系性规定，以国家层面政策规定共享单车的投放、维护、检修、报废、回收、处理，促进废弃共享单车规范化管理。三是以地方立法形式细化废弃共享单车规制措施。现有政策多以政府规范性文件形式呈现，可以在地方交通条例等法规规章中细化废弃共享单车的处置措施以及随意丢弃单车、怠于履行清理责任等违规行为的处罚标准，提高行政主体执法效能。

(二)明确经营主体清理责任

从民法理论分析，运营企业拥有单车所有权的同时，也承担车辆维护、修理及报废义务。企业社会责任理论亦认为，企业在创造利润、对股东和员工承担法律责任的同时，也应承担对消费者、社区和环境的责任。通过政策文本明确共享单车经营主体对于废弃单车的清理责任具有法理学、管理学的理论支撑，建议针对经营主体全生命周期进行制度设计，以细化措施明确经营主体责任。设计生产环节，鼓励经营主体选取耐用且可回收材料，增强车辆抗损耗能力，延长报废期限；单车运营环节，经营主体配备一定比例的专业运维人员实时监控车辆流动并及时排查停驶状态的单车，以电子围栏、虚拟桩等技术手段规范用户停放，提高车辆清理回收效率；回收利用环节，鼓励建立良性循环产业链条，使共享单车拆解物得到循环利用。制度设计从前端-中端-后端的全链视角，对经营主体清理责任进行规范，推动行业向绿色环保转型升级。

(三)完善行业标准体系建设

统筹推进共享单车行业的标准化管理工作，设置生产技术、处废能力、评价考核等专业标准体系，完善标准化制度体系。一是设置共享单车生产技术标准。对共享单车生产材料、定位精度等设定标准，从源头上控制共享单车品质，延长使用周期，促进废弃车辆材料可回收与再利用。二是设置经营主体处废能力标准。共享单车经营主体应当具备日常运营维护、废弃车辆归集等处废能力，细化经营主体在运营、维护、归集、处理等流程的服务标准，以满足日常运维与废弃车辆处置需求，以制度的规范功能引导经营主体履行清理责任。三是设置评价指标体系。构建以信用为基础的评价指标体系，引入多元主体论证并确定具体指标。强化标准考核结果运用，对于不能依照考核标准及时归集处理废弃车辆的经营主体，限制其投放规模，实现制度惩戒功能，提高经营主体自觉履行处废责任的主动意识。

(四)强化行政主体监管效能

在共享单车回收体系中，参与主体除了经营主体外，行政主体也起着至关重要的作用。[6]监管体系有待完善是废弃共享单车堆积如山的原因之一，基于此，应在文本设计中优化行政监管机制。一是坚持疏源导流的思路科学控制总量。共享经济的初衷是用一定的甚至尽可能少的物质投入来满足高周转的服务需求，有了初始投放量之后，经营主体应当在控制总量的前提下提高周转使用，而非简单的“拼投放”[7]。行政主体可以依托科学演算控制总体投放规模，采取区域内配额制等方式引导经营主体合理投放，并根据运营需求适时调控总体规模。二是依托数据资源平台实现动态精准监管。通过将投放车辆编码信息上传公共数据资源共享平台等方式，精准定位并监管投放车辆状态，排查长期停滞车辆。在市场需求未发生明显变化的情况下，后期投放与报废数量关联“退一进一”。经营主体替换新车应以妥善处置废弃车辆为前提，及时存量废弃共享单车。三是明确行政主体代履行职权。尽管《民法典》第二百六十条规定为经营主体对废弃单车享有处分权提供了法律支持，但该典第九条规定“民事主体从事民营活动，应当有利于节约资源，保护生态环境”，将“绿色原则纳入民法基本原则”，旨在构建生态时代下人与自然的新型关系。从法律原则角度分析，经营主体亦应承担起归集处置废弃共享单车的责任。对于正常营运中的经营主体怠于履行清理义务的情形，可以依托《行政强制法》第五十条规定“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍，恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全，造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”，在相关制度中明确行政主体代履行职权。

(五)鼓励社会多元主体参与

在行政主体顶层谋划废弃共享单车的统筹处置，经营主体履行及时清理废弃单车义务，用户规范使用停放单车的基础上，积极促成社会多元主体形成合力。一是鼓励第三方参与废弃车辆处置。经营主体可以采取联合或单独购买服务方式，委托第三方专业机构代为履行处废责任。尤其对于业已破产清算的经营主体无法支付代履行费用的情形，可以引入第三方清理废弃车辆的处置方式，第三方为废弃单车回收再利用的第一顺位获利者，从而解决经营主体破产清算后废弃共享单车清理回收难题。二是充分调动志愿者积极性。积极发动志愿者或文明引导员，借助志愿者力量引导用户规范使用车辆、文明停放车辆，培养用户文明出行习惯。三是发挥行业协会的带动作用。鼓励由行业协会牵头，会同共享单车经营主体商议制定公约，对存在多次违规停放共享单车等不文明行为的用户，实施联合限制措施，以提升用户规范用车意识。通过充分挖掘独立第三方、志愿者、行业协会等社会力量参与废弃共享单车治理，创造共治共享的良好出行环境。

据测算，1000万辆废弃共享单车至少产生16万吨的城市垃圾，而对其回收再生，将至少减少铝土矿开采11万吨，减少植被破坏17万平方米，减少碳排放58万吨。 实现对废弃单车的科学治理，既是共享单车实现绿色、环保、便捷价值的客观要求，也是深度挖掘利用行业资源的必然选项。对现有制度文本的难点问题进行理论阐释，是为畅通制度路径提供参考，也是为优化政策环境提供策略，以期更好地回应现实需求。