基于农村宅基地退出的耕地保护*——以成都市金堂县为例

王藜璇 冉清红 岳云华

成都师范学院史地与旅游学院，四川成都

1 研究区概况

金堂县位于成都平原东北部，东经104°20′37″～104°52′56″、北纬30°29′10″～30°57′41″之间，面积为11.56万hm2、人口数近百万，下辖20个乡镇、1个街道办和2个省级开发区。金堂县地势东南高、西北低，以丘陵地形为主。2018年，金堂县地区生产总值达到424.1亿元，同比增长了10.5%，城镇化率超过50%[1]，但随着金堂县经济的迅速发展和城镇化速度的加快，金堂县人均耕地面积逐步减少，人均耕地仅0.063 hm²，低于全国人均耕地面积0.053 hm²，人地矛盾较为突出，需对金堂县采取耕地保护措施。

由于金堂县耕地资源的总量正在不断地减少，采取农村宅基地退出的方式保护耕地资源，为耕地保护提供了新途径新措施。本文就成都市金堂县为例，从农村宅基地退出的方向提出耕地保护的建议和措施，从而提高金堂县的耕地资源总量及人均耕地面积，促进耕地资源合理运用[2]。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

本研究采用的数据来源于金堂县农村宅基地退出调查问卷，问卷调查的时间集中于2019年2月25日～3月20日，被调查的乡镇有赵家镇、官仓镇、清江镇等。由于被调查的对象多是金堂县的农民，受教育程度存在差异，故在实际调查中采用了问卷和访谈相辅的调查方式。本次调查共发放问卷216份，其中有效问卷203份，问卷有效率为93.98%。问卷调查的内容主要涉及农户的基本情况、农户宅基地情况和宅基地退出意愿情况。

2.2 研究方法

问卷调查法。基于金堂县216份问卷对该县宅基地的利用现状和农户宅基地面积进行分析，调查金堂县是否存在农村宅基地闲置、荒废的问题，以提出解决办法，提高金堂县农村宅基地的利用率，促进土地资源合理利用[3]。问卷共分为三个板块，一是农户的基本情况，二是农户宅基地情况，三是宅基地退出意愿情况[15]。从这三个板块的问卷调查可以了解到金堂县农户的宅基地现状、农户宅基地退出意愿及其影响因素。

访谈法。问卷被调查者为金堂县农村居民，部分农民文化程度较低，故在问卷调查的形式上辅以访谈，由调查者提问，受调查者回答的方式进行[4]。

3 成都市金堂县宅基地退出问卷调查结果与分析

3.1 农户宅基地退出及意愿情况

根据对“成都市金堂县农村宅基地退出调查问卷”的整理分析，得出当地农户的基本情况（表1）。参与调查的农户大多是初高中学历的中青年，65.52%的农户同时在务工和务农；一半以上的户主参保新型农村合作医疗保险；农户们的宅基地大多位于县城远郊和乡镇场口，且相对集中；农户的家庭人口在4～5人左右，主要收入来源是务工；对政府的宅基地政策了解较少，主要途径是政府宣传。

农户宅基地情况（表2）。通过对问卷的结果分析，金堂县61.21%的农户是由继承或分户取得宅基地，24.14%的农户是通过其他方式取得；农户的宅基地多是钢筋混凝土和砖混结构的二层楼房；81.03%的农户宅基地已办理土地使用证，55.17%的宅基地没有流转过，72.41%的宅基地为农户自己居住。

宅基地退出意愿情况（表3）。金堂县绝大多数的农户认为只要政府对闲置宅基地退出给予合理补偿，就愿意退出这部分闲置的宅基地，且希望闲置宅基地退出的补偿方式为安置补偿；对宅基地退出补偿机制只要大多数人都接受自己也可以接受，愿意退出闲置宅基地的农户是因为在城里务工想在城里购房，而其他农户不愿意退出的原因是退出补偿的钱不够买新房或修建新房，或退出后到集中安置区会导致务农不便。

表3 金堂县农户宅基地退出意愿表

根据问卷调查的结果和访谈中了解到的信息可以总结出成都市金堂县大多农户在城里务工，宅基地的使用者大多是家里的老人，农村宅基地闲置情况较为普遍。金堂县愿意退出自家闲置宅基地的农户所占比例高于不愿意退出的农户，退出宅基地的积极性高低取决于激励机制[13]，因此，金堂县政府只有综合考虑农户的特征和退出意愿，制定出合理有效的政策，建立完善的宅基地退出补偿机制，才能引导农户积极退出宅基地，解决农村宅基地闲置和利用率低的问题，促进宅基地利用方式的改进[14]。

3.2 宅基地退出与耕地保护

由表4可知，金堂县人均宅基地面积为145.5 m²，超出我国人均集体建设用地65.5 m²，人均宅基地面积严重超标，基于农户积极退出宅基地，金堂县的宅基地退出并复垦为耕地的潜力为4 356.405 hm²，这说明通过宅基地退出的手段可以促进耕地保护[5]。

表4 金堂县农村宅基地用地超标与复垦耕地潜力

4 结论与建议

4.1 主要结论

1）金堂县耕地面积广阔、但存在人均耕地面积少与耕地质量低的问题，因此，金堂县需要进行耕地保护，通过宅基地退出可以促进金堂县耕地面积的动态增加，有助于城乡耕地统筹规划。

2）通过问卷分析可知，金堂县农户宅基地利用率较低且农户退出意愿高，宅基地退出后复垦为耕地的潜力较大，宅基地退出可以促进土地利用方式的转变、优化农村土地利用方式、合理利用闲置浪费的宅基地，因此，基于宅基地退出实现耕地保护的方法是可行的，但需要制定相应的宅基地退出政策和管理制度。

4.2 建议

1） 制定合理的宅基地退出政策。结合调查实际情况和金堂县宅基地现状，影响金堂县宅基地退出的主要因素为农户家庭经济状况、宅基地使用现状等[8]。在金堂县农村经济水平状况下，农户从土地中获取的收入无法满足农户的生活需求，农户渴望改善生活的意愿强烈。因此，要使农户自愿退出宅基地需要合理的宅基地退出政策支撑，保障农户在退出宅基地后还能满足自身生活需求，提高农户的生活质量[9]。一是建立农村宅基地自愿有偿退出机制，政府通过有偿的方式鼓励金堂县农户自愿退出宅基地[10]，补偿的方式可以多元化，让农户可以自由选择适合自己的补偿方式，满足农户的生活需要。例如，实行经济补偿和实物补偿等多种补偿方式相结合的宅基地退出机制。二是进行宅基地确权，明确宅基地的产权所属，进一步细化宅基地产权结构，为宅基地的市场流转打基础[11]。三是建立宅基地市场交易，由政府主导，把农户的宅基地退于市场中，这样的宅基地退出方式收益明显，农户也会积极响应宅基地退出号召，这样既能解决闲置宅基地占用耕地的问题，也能保障农户们的经济生活。

2）完善宅基地退出管理制度。加强农村宅基地管理力度，由于金堂县宅基地管理薄弱，农村宅基地任意占用耕地，导致原有宅基地退出困难，新的宅基地又在随意扩张，甚至占用了农村耕地，因此加强农村宅基地管理力度非常必要，这对于合理利用农村土地、集约用地具有积极影响[12]。建立农村宅基地规划制度，加强农村宅基地管理力度首先就要加强宅基地规划，明确农村宅基地规划的法律地位。确定宅基地流转制度，随着市场经济的发展，农村宅基地流转是有一定必要性的，政府应正确进行疏导，这对促进农户收入有积极意义。