浙江省域都市圈人口经济圈层集聚规律及应对策略

文/柯敏 徐博文

一、引言

国家发展和改革委员会发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）指出：都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。都市圈作为城市化发展的高级阶段，在承载跨区域人口流动、配置要素资源、组织产业协作方面具有高效作用，是优化支撑以城市群为主体的新型城镇化空间格局的重要载体。深入研究都市圈类型分布、圈层结构及要素分布规律，研判其发展类型、阶段特征，推进实施分层分类的差别化政策，对于提高都市圈发展密度和运行效率、促进都市圈健康成长具有重要意义。

浙江省作为沿海发达省域代表，是国家支持的高质量发展建设共同富裕示范区，自“十一五”以来，浙江省就明确提出杭州、宁波、温州都市圈和浙中城市群，一以贯之推进“四大都市圈”发展战略，该战略明确了全省空间优化的主体形态和协调层级，在城乡协调发展、区域均衡发展方面取得了显著成绩。本文以浙江省域内杭州、宁波、温州、金义四大都市圈为样本，定量分析了近十年来浙江大都市圈人口、经济、用地等要素在“核心-边缘”不同圈层的规模集聚、质量效率等特征规律，并进一步提出了相关对策建议，以期为全国其他都市圈建设提供一定的参考。

二、浙江省四大都市圈要素集聚规律

（一）圈层范围界定及数据来源

根据《浙江省大都市区建设行动计划》（浙委发〔2018〕78号）规定的四大都市圈及都市核心区划定范围（如图1所示），四大都市圈的圈层划分如下：①内圈层以杭州、宁波、温州、金华-义乌四大中心城市2000年以前撤县并区的市辖区作为中心主城圈；②中圈层是指与中心城市具有紧密联系的县（市、区），接近本文所设定的紧密近郊圈范围；③外圈层以中心城市临近地级市域为单元，并考虑实体空间和所属县（市、区）不重叠配置，划定外围远郊圈范围（如表1、图2所示）。在此基础上，本文进一步以所涉及的78个县（市、区）为单元，收集2010-2020年浙江省及相关市统计年鉴中各县（市、区）常住人口、建设用地、生产总值等面板数据，明确圈层归类，以分析各类要素增量规模、单位效益在不同圈层的分布演化规律。

图1 浙江四大都市圈及核心区规划范围

图2 浙江四大都市圈圈层研究范围

（二）规模增长圈层分布特征

1.新增人口向大都市主城圈集聚态势显现，杭甬主城圈人口集聚头部效应显著，但温州、金义都市圈人口集聚不稳定、圈层分布不明显。四大都市圈2016年、2021年新增常住人口全省占比从92.8%上涨到98.1%，为人口主要吸引地。其中，主城圈、近郊圈、远郊圈吸引人口全省占比分别由2016年的50%、32.1%、10.8%转 变 为2019年的70.8%、20.1%和7.9%，在经历了2018年、2019年人口大幅增长、主城圈中心集聚之后，2021年三个圈层吸引人口则基本回落到2016年的平稳状态，新增人口全省占比分别为48.3%、31.8%、18.0%（如图3）。其中，2020年为人口增长高峰年，杭州主城圈达到149.2万人，宁波主城圈达到44.7万人，合计占全省新增人口的31.4%，且杭、甬主城圈新增人口强度分别达到288人/平方公里和94人/平方公里，明显高于近、远郊圈；温州主城区人口从“十二五”减少到“十三五”略有增长，具有波动不稳定性，但新增强度达到45人/平方公里，呈现一定集聚优势，而金义都市圈新增人口强度较低，分布较为平稳（如图4）。

图3 2015-2021浙江都市圈各圈层常住人口年均增长规模分布（单位：万人）

图4 2010-2020四大都市圈各圈层常住人口增长总量规模分布（单位：万人）

2.新增建设用地向大都市主城-近郊集聚态势显现，四大都市圈分化明显，杭州都市圈建设用地增长优势尤为突出。杭州都市圈建设用地增长优势突出，2015-2020年新增规模占比达到大都市圈总量的69.8%，各圈层用地规模显著扩张，且主城圈用地开发强度更为突出，达到0.82%，用地供给圈层递减效应明显。宁波都市圈主城-近郊用地增长明显缩减，新增建设用地相比“十二五”时期缩减明显，仅远郊圈略有增长，2015-2020年增量占比仅为13.2%，主城圈开发强度仅为0.27%。温州、金义都市圈主城-郊区用地配置不均问题突出，得益于早期围填海转地和低丘缓坡开发利用政策，两地主城区用地保障较为充足，主城圈新增用地开发强度分别达到0.72%和0.35%，但郊区圈增长有限，支撑不足（如图5）。

图5 2010-2015、2015-2020四大都市圈各圈层建设用地年均增长规模（单位：平方公里）

3.经济增长以主城圈、近郊圈为主力，杭州都市主城圈一枝独秀，宁波、温州、金义近郊圈经济增长动力显著。从整体看，近十年间大都市圈生产总值稳定占据全省约97%的份额（2020年），其中主城、近郊、远郊三圈层经济规模占比分别从2010年的35.0%、39.0%、22.0%向2020年 的37.8%、37.3%、21.2%转变，中心集聚趋势显现，产业结构趋向“三二一”转型，主城圈第三产业比重从2010年不到50%，提高到61.4%，近郊圈也提高到接近50%。各都市圈层面，杭州都市主城圈总量占比达到47.8%，经济增量强度优势更为突出，周边带动效应显现；而宁波、温州、金义都市近郊圈经济增长规模均高于主城圈，分别达到各都市圈总量的39%、59%和64.8%，表现出较为强劲的发展动力（如图6）。

图6 2010-2015、2015-2020四大都市圈各圈层生产总值年均增长规模（单位：亿元）

（三）单位效益圈层分布特征

1.从人均产出看，主城圈人均GDP明显高于郊区圈，杭、甬主城区优势突出，温、金都市圈分布则较为扁平。整体层面，主城圈人均生产总值从2010年的6.4亿元/人提升至2020年的12.3亿元/人，增长幅度是近、远郊的约1.3倍，且差距有逐渐拉大趋势。各都市圈层面，杭、甬两大都市圈人均生产总值整体较高，其主城圈具有更为明显的提升趋势，其中宁波主城圈略高于杭州，两地远郊圈则相对较低，但仍领先温、金都市圈各圈层（如图7）。

2.从经济密度看，杭、甬都市圈各圈层分布较为均衡，而温、金都市主城圈用地开发效益显著较低，主城-近郊错配问题突出。整体层面，近十年间近郊圈建成区单位用地产出效益一直保持较高态势，主城圈2018年起才呈现加快增长趋势，2020年达到19.04亿元/平方公里，基本与近郊区（19.31亿元/平方公里）持平，相比而言，远郊圈经济密度增幅较慢（如图8）。各都市圈层面，杭州主城圈具有较高的建成区地均产出，宁波都市圈各圈层建成区地均相对均衡集约；温州近郊圈一枝独秀，2020年达到42亿元/平方公里，但主城圈明显降低，仅为10.1亿元/平方公里；金义都市圈也有类似问题（如图9）。

图8 2010-2020浙江都市圈各圈层建成区经济密度分布（单位：亿元/平方公里）

图9 2010、2015、2020四大都市圈各圈层建成区经济密度分布（单位：亿元/平方公里）

3.从建成区人口分布密度看，主城圈单位建设用地城镇人口承载密度普遍低于近、远郊圈，“内疏外密”现象突出，但近年来有收敛趋势。整体层面，总体上十年来人口增长速度远低于用地扩张速度，但也存在圈层分化，都市主城圈自2017年以后人口增速开始快于土地增速（1.41倍），2020年约为土地增速的2.8倍，人口密度稳步抬升；而近、远郊圈人口增速普遍为建设用地增速的50%左右，三者差距有所收敛（如图10）。各都市圈层面，杭、甬都市圈人口密度分布更显扁平化，主城圈密度略低于近、远郊圈，但存在增长态势；温州、金义都市主城圈人口密度分布“内疏外密”现象更为典型，尤其是温州都市圈郊区一枝独秀，远高于其他地区（如图11）。

图10 2010-2020浙江都市圈各圈层单位建设用地城镇人口密度（单位：万人/平方公里）

图11 2010-2020四大都市圈各圈层单位建设用地城镇人口密度（单位：万人/平方公里）

三、主要结论

（一）各圈层总体发展状况良好

浙江省大都市圈要素集聚与效益提升适配性趋好，处于“中心集聚-郊区外溢-布网整合”各圈层并行发展态势，人口、用地、经济要素向大都市优势地区集聚态势显现，匹配度整体较好。其中，主城圈人口、经济、用地要素规模集聚态势进一步加强，人均GDP优势显现，但建成区经济、人口密度有待提升，未来仍是各类要素集聚战略平台；近郊圈在承接人口、用地、经济等要素外溢的主体作用更加显现，尤其是建成区经济密度优势突出，亟需增强用地供给；远郊圈人口、经济、用地增量规模增长幅度和单位效益不显著，但未出现人口流失收缩现象，发展潜能有待进一步挖掘。

（二）集聚效益凸显

一方面，人均生产总值“内高外低”优势突出，主城圈经济极化效应显现，未来在发展集聚大规模经济总量同时，需要承担更多人口集聚任务，实现更加均衡的人均效益布局；另一方面，单位建设用地人口和经济密度“内疏外密”问题值得关注，受县域经济发展制约，中心城市仍然视市辖区为经济发展主战场，近郊县域无法获得更多用地资源配置，中心城区用地供给与近郊区县用地需求存在一定错配问题，无法实现更高质量的外溢发展。

（三）四大都市圈分化明显

杭州都市圈作为成熟型核心都市圈，各圈层整体协调性最强，处于“主城集聚-近郊布网-远郊扩散”耦合发展阶段，中心对于近、远郊区的带动效应显现，人口、建设规模与生产总值增长变化相辅相成，各要素利用与转化效率较高，要素配置枢纽功能和综合竞争力初步显现。

宁波都市圈作为发展型核心都市圈，处于“主城提质-近郊扩张—远郊联动”整合发展阶段，人口增长与生产总值增长具有更高的匹配度，人均GDP总体较高，主城区腹地空间和建设用地增长相对受限，存量用地开发潜力较大，近郊圈人口、经济集聚密度较高，远郊圈受跨山、跨海、跨湾等高成本空间拓展制约，无法辐射带动更大范围腹地。

温州、金义都市圈作为潜在培育类都市圈，仍处于“主城加密-近郊融入”弱强核发展阶段，主城区人口、用地、经济要素中心集聚优势不够明显，建设规模增长的转化效率低，发展较为粗放，部分近郊区优势更加突出，但土地等要素供给不足，亟需融入联动、实现中心城区与郊区县域一体化发展。

四、应对策略

（一）空间整合策略：扩大腹地推动精准治理

1.撤县设区，扩大市辖区中心主城圈腹地范围。充分考虑市级与所辖县（市、区）撤并意愿，本着避免影响强县积极性、市级纳入弱县后财政可负担的原则，近期可重点聚焦拓展宁波市辖区腹地，推进宁波余慈地区、象山县撤县（市）建区；远期在充分挖掘存量用地潜力、强化人口、经济要素导入基础上，进一步推动金华兰溪市、温州永嘉瓯北等部分县（市、区）撤县建区。此外，合理设定已撤县（市）设区县市财政权限的交接过渡机制，实现平稳过渡和扩区成果实质性落地。

2.边界重组，优化市辖区治理空间尺度推动精准治理。当前各市辖区在管辖面积、人口规模、经济总量等方面存在差异较大及管理调整不力等问题，部分老城区发展空间有限，而外围地区发展腹地较大但发展重心多头、经营组织不力。亟需重组辖区边界，按照“新老搭配”思路，与相邻的城郊行政区合并，释放各自优势，使管辖范围与管辖事权、财权、土地资源、人力资源匹配更为精准。

3.跨界治理，先行探索主城区-近郊跨市域一体化合作板块。以发展较为成熟的杭州、宁波都市圈为试点，推动建设杭嘉、杭绍、杭湖、甬舟等跨市域一体化合作先行区，围绕优势产业、枢纽开放、科技创新等特色领域开展跨区域合作，推进建设临平-海宁研发生产合作区、萧山江南-柯桥临空经济合作区、余杭-德清数字经济合作区、北仑-金塘、梅山-六横临港产业合作区等，推动主城-近郊联动融入，以一体化推进高质量发展。

（二）结构优化策略：圈层协同促进精明增长

1．中心主城圈层次：加快老城有机更新和新区培育，构建紧凑、高效的“多中心、网络化”空间结构。未来大都市主城圈依然是要素集聚的主阵地，一方面，加快老城区有机更新、功能疏解、人口疏散，挖掘城中村、低效工业用地存量潜力；另一方面，加快新城区人口导入和用地供给，加密轨道交通网络布局和站点覆盖率，推动重点交通走廊和沿线平台耦合建设，如杭州主导实施“一核九星”“拥江发展”战略，宁波主导实施“一主两翼多点”“拥江揽湖滨海”战略，金义主导实施“浙中科创大走廊、六城联动”战略，有力提升主城中心人口、产业、用地要素集聚与空间结构匹配绩效。

2.紧密近郊圈层次：强化人口导入和用地供给，推动“环状+放射”市郊骨干轨道布网，突出交通节点新城建设。放大发挥近郊经济集聚效应，引导人口、用地向近郊区集聚供给，围绕打造“一小时快速通勤圈”，重点推进都市圈轨道交通一期、二期建设，满足高强度、长距离通勤需求，并强化近郊环状、周向链接，缓解主城向心通勤压力。选取市郊铁路沿线站点，建设一批产城融合型交通节点新城，围绕特色产业集群和人群需求，扩大住宅用地和租赁型住房供给，优化高品质特色化公共服务配置。

3.外围远郊圈层次：优化山水田园生态网络，推动点状功能供给，加强郊野地区生态价值转化。支持远郊区县融入大都市功能组织体系，拓展都市圈城际、市域（郊）铁路辐射半径，打通要素流通渠道。注重保护大型湿地、湖漾、山体森林、公园、自然栖息地等开放空间，优化河道、绿带等廊道链接。注重控制建设用地增长供给，积极盘活存量用地资源，适当推动“康养+、文化+、创新+、商务+”点状功能用地低冲击开发，鼓励风景区催生高科技、文化旅游、康养运动等多元新兴经济。

（三）要素配置策略：靶向施策提高配置效率

1.人口调控方面，应着眼于巩固规模优势、提升结构质量、推动高效流动等方面优化政策制定。继续加大户籍制度改革，放宽城镇落户限制，加快推进农业转移人口市民化，以常住人口规模为依据，推动公共资源按常住人口配置。其中，杭州都市圈应以高品质教育、医疗资源导入主城及近郊圈层，鼓励周边有条件的县（市、区）率先探索户籍准入年限同城化累计互认和社保互认，有序引导人口落户；宁波都市圈可进一步提升主城人口密度，加大郊区人口导入规模，强化制造业等专业创新人才引进；温州、金义都市圈应积极倡导“回归主城”战略，通过发展现代服务业和专业化生产性服务业，增强就业供给发展弹性，保持人口稳定增长。

2.土地配置方面，加强城乡建设用地指标省级统筹力度，确保向都市圈重点平台、高效地区倾斜。结合城镇新增常住人口规模和流向，合理安排城镇新增建设用地指标，着力向大都市主城新区重点板块、近郊节点新城倾斜，探索生态空间点状弹性用地供给机制。支持宁波、温州等都市圈开展城中村、围填海、低效工业用地等存量土地空间挖潜试点，引导推动金华低丘缓坡土地指标向义乌等近郊区倾斜。

3.经济集聚方面，强化都市圈产业纵向分工和横向协作，构建更大格局的本地经济网络。积极遵循“中心-近郊-边缘”“研发-转化-应用”产业纵向分工和特色产业集群横向协作规律，放大各圈层经济集聚效益，探索构建都市圈统一产业地图和产业招商项目库，做深做实重点产业链规划，推动主城圈产业结构向服务化、集约化和高端化发展，支持郊区县发展硬核产业集群，融入都市圈整体创新经济网络，加速强链、补链、延炼一体化布局。