青岛市即墨区国土空间规划中自然资源用地布局探索

邓晓阳 肖 政 宫 震 周兆强

（青岛市城市规划设计研究院，山东青岛 266000）

我国各类自然资源的规划和管理工作由国土、林业、水利、海洋、环保等不同部门分别进行，缺少有效衔接，可能导致各类自然资源在用地布局方面存在冲突矛盾，阻碍自然资源的保护和合理利用。随着自然资源部的成立以及《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，国土空间规划体系要求实现“多规合一”。

国外的相关研究主要从行政体系、法规体系和运行体系等方面阐述如何进行多个规划间的有效协调。德国纵向构建“联邦-州域规划-地方”3个级别，英国实行“区域空间战略-地方发展框架”体系。国内的相关研究主要从编制内容、技术标准、工作组织、改革模式等方面论述，少量研究同步开展规划实践。目前，国内外的研究更多从宏观、中观层面进行理论性研究，对不同规划之间用地布局冲突矛盾的解决问题研究较少。

本文结合青岛市即墨区国土空间规划编制实践工作，借鉴相关研究经验，主要从微观视角对自然资源用地布局进行实践探索，对存在冲突矛盾的用地图斑进行合理性地研判，为其他区域提供参考。

1 研究对象界定与相关研究进展

1.1 自然资源的概念与研究对象界定

结合《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《市级指南》）的规划指标体系，面向国土空间规划，本文研究的自然资源范畴涉及国土空间规划中的生态空间和农业空间，主要包括耕地资源、林地资源、水资源、海洋资源、矿产资源等。

1.2 现有自然资源空间类规划的用地布局存在矛盾

即墨区现有自然资源的空间类规划10多种，系统地梳理各级各类规划中自然资源情况，发现陆域与海洋之间的界限不清，导致两者间的模糊地带存在用地重叠现象，涉及用地45 km2，占陆域面积2.6%；陆域范围内在不同规划中，同一地块被规划为不同类别的用地性质，涉及用地99 km2，占陆域面积5.5%。

2 自然资源用地布局研究思路与技术路线

即墨区各类自然资源不同规划中原有底图底数不统一、规划用地存在冲突。在新时代生态文明价值导向的国土空间规划体系下，必须坚持“一优三高”（生态文明建设优先、全面实现高水平治理、高质量发展和高品质生活）。文章聚焦国土空间规划中自然资源的用地布局，采取“夯实基础、构建格局、制定规则、落实指标、划定方案”的技术路线。

自然资源用地布局技术路线如图1所示。

图1 自然资源用地布局技术路线

3 即墨区国土空间规划中自然资源用地布局实践

3.1 夯实基础

进行基数转换，确定各类自然资源的底图底数。依据《山东省国土空间总体规划基数转换技术指南（征求意见稿）》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》等，以“三调”成果为基础，将13种一级类、73种二级类的用地性质转换为国土空间规划的24种一级类、106种二级类、39种三级类用地用海性质，基数转换后形成用地“一张底图”，底图底数较为准确，为自然资源用布局提供规划基础。

3.2 构建格局

依据自然地理格局、双评价等，构建自然资源的空间格局。“双评价”能够相对客观地反映区域的自然地理格局、资源环境禀赋特点。“双评价”分析结果显示，陆域生态保护重要区占陆域面积的11%，主要分布在东部沿海山体、河流等区域；农业生产适宜区占陆域面积的72%，主要分布在西北部的大沽河流域、东北部莲阴河流域等区域。以“双评价”为基础进行研判，全域构建“一心两带，多点多廊”的生态空间格局和“一带三区”的农业空间格局。

3.3 制定规则

依据相应的规范管理要求，制定处理冲突矛盾的原则。在生态文明思想和总体国家安全观指导下，坚持底线思维，依据山水林田湖草海的相关规范管理要求，遵循生态优先、安全为重、因地制宜原则，提出协调不同类型冲突矛盾的规则。生态优先原则方面，在长时间内必须保证原有用地的生态功能属性，各类自然资源用地布局划定的优先级为自然保护地、生态保护红线、饮用水水源保护区、重要湿地、河道管理范围线等。安全为重原则方面，在地质灾害易发区、马山等地质遗迹保护区范围内，对生产、建设活动进行避让和限制。因地制宜原则方面，从实际出发，立足区域所在地的自然禀赋和发展特征。

3.4 落实指标

基于空间格局，结合地方实际，落实下达的规划指标。现阶段，国家、省、市等层面的国土空间规划均未下达各类自然资源的规划指标，暂定林地保有量为170 km2，上级下达规划指标后，深入分析和用地布局。

3.5 划定方案

结合规划指标和处理冲突矛盾的规则，进行用地空间布局。以用地布局中较为复杂的林地资源为例，阐述国土空间规划中林地资源的用地布局划定思路和主要流程。

（1）划定思路。

在三调重点保障林地数据的基础上，依次叠加自然保护地划定、生态保护红线（陆域）、山体坡度大于25、河湖湿地、矿产、三调其他林地等数据；依据制定的处理各矛盾冲突原则和规则，划定林地空间分布初步方案，不断调整完善，优化林地资源空间布局方案。

林地资源用地布局划定思路如图2所示。

图2 林地资源用地布局划定思路

（2）划定主要流程。

确定重点保障Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级保护等级的林地图斑，总面积为112 km2，属于强制性管控；在此基础上，依次添加自然保护地中森林自然公园、生态保护红线和山体25度坡以上数据中的林地部分，全部划定为林地范围，叠加去重，林地面积119 km2；结合生态空间格局和林地保有量指标，将位于林地空间布局中东部沿海防护水土保持林区等区域的“三调”中非重点保障林地，优先划入林地范围，作为完成林地保有量的储备区，增加部分的林地属于引导性管控，叠加林地面积264 km2。添加规划河湖湿地、矿产（地上部分）数据，与上述初步划定的林地的交叉重叠区域为6 km2，将冲突矛盾的林地调出，调整林地面积257 km2。其中，强制性管控林地119 km2。

利用因地制宜原则，结合实际情形，分析研判每一块“三调”种植属性标注为“即可恢复”“工程恢复”的林地图斑，在保留强制性管控林地的基础上，统筹考虑农业空间格局和耕地保有量，形成林地布局初步方案，划定林地面积178 km2，不考虑建设用地占用的情况下，达到暂定的林地保有量（170 km2）。

其他自然资源的划定思路和流程与上述林地资源类似，经过整合优化形成自然资源用地布局方案，下一步为建设用地布局进行统筹衔接、相互协调。

4 结语

本文聚焦自然资源用地布局，为各类自然资源存在的冲突矛盾制定相应的处理原则和规则，并以青岛市即墨区的林地资源资源为重点，演绎具体的用地布局的划定思路和流程。目前，各层级国土空间规划处于研究摸索阶段，自然资源相关的政策法规在同步制定中。因此，本文提出的研究方法有待进一步审视与检验，建议自然资源用地布局的划定应结合后续实施以及监督管理等要求进行优化完善，真正形成用地边界明确、权责明晰的国土空间规划用地“一张图”。