成渝地区双城经济圈主轴城市发展路径研究——基于土地利用视角

■ 王伊杰/李新玉/南锡康/时 晨

（1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.中国自然资源报社，北京 100860）

0 引言

成渝地区资源丰富、人口密集，经济发展基础好，是我国西部地区重要的经济增长极。2021年10月，中共中央、国务院印发实施《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，推动成渝地区双城经济圈建设，成渝地区迎来新的发展契机。成渝地区双城经济圈按区域分为双圈和两翼，双圈是指重庆、成都都市圈，两翼是指渝东北、川东北地区和川南、渝西地区，研究重点区域的协调发展对于促进成渝地区双城经济圈整体发展具有重要的理论价值和实践意义。

通过文献梳理发现，学者针对成渝重点区域城市的研究不多，大都是从成渝经济圈的范围开展研究，研究内容集中在收缩城市、区域协调、土地利用等领域。孙平军等研究表明，成渝经济圈“两城独大”的发展模式会造成区域割裂，应注重区域之间资阳、遂宁、内江等城市的协同发展，将双核之间的要素过路效应转为小磁场效应[1]。张梓涵等从新结构经济学视角，建议遂宁市应当在基础科研、产业外部性条件、产业布局与协同、城市吸引力等方面发力，融入成渝经济圈建设[2]。土地的高效利用对推进城市发展有着重要意义[3-4]。江汶静等开展了成渝经济圈土地利用效益综合评估，研究发现土地利用有效支撑经济发展、城镇化、生态功能建设，但建设用地扩张与经济增长、人口增长匹配度差，需进一步发挥集聚扩散效益[5]。基于成渝经济圈中部城市的面板数据研究表明，城市蔓延带来的土地收益能够增加财政收入，但边际回报低，与土地利用效率存在显著负向关系，造成区域内潜在的资源不合理配置[6]。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》指出成渝地区存在基础设施瓶颈依然明显、城镇规模结构不尽合理、产业链分工协同程度不高等问题，并明确需要处理好中心和区域的关系，强化协同辐射带动作用，推动区域均衡发展。由此可见，城市间协调发展是成渝经济圈发展需要关注的重点问题。

在成渝地区双城经济圈建设中，重庆、成都都市圈相向发展是重要的区域板块，资阳、遂宁、内江地处重庆、成都都市圈相向发展的主轴发展带，是双圈区域间要素流动、产业互补和协调发展的重要节点城市。三市区位优势明显，人口规模较小，城市发展有较大潜力，随着综合交通体系逐步建成，资源要素加速流动，产业布局会重新构建，过去这一“中部塌陷”区域（重庆、成都都市圈中部发展缓慢的城市区域）可为成渝经济圈发展承载更多功能。土地资源是城市发展的空间载体，土地配置结构和利用方式对城市的经济增长、人口集聚、产业结构调整有着深远的影响，城市经济社会发展与土地资源利用密切相关。因此，本文尝试从土地利用视角剖析资阳、遂宁、内江城市发展规律，探寻三市在成渝经济圈中的发展路径。

1 研究区域概况与数据来源

1.1 研究区域概况

资阳市、遂宁市、内江市位于成渝地区双城经济圈中部，连接成都市和重庆市，该区域总面积约16454平方千米，资阳、遂宁、内江三市市辖区面积相近，分别为1633平方千米、1874平方千米和1569平方千米，可比性较强。城镇化方面，2019年资阳、遂宁、内江三市常住人口城镇化率分别为44.1%、51.52%和50.58%，低于全国平均水平。三市是成渝地区双城经济圈“一轴两带、双核三区”空间发展格局的主轴城市，具有连接核心城市重庆和成都的区位优势，对于疏解核心城市功能、打造双城经济圈发展“脊梁”具有重要作用。

1.2 数据来源

本文中的市辖区人口数量、建设用地面积、各类型建设用地面积数据来源于2010—2020年的《中国城市建设统计年鉴》《资阳统计年鉴》《遂宁统计年鉴》《内江统计年鉴》《资阳市国民经济和社会发展统计公报》《遂宁市国民经济和社会发展统计公报》《内江市国民经济和社会发展统计公报》。

2 土地利用时空演变

市辖区是城市经济发展的中心，城市化水平高，人口密度大，经济相对发达，能够代表一座城市的发展水平。本文以市辖区土地利用数据分析城市整体发展情况。

2.1 市辖区人口变化

2010—2020年，资阳、遂宁、内江三市市辖区人口数量及增速如图1所示。10年间，资阳市辖区人口一直呈缓慢增长态势，遂宁和内江市辖区人口呈先增长又减少再增长态势，但总体上是正增长。2010—2020年，资阳市辖区人口数量从26.46万增长到32.46万，增加6万人，增长22.68%；遂宁市辖区人口数量从49.48万增长到53.9万，增加4.42万人，增长8.93%；内江市辖区人口数量从49.86万增长到67.63万，增加17.77万人，增长35.64%。从数量和增长率上看，内江市辖区人口增长幅度最大，对人口的吸引力最强。

图1 2010—2020年资阳、遂宁、内江三市辖区人口数量及增速

2.2 市辖区建设用地与全市GDP增长

2010—2020年，资阳和内江市辖区建设用地面积一直处于增长态势，遂宁市2019年出现回落后又继续增长，三市市辖区建设用地面积及增速如图2所示。10年间，资阳市辖区建设用地面积从36平方千米增长到52.5平方千米，增加16.5平方千米，增长45.83%；遂宁市辖区建设用地面积从48.7平方千米增长到81.05平方千米，增加32.35平方千米，增长66.43%；内江市辖区建设用地面积从40.45平方千米增长到95.22平方千米，增加54.77平方千米，增长135.4%。内江市辖区建设用地面积增量和增速最高，建设用地面积的增加，伴随着产业的发展，吸引就业人口，与人口增长正相关。

图2 2010—2020年资阳、遂宁、内江三市市辖区建设用地面积及增速

城市建设用地扩张是GDP增长的有力驱动因素。2010—2020年，资阳、遂宁、内江三市GDP一直稳步增长，增速有所波动，具体如图3所示。从图3中可以看出，三市的GDP增长都较快，资阳市GDP从2010年的348.9亿元增长到2020年的807.5亿元，增长458.6亿元，增速为131.44%；遂宁市GDP从489.3亿元增长到1403.2亿元，增长913.9亿元，增速为186.78%；内江市GDP从650.4亿元增长到1465.9亿元，增长815.5亿元，增速为125.38%。近10年，三市中遂宁市GDP增量和增速都最高，遂宁每年的GDP增速也大多高于资阳和内江，这与三市市辖区人口数量和建设用地面积的增长有所不同。

图3 2010—2020年资阳、遂宁、内江三市GDP及增速

2.3 市辖区建设用地结构变化

全地类的结构变化是一个城市经济社会发展方向调控的具体表现，可以反映一个城市发展的基本方向和规律。2012—2020年，资阳、遂宁和内江三市市辖区各类建设用地占建设用地总量的百分比情况分别如表1、表2和表3所示。

表1 2012—2020年资阳市辖区各类型建设用地占比情况 单位：%

表2 2012—2020年遂宁市辖区各类型建设用地占比情况 单位：%

表3 2012—2020年内江市辖区各类型建设用地占比情况 单位：%

由表中可以看出，2012年资阳、遂宁、内江三市市辖区的建设用地中居住用地占比都较大，其他用地类型差异较大。资阳市工业用地、居住用地、绿地占比较大，分别为28.84%、25.65%、17.67%；遂宁市居住用地、商业服务业设施用地、交通设施用地占比较大，分别为33.33%、18.75%、16.99%；内江市居住用地、工业用地、交通设施用地占比较大，分别为36.12%、26.04%、14.04%。

2012—2020年的8年间，资阳、遂宁、内江三市根据经济社会的发展情况进行经济结构调整，市辖区建设用地结构也随之发生改变，这与不同城市的发展路径密切相关。资阳市辖区居住用地、工业用地占比波动降低，公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、绿地占比波动增加，其他类型建设用地占比波动变化。遂宁市辖区2012—2013年建设用地结构发生较大变化，公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地占比大幅降低，工业用地占比大幅增加，此后各类型建设用地占比平稳变化，物流仓储用地占比有所降低，公用设施用地占比有所增加。内江市辖区居住用地占比窄幅波动，公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、物流仓储用地、交通设施用地、绿地占比呈增加态势，工业用地、公用设施用地占比呈降低态势。

到2020年，资阳市绿地占比35.81%，居住用地占比19.43%，商业服务业设施用地占比14.59%；遂宁市居住用地占比32.51%，交通设施用地占比18.08%，工业用地占比16.58%；内江市居住用地占比36.07%，交通设施用地占比17.91%，工业用地占比17.87%。

资阳、遂宁和内江三市2012年和2020年市辖区各类型建设用地面积分别如图4、图5所示。

图4 2012年资阳、遂宁、内江三市市辖区各类型建设用地面积

图5 2020年资阳、遂宁、内江三市市辖区各类型建设用地面积

2012—2020年，资阳市、遂宁市、内江市市辖区的建设用地面积分别增加13.67平方千米、16.48平方千米、47.29平方千米，增幅分别为35.20%、25.52%、98.66%，同时用地结构也发生了重大变化。资阳市辖区绿地、商业服务业设施用地大幅增加，分别增加11.94平方千米和6.13平方千米，占比分别增加18.14%和10.65%；工业用地减少7.93平方千米，占比由28.84%降低到6.23%，降低22.61个百分点；居住用地、交通设施用地数量基本保持稳定。遂宁市辖区工业用地大幅增加10.85平方千米，占比由4.01%增长到16.58%，增长12.57个百分点；公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地分别减少3.22平方千米、5.64平方千米，占比分别降低6.51个百分点和10.77个百分点；其他类型建设用地都有少量增加。内江市辖区居住用地增加17.04平方千米，交通设施用地增加10.32平方千米，公共管理与公共服务用地增加5.19平方千米，商业服务业设施用地增加4.9平方千米，绿地增加4.59平方千米，增加幅度较大；公用设施用地减少1.81平方千米，占比由7.87%降低到2.06%，降低5.81个百分点。

2.4 用地结构转变与特征解析

建设用地面积、全市GDP和人口数量呈正相关关系，尤其是建设用地面积和GDP呈显著正相关。由于城市发展机会和人口基数的不同，不同城市对人口的吸引能力不同。内江市辖区建设用地面积增量和增速最大，人口增量和增速也最大，但是GDP增量居中、增速最低。遂宁市辖区建设用地面积增量和增速中等，人口增量和增速最低，但是GDP增量和增速却最高。

资阳市比较注重人文环境和基本公共服务建设，绿地、公共管理与公共服务用地面积增幅和占建设用地面积的比重都较大。同时大力发展第三产业，保障商业服务业设施用地，优化生产结构，促进市场发育，带动新增人口就业。遂宁市与资阳市的发展思路不同，遂宁市大力发展工业，工业用地面积增加4倍，占建设用地面积的比重提高3倍，支持第二产业发展，在三市中GDP增量和增速最高。2012—2020年，内江市辖区建设用地面积翻倍，其中36%用于增加居住用地，同时吸引了17.77万人口；商业服务业设施用地占建设用地面积的比重增加2倍，为转移人口提供就业岗位；交通设施用地也大量增加，用以改善交通网络。

3 主轴城市区域发展约束因素

通过市辖区人口变化、GDP变化、建设用地增量和结构变化的定量分析可以看出城市治理的基本规律，从中发现影响资阳、遂宁、内江三座城市发展的制约因素，基本可以归结为土地资源错配、产业结构欠佳、“双核”虹吸效应的制约等。本文以定性和定量相结合的方式对这三重制约因素加以分析。

3.1 土地错配的制约

建设用地错配主要表现在土地利用效率低下和土地利用结构不合理。非闲置土地大量开发，配套的产业、商业、公共服务等设施建设滞后，人口吸引力不足，导致土地空置严重、利用不充分，只实现了“土地城镇化”，造成土地开发高代价、低效率，降低了土地资源利用效率[7]。资阳、遂宁、内江三市市辖区建设用地数量快速增长，然而土地资源消耗速度与人口增长速度却不匹配，2012—2020年三市市辖区人均建设用地面积分别增加14.92%、38.49%、49.17%，建设用地扩张速度明显高于人口增长速度，但利用效率却有待提升。三市的土地利用结构也不尽合理，土地利用与产业发展未能有机结合，对于经济发展水平的提升和公共服务的均等化未能发挥最大的推动作用。2012—2020年，资阳市辖区工业用地大幅减少，绿地面积配置过多；遂宁市辖区在出现人口负增长的情况下，减少了公共服务和商业等城市发展必需的配套设施用地，但居住用地却增加22.44%；内江市辖区人口增长33.18%，居住用地却增加98.44%，造成住房空置，远超出实际需求。由于土地资源的错配，使得土地资源利用未能与产业结构调整和升级、吸引投资和人口形成良性协调互动，未能形成共同促进城市发展的合力。

3.2 产业结构的制约

在城市发展过程中，产业结构升级、经济增长、人口增加、城镇化是相互促进和螺旋上升的关系。第二产业和第三产业在国民经济中占比越高，城镇化水平越高，能够吸引大量的就业人口，推动人口集聚，带动经济发展。城市发展前期，工业发展水平和集约化程度对城市的发展影响较大，城市发展到一定阶段，以服务业为代表的第三产业对于经济发展的推动力明显增强[1]。工业和服务业的不均衡发展，会拉大核心城市与周围城市发展差距，促使资源要素不断向更加发达的城市流动。成都市、重庆市经济以二三产业为主，2020年，成都市三次产业结构为3.7∶30.6∶65.7，二三产业占比96.3%；重庆市三次产业结构为7.2∶40.0∶52.8，二三产业占比92.8%。资阳、遂宁、内江三市第一产业对经济的贡献依旧很大，二三产业发展水平较成都市、重庆市还有很大差距。2020年，资阳市三次产业结构为20.9∶28.3∶50.8，二三产业占比79.1%；遂宁市三次产业结构为15.5∶45.2∶39.3，二三产业占比84.5%；内江市三次产业结构为18.4∶32.7∶48.9，二三产业占比81.6%。分析三市经济结构，资阳市二三产业占比低于80%，遂宁市第二产业比第三产业占比大，可以看出，成渝经济圈中部城市的产业发展与成都市、重庆市处于不同阶段，不同城市的协同程度较低[8]。因此，资阳、遂宁、内江三市必须加快转变发展方式，对产业结构进行调整，以成渝经济圈建设为契机，实现产业结构升级。

3.3 虹吸效应的制约

城市的发展就是经济实力的较量和博弈，在城市圈、都市圈等城市发展体系中，由于核心城市的强吸引力作用，梯度转移的要素会在各种因素的驱动下向核心城市集聚，产生集聚经济，形成“核心-外围”明显分异的格局，影响资源配置，产生严重的虹吸效应[9]。成渝经济圈各城市发展不均衡，地理定律中的地理区域关联及其距离衰减效应表明，成都市、重庆市“双核”规模集聚对近邻城市形成了空间剥夺，投资消费、财政保障等的“双核”极化和地形本底优势对两者之间的人口进行“竞争式”剥夺吸引[1]。2010—2020年，成都和重庆两市市辖区人口分别增加336.17万人和381.87万人，而资阳、遂宁、内江三市市辖区人口分别增加6万人、4.42万人和17.77万人。流空间网络格局研究发现，成渝地区经济流和交通流“双核”强向心性明显，集聚了周边城市大量人口和资源，在“双核”城市之间经济发展带上的资阳、遂宁、内江三个主轴城市，只是经济流和交通流二级、三级或四级节点城市，存在明显的“中部塌陷”现象，造成主轴区域城市发展受到制约[10]。

4 主轴城市空间及产业发展路径

产业结构和虹吸效应的制约归根结底是土地利用结构不合理而导致的城市发展后劲不足，资阳、遂宁、内江三市必须以土地合理利用为抓手，科学配置土地资源，立足区位优势和特色资源，推动基础设施建设和产业升级，实现城市的空间优化和高质量发展。

4.1 科学合理配置土地资源

统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，科学有序划定好永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三条控制线”，科学确定国土空间开发利用的规模、结构、布局和时序，推动城乡均衡发展。资阳、遂宁、内江三市要根据自己在成渝地区双城经济圈整体布局中的发展定位确定发展模式，充分盘活存量城镇建设用地，优化用地结构，使之与人口数量、产业发展互动协调，努力提升建设用地利用效率，向着集约、有序、均衡的方向转变，避免为追求短期的经济目标，盲目进行集中单一开发。

4.2 发挥资源优势推动产业发展

成都、重庆两市需要发挥核心城市带动作用，带动经济圈内城市多极化均衡发展。资阳、遂宁、内江三市要主动承接“双核”产业转移和功能疏解，留足产业用地，加强区域内城市产业分工协作，避免同质化产业扎堆和竞争，找准自身定位，布局产业异质化发展。资阳、遂宁、内江要分别依托资阳临空经济区、遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区、内江荣昌现代农业高新技术产业示范区，加强与成都、重庆两市的协同发展，打造新的经济增长极。同时，三市应该立足各自资源禀赋和产业基础，积极发展特色产业。成渝经济圈油气资源丰富，三市要充分利用资源优势，立足安岳-磨溪天然气气田、长宁-威远页岩气等资源，大力勘探开发天然气和页岩气，为产业发展奠定坚实的基础。遂宁市要充分发挥区位和交通优势，致力于打造区域性物流中心，优先配置物流仓储用地，建设各类型中转仓储和配送分拣中心，发展壮大物流产业。

4.3 打造成渝特色农业带

资阳、遂宁、内江三市地处四川盆地，土地资源丰富，沱江穿境而过，为农业发展提供充沛的水资源。优化农业用地与建设用地配置，因地制宜，有利于生产率的提高和集聚经济的发展。三市要以乡村振兴为主线，大力开发利用优质农业资源，在涪江沿岸优质耕地上种植粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品；在低丘缓坡地区种植特色水果、发展特色养殖业；在水资源充沛地区发展水产养殖；在城市近郊发展观光、采摘、养生等特色休闲农业。资阳市要立足安岳柠檬、雁江蜜柑、乐至蚕桑、黑山羊等，遂宁市要立足船山白芷、白柠檬等，内江市要立足内江黑猪、资中血橙、威远无花果、特色水产等具有明显优势的特色产业，打造地域品牌，建设特色农产品生产、加工、配送、旅游观光基地，协同共建成渝现代高效特色农业带。

4.4 统筹推进基础设施网络建设

交通条件是经济圈空间格局演变的重要因素，因此要充分保障综合交通基础设施建设用地需求。资阳、遂宁、内江三市应加快城际轨道交通、高速公路和沿线交通枢纽建设，强化主要城市间快速联通，构筑多层次交通网络体系，尤其是重点保障成渝中线高铁、城际高速公路扩容、快速通道建设等项目建设。依托发达的交通体系，辐射带动三市加快发展，提升三市与“双核”的融合水平。

资阳、遂宁、内江三市油气资源丰富，要统筹推进油气管网建设，完善天然气长输管线和储气设施建设、成品油管道和储运基地建设，为能源输送预留空间，满足未来油气资源外输需求，提高能源产出、储集、输送能力。

5 结语

本文利用统计数据，分析了成渝地区双城经济圈三座主轴城市资阳、遂宁、内江2010—2020年建设用地数量和结构变化，并与人口数量变化和GDP增长进行了比较。基于数据分析得到的三市土地资源配置对产业发展和城市发展的影响结果，提出城市发展路径建议。

(1)成渝地区双城经济圈中部地区资源环境承载能力较强，适宜生产和生活，但城镇发展空间不平衡不充分，主轴城市要打破与“双核”的行政区划限制，发展经济合作区，在推动“双核”相向发展的同时，率先形成经济圈新的增长极。

(2)在建设用地方面，资阳、遂宁、内江三市需要科学合理配置土地资源，提高土地利用效率，摆脱依靠建设用地扩张的发展模式。提升基础设施和公共服务品质，提高对人口的吸引力，加快人口集聚和城镇化。全力支持交通设施、战略产业基础设施空间用地，重点保障产业发展和民生改善。在产业升级方面，承接“双核”产业转移，协同进行异质化产业布局，调整产业结构，加速产业升级，制定符合产业发展需求的用地政策。立足资源禀赋，发展特色产业，提高区域竞争力，消除“中部塌陷”问题。在农业发展方面，要统筹农业生产布局，保障粮食产量，发展特色农业，打造品牌效应，提高农业空间的产出质量和效益。

由于现有公开统计数据不全面和部分数据获取受限，本文未能获取资阳、遂宁、内江三市全部建设用地数据，存在可得性偏差问题，在进一步的研究中需要收集更加全面的数据，进行充分的实地调研、分析和评价，因地制宜提出更加具体细致和可操作的差异化城市发展路径建议，为相关区域城市的规划和发展提供参考。