美国对非洲教育援助的整体态势、运行机制与行动逻辑

刘宝存，苟鸣瀚

北京师范大学 国际与比较教育研究院，北京 100875

美国是国际教育援助领域最主要的国家之一。第二次世界大战后，世界各国普遍进行战后重建工作，“马歇尔计划”的成功实施有效提升了美国在发达国家中的地位，使美国的影响力越出本土向欧洲扩张。但随着国内需求与国际形势的改变，美国对外援助的理念与方法都产生了相应变化，援助重心逐步由发达国家向第三世界国家转移。1949年“第四点计划”是二战后美国对第三世界国家教育援助的开端，该计划提出“技术援助不发达地区”，旨在通过资本与技术资源的直接投放，输出美国的价值观念，培养第三世界受援国的亲美意识(1)Truman Presidential Museum & Library,“Background Essay on Point Four Program”,https://www.trumanlibrary.gov/public/InternationalAid_Background.pdf，2022年3月9日。。20世纪60年代，美国内部面临人口骤增、经济下行双重压力，外部担负巨额军费开支，其外交与全球战略再度进行调整，在整合多个援助机构成立美国国际开发署(U.S.Agency for International Development,以下简称USAID)的同时，将“满足人类基本需求”作为对外援助理念，加大对第三世界国家农业大学、人力资源等相关领域的援助力度，教育援助逐渐从美国对外援助战略的边缘位置向中心位置靠拢(2)Harold Guither,“The Famine Prevention and Freedom from Hunger Amendment:Issues and Compromises in International Development Policy Making”,Illinois Agricultural Economics,1977，17(2),pp.7-12.。20世纪90年代，美国进一步提出“对内振兴经济，对外重振国威”的口号，将“可持续发展”作为对外战略的核心，采取刺激农业、教育等基础领域发展进而带动受援国经济增长的方式，引导发展中国家构建基于市场的经济体制和政府机构。进入21世纪，以USAID为代表的美国对外教育援助机构日趋活跃，援助范围不断扩大，但援助重心仍旧保持在第三世界国家中。美国教育援助第三世界国家的基本态势如何？美国如何推进教育援助实施落地？美国教育援助行动遵循何种逻辑？围绕以上问题，本文以USAID对非洲各国的教育援助为切入点，深入剖析近20年来USAID对非教育援助的整体态势、运行机制及其行动逻辑。

一、USAID对非教育援助的整体态势

21世纪以来，非洲在美国对外战略中的重要性不断提升。USAID紧密贴合非洲国家的教育发展现状，以各国教育短板与迫切需求为切入口实施了一系列教育援助项目，在一定程度上缓解了非洲地区的经济贫困与人文贫困。

(一)不断扩大的教育援助规模

进入21世纪以来，USAID通过各种渠道向非洲各国提供教育发展援助，援助规模持续扩大。首先，从教育援助的经费投入来看，相比于中亚、中东等其他地区，USAID对非洲地区的援助力度更大，历年对非教育援助经费支出占该机构对外教育援助总支出的比例基本保持在50%以上。根据历年财政年鉴数据显示，USAID 对非洲地区的教育援助经费也呈逐年上升趋势，2020年教育援助经费相比2001年增长了近4倍，20年间累计投入约67亿美元(具体数额见表1)。

表1 2001—2020年美国国际开发署对非洲地区教育援助经费投入

其次，从教育援助的层级结构来看，USAID主要针对非洲各国的基础教育、高等教育以及中学后教育中的职业教育进行援助。其中，基础教育是USAID对非教育援助关注的主要领域，2001年至2020年间累计援助金额高达52.8亿美元，约占对非教育援助总体经费投入的80%。相对而言，USAID对非洲地区的中等教育关注较少，自2004年起才开始实施相关援助项目，但项目的规格较小、经费较少，16年间累计援助金额约为7700万美元。

最后，从教育援助的覆盖范围来看，USAID在21世纪初针对非洲地区的17个国家发起了教育援助，包括北非地区的摩洛哥、埃及和撒哈拉以南非洲地区的15个国家。截至2020年，USAID对非教育援助的范围扩大至32个国家，新增北非地区的利比亚、突尼斯和13个撒哈拉以南的非洲国家。其中，USAID重点援助的非洲国家在区域内形成网格状分布，包括北非地区的埃及和南苏丹，东非地区的埃塞俄比亚、乌干达、肯尼亚和坦桑尼亚，西非地区的加纳、马里、尼日利亚、塞内加尔和利比里亚，中非地区的刚果，以及南非地区的南非共和国、赞比亚、莫桑比克等。

(二)丰富多样的教育援助项目

针对非洲各国教育的实际状况与迫切需求，USAID 于2001年至2020年间向非洲地区各国累计开发并实施了6700余项教育援助项目。按援助项目针对的教育层级划分，主要包括基础教育、高等教育与职业教育。其中，基础教育援助项目旨在推动非洲国家基础学科的课程改革，提高中小学教师与管理者的职业水平，进而保障适龄学生阅读、写作、算数等基础能力得以充分发展。高等教育援助项目主要关注非洲国家的高端技术人才与管理人才，通过提供智力与专业技术支持、建立高校对接合作机制、发放赴美留学奖学金等方式丰富非洲地区的高等教育资源。职业教育援助项目则通过为当地政府部门、职业学校和社会培训机构开展技能培训活动提供经费支持，加强对非洲国家农业、医疗卫生、资源开发、信息通讯等民生关键领域的技术指导，以及与国际发展组织、商业集团等合作提供额外培训、实习与就业机会三种形式展开。

除针对特定教育阶段的援助项目外，USAID对非教育援助还涉及多个综合领域。一是实施区域性教育援助，如2003年发起的“非洲教育行动计划(Africa Education Initiative)”涵盖教育政策评估、学校领导和管理能力建设、公共需求支持、课程与教材发展等方面内容，项目实行期间累计为非洲地区的15个国家提供了1500万册学习资料，对92万名中小学教师和管理者进行了专业培训，发放了大约8.5万份奖学金(3)段明希、吴敏、张宏喜：《非洲教育行动计划述评》，《全球教育展望》，2007年第3期。。二是帮扶特定的教育弱势群体，如2016年在马拉维实施的“让女孩们学习(Let Girls Learn)”项目通过经费支持、课程改革、家校合作等方式改善女童教育，累计为当地女性学生提供了1504项奖学金，一系列心理疏导、生殖健康等方面指导课程有效减少了学校中遭受暴力和早婚早孕的女孩数量(4)USAID,“Malawi Fact Sheet:Let Girls Learn”,2016年10月11日，https://www.usaid.gov/news-information/fact-sheets/malawi-let-girls-learn-fact-sheet，2022年3月9日。。三是在学校内开展安全健康教育，如2019年在乌干达实施“健康教育计划(Health Education Program)”改善了乌干达中小学校内的基本卫生条件，同时普及对疟疾、艾滋病等疾病的预防和处理手段(5)USAID Foreign Aid Explorer,“Fiscal Year 2001-2019 Disbursements”,https://explorer.usaid.gov，2022年3月9日。。四是在冲突环境中提供替代教育，如在2014年尼日利亚东北部遭受恐怖袭击背景下实施的“教育危机响应(Education Crisis Response)”项目建立了1456个临时学习中心，对1万多名志愿教师进行了在职培训，累计提供课本和其他教学材料近10万册，使8万名儿童重新获得受教育机会(6)USAID,Education Crisis Response:Final Progress Report 2014-2018,United States Agency for International Development,2018,pp.58-123.。

二、USAID对非教育援助的运行机制

USAID对非教育援助项目能够长期稳定地落实，机构内部对于各项教育资源的分配和管理制度发挥了重要作用。为进一步规范对非教育援助项目整体流程、确保对非教育援助项目实施效果，USAID在不断摸索和总结之中逐渐形成了以下五个方面的运行机制。

(一)战略规划机制：引领教育援助宏观走向

USAID实行教育对外援助，第一步是在宏观上把控全局，制定相应的教育援助战略。按照USAID制定的周期实施与操作流程，首先，由受援国内的USAID常驻办事处收集受援国教育基本信息，对当地教育系统的能力和其他捐助者实行教育援助的情况进行评估。其次，驻地办事处将相关的数据信息和评估结果递交回本部，由负责相应地理区域的部门(如非洲局)，经济增长、教育与环境局，对外援助局进行态势分析，结合人力资源管理办公室、科学技术办公室、预算和资源管理办公室与安全办公室的意见形成报告。最后，USAID管理办公室召开讨论会，在报告基础上综合考量美国、受援国或受援地区的优先发展事项，USAID的比较优势和所能动用的教育援助资源，预期的教育援助效果等因素，最终确定对该国或该地区的教育援助战略(7)USAID,ADS Chapter 201 Program Cycle Operational Policy,United States Agency for International Development,2020,pp.18-50.。

针对非洲地区，USAID按照上述工作流程制定了一系列承接连贯的战略计划。其中，2003年的“非洲教育行动计划”详细规划了美国2003年至2010年间向非洲进行教育援助的战略步骤，将为非洲各国提供书本和学习资料、教师培训、女童奖学金和疾病预防教育等作为此阶段教育援助的重点内容(8)USAID Fact Sheet，“Africa Education Initiative”，2003年12月5日，https://2001-2009.state.gov/g/oes/rls/fs/2003/26909.htm，2022年3月9日。。2011年的“教育：学习创造机会(Education:Opportunity Through Learning)”战略指明了USAID在2011年至2015年间对非洲地区教育援助的主要战略目标是提升儿童早期阅读能力、改善职业教育和劳动力发展、增加危机与冲突中儿童受教育的机会(9)USAID,Education:Opportunity Through Learning,United States Agency for International Development,2011,pp.1-6.。2015年底，USAID发布的《2011年至2015年美国国际开发署教育战略进程报告》(2011-2015USAIDEducationStrategyProgressReport)对此阶段教育援助战略取得的良好成效进行总结，并将战略持续时间延长至2017年，由此也产生了《2011年至2017年美国国际开发署教育战略进程报告》。2018年，USAID将《美国国际开发署教育政策》(USAIDEducationPolicy)作为新一阶段教育对外援助战略的纲领性文件，突出强调对非教育援助要优先考虑国家的教育主权、促进受援国教育制度化和可持续性发展、巩固教育合作伙伴关系和推进全纳教育与教育平等(10)USAID,USAID Education Policy,United States Agency for International Development,2018,pp.16-28.。

(二)项目落实机制：推进教育援助具体实施

在各阶段教育援助宏观战略的引领下，USAID进一步细化和落实微观的教育援助项目。与战略规划机制类似，USAID在项目落实过程中采取“项目周期实施(Program Cycle Implementation)”模式，先由海外驻地办事处多方收集受援国全国或区域性的适龄人口数量、各级各类教育阶段的入学率等数据信息，分析其他可能影响当地教育质量和学业成果的因素，基于整体战略规定的若干原则设计出概念性的项目实施框架，再交由本部各部门专家进行评估。“设计—评估”环节通常会反复进行多次，在此期间教育援助项目的实施框架会不断调整和完善，直到初步敲定教育援助项目的经费预算、持续时间、预期目标、援助对象、实施步骤、援助方与受援方的职责划分以及项目的潜在风险等。项目方案成形后进入审批流程，各功能性部门的主管与负责人在磋商中明晰各部门的角色分工，完成对项目方案的授权。最后，USAID征求受援国政府意见后正式签署教育援助项目协议(11)USAID,USAID Education Policy:Program Cycle Implementation and Operational Guidance,United States Agency for International Development,2018,pp.14-18.。

USAID在创办之初就拥有一支规模庞大的运作团队，各部门机构下雇佣的专职人员总数超过1.5万名。在美国教育对外援助战略不断调整的同时，USAID也相应进行组织结构精简化。2019年USAID各下属部门雇佣的职员人数为9688名，其中只有不到三分之一的职员在美国本土，剩下超过三分之二的职员则常驻海外，直接服务和参与USAID在各国发起的援助项目(12)USAID,Agency Financial Report Fiscal Year 2019:Promoting a Path to Self-reliance and Resilience,Washington DC,2019,p.3.。为推动教育对外援助活动的具体实施，使援助项目更好地落到实处，USAID还专门开发了自动指示系统(The Automated Directives System)，从机构组织与法律、计划细则、获取协助、人力资源、管理服务以及财务六个方面规范指导对外援助项目的发起和实施程序(13)USAID，“The Automated Directives System”，2021年9月30日，https://www.usaid.gov/who-we-are/agency-policy，2022年3月9日。。按照上述项目落实机制，USAID通过学术研究、课程培训、物资交付与捐赠等方式充分调动援助国和受援国的大量资源，有效改善了非洲地区教育发展状况和提升了美国在非洲地区的教育影响力。

(三)交流沟通机制：带动教育援助多元协作

教育援助项目的效率与收益离不开多元主体的协同参与。USAID在发起和实施对非教育援助项目的过程中不仅高度注重各部门间的通力合作，同时强调与非洲受援国家政府、学校、社会组织和民间机构的沟通联系。为此，USAID在教育援助项目的实施过程中开发出本地系统(Local Systems)。USAID认为，本地系统包括受援国内的政府、民间社团、私营部门、学校、公民个体等相互关联的行为群体以及这些行为群体共同产生的社会效应，仅依靠USAID无法消除制约受援国教育发展的因素，必须缔结各方面的伙伴关系共同促进创新和倡导改革，使USAID成为美国力量与本地系统之间的连接器和孵化器(14)USAID,Local Systems:A Framework for Supporting Sustained Development,United States Agency for International Development,2014,pp.7-10.。

除加强本机构与受援方的沟通联系外，USAID进一步发挥在美国其他对外机构与非洲国家之间的桥梁作用，如美国劳工部、农业部、国防部、和平队以及千禧挑战公司等。例如，2018年美国和平队向非洲地区派遣了大约6万名志愿者从事教育、卫生、环境保护等方面的工作(15)National Peace Corps Association，“Peace Corps in Africa”，2020年12月20日，https://peacecorps.gov/countries，2022年3月9日。，而在USAID与美国和平队2011年共同通过的“全球教育框架(Global Education Framework)”下，志愿期满的和平队队员可以在USAID的组织机构下继续开展教育援助公共服务(16)USAID，“USAID and Peace Corps Expand Reach in Global Education”，2011年11月1日，https://2012-2017.usaid.gov/news-information/frontlines/50-years-and-food-security/usaid-and-peace-corps-expand-reach-global，2022年3月9日。。同时，USAID还积极与联合国、经合组织、世界银行等国际组织合作展开对非教育援助活动。例如，2017年USAID与世界银行共同发起“非洲残疾人融合教育计划(Disability-inclusive Education in Africa Program)”，双方主要在援助经费的提供、教育数据收集、基于数据的效益评估和判断决策等方面展开深层次合作，确保该计划能够切实增加非洲特殊儿童上小学的机会(17)Global Partnership for Education，“A New USAID and World Bank Partnership to Support Inclusive Education”，2017年12月12日，https://www.globalpartnership.org/blog/new-usaid-and-world-bank-partnership-support-inclusive-education，2022年3月9日。。

(四)监督评价机制：加强教育援助结果反馈

USAID对教育援助活动的各个环节进行持续跟踪，根据结果反馈即时调整相关策略。基于数据的绩效报告是监督评价机制的核心，针对特定的某个教育援助项目，USAID驻地办事处需全程收集教育资源分配数据，并对项目实施的后续影响进行记录。对此，USAID编制了两份指南，《教育计划支出分析指南》(CostAnalysisGuidanceforUSAID-fundedEducationProgram)，要求受援国驻地办事处从“支出与经济”、“支出与效率”、“支出与效力”与“支出与收益”四个维度收集相关数据并进行分析(18)Walls Elena,Tulloch Caitlin and Keuren Christine,Cost Analysis Guidance for USAID-funded Education Program,United States Agency for International Development,2020,pp.5-15.。《教育计划支出报告指南》(CostReportingGuidanceforUSAID-fundedEducationProgram)则列出总体项目措施与管理办法、教育成果评估、教师职前培训干预成果、教师在职培训干预成果、教学材料供给成果、教育系统能力建设成果、政府与非政府教育伙伴参与成果、社区与家长参与成果、校园基础设施建造成果、教育贷款与奖学金发放成果、定向经费投入成果和其他相关成果等12个方面的指标作为受援国驻地办事处撰写监测报告的重点内容(19)USAID Office of Education,Cost Reporting Guidance for USAID-funded Education Activities,United States Agency for International Development,2018,pp.3-6.。根据一手的绩效报告，USAID随即对教育援助项目展开质量评价，识别援助项目实施全过程的优缺点，总结成功经验和改进不足之处。为规范评价流程，USAID同样开发了“教育质量评价工具(Assessing the Quality of Education Evaluations Tool)”，该工具从教育援助项目的概念框架、透明性、文化适应性、有效性和说服力七个方面进行质量评价(20)USAID Office of Education,Tool:Assessing the Quality of Education Evaluations,United States Agency for International Development,2017,pp.1-19.。

监督评价机制是强化USAID对非教育援助结果反馈、确保对非援助项目效果与收益的关键一环。2015年，USAID发布《撒哈拉以南非洲地区有效教学与教育政策》(EffectiveTeachingandEducationalPolicyinSub-SaharanAfrica)报告，系统总结了近年来USAID对非洲贝宁、布基纳法索、加纳、肯尼亚、马里、莫桑比克、尼日尔、尼日利亚、南非共和国、乌干达和赞比亚等11个国家教师培训项目所取得成果和经验得失，并在此基础上为非洲各国政府和USAID未来设计教师培训项目提出五条建议：一是要建立支撑非洲教师在专业中学习的实践基准，二是要在非洲课堂中强化数据驱动的教学设计，三是通过课时调整为非洲教师提供自我发展的时间与空间，四是鼓励非洲学校创新教师薪酬方案，五是允许非洲教师采取可能带有潜在风险的教学方式提高课堂效率(21)RTI International,Effective Teaching and Education Policy in Sub-Saharan Africa:A Conceptual Study of Effective Teaching and Review of Educational Policies in 11 Sub-Saharan African Countries,United States Agency for International Development,2015,pp.84-92.。

(五)后勤支撑机制：保障教育援助资源供给

USAID教育对外援助涉及大宗的人力调动和物资交付，后勤支撑机制是保障教育援助各类资源及时供给的坚实后盾。尽管USAID是一个独立的对外机构，但它在经费运行上需要受到美国国会的监督和审批。USAID获得一项特定的教育援助项目拨款，首先需由受援国驻地办事处向经济增长、教育和环境局递交资金申请，再由预算和资源管理办公室根据申请编制项目预算，最后经美国国会和总统行政办公室讨论、审批以后才能正式发放(22)USAID,USAID Education Policy:Program Cycle Implementation and Operational Guidance,United States Agency for International Development,2018,pp.33-42.。为确保拨款用款的流程更加清晰和高效，USAID在管辖范围设置了多个核心账户。其中，在援助过程中产生的行政管理和人力资源费用由运营成本基金账户(Operating Expenses Fund Account)支付，涉及物资消耗、信息技术、设施建设及其维护的费用由投资基金账户(Capital Investment Fund Account)支付。

在技术支撑方面，USAID下设粮食安全局、全球健康局、科学技术办公室、人力资源管理办公室、预算和资源管理办公室等机构，可以为教育对外援助活动提供农业生产技术、医疗卫生、信息通讯等领域的技术支持，有利于USAID在非洲地区推进对农业大学和民生相关专业的援助、普及艾滋病等疾病预防教育、促进信息化教育基础设施建设等举措。同时，USAID与本土高校签署点对点协议，基于高校合作网络的专业技术援助也是对非教育援助后勤支撑的重要组成部分。例如，截至2010年非洲教育行动计划结束，弗吉尼亚州汉普顿大学(Hampton University)、北卡罗来纳州伊丽莎白城州立大学(Elizabeth City State University)、阿拉巴马州阿拉巴马农工大学(Alabama A&M University)、佐治亚州奥尔巴尼州立大学(Albany State University)和路易斯安那州迪拉德大学(Dillard University)已分别与非洲地区的南非共和国、塞内加尔、埃塞俄比亚、马里和几内亚建立牢固伙伴关系，五所美国高校用13种语言开发了500多种课本，印刷了超过2500万册学习材料(23)USAID，“Organizations that Work with USAID:Universities”，2018年3月21日，https://www.usaid.gov/partnership-opportunities/universities，2022年3月9日。。

三、USAID对非教育援助的行动逻辑

USAID对非教育援助在客观上促进了非洲各国的教育发展，使非洲民众获得更多、更优质的教育机会。但是，美国对非洲地区投入如此大量的财力、物力和人力，并非仅仅出于人道主义的利他目的，其援助行为背后隐含着更深层次且更复杂的逻辑遵循，从历史文化的潜在影响到国家利益的理性选择，最终指向“民主”与“霸权”并行不悖的战略实践。

(一)建构主义逻辑：“民主”历史文化的潜在影响

建构主义是一种恰当性逻辑，即行动者依据历史、文化传统所形成的社会价值规范与自我身份认同，以确认“什么是恰当的行为”为基础采取行动(24)秦亚青：《权力·制度·文化：国际关系理论与方法研究文集》，北京：北京大学出版社,2016年，第288页。。在美国200多年的发展历史中，两种历史文化传统持续影响着美国国民的身份认同与国家的对外战略思维：一是民主制度与自由主义价值观，二是源自基督教“上帝选民”的道德优越感。前者根植于美国先祖的移民史、独立史与发展史，具体表现为美国社会对民主、自由、平等以及人权的强调与追求；后者则是宗教伦理所带来的特殊使命与义务，具体表现为一种以美国为中心、领导与支配其他弱等民族的“美国例外论”与“天命责任论”(25)Joan Bines and Morrell Heald,“Culture and Diplomacy:The American Experience”，Journal of American History,1978,83(5),p.1327.。两种历史文化传统相互融合，再经19世纪后期社会达尔文主义“适者生存”思想的进一步影响，最终建构出美国独特的民族性和价值体系，也成为后来美国对外扩张与援助的理念及其合法性基础。从2001年小布什当选总统到2021年拜登宣誓就职，美国政府无不高举“民主”大旗，向世界推广美国的“普世价值”，希望别国接受美国的思维方式和价值理念。换言之，正因为美国是“最民主、最讲人权”的国家，那么世界上“不民主、不讲人权”的国家则是对美国价值观的挑战和潜在威胁。因此，美国将目光投向众多发展相对滞后的第三世界国家，通过人权外交、教育援助等软性方式进行“民主输出”。

USAID将“代表美国人民在海外宣传和推广民主价值观，推进建立一个自由、和平和繁荣的世界”作为援助使命(26)USAID，“Mission,Vision and Values”，2018年2月16日，https://www.usaid.gov/who-we-are/mission-vision-values，2022年3月9日。。针对非洲各国，USAID援助前期总是以受援国教育领域上层建筑为靶向，将帮助推动受援国教育政策变革作为优先事项，高度重视将美国教育标准引入和内化至受援国教育系统内，通过长期稳定的教育援助资金链、技术链，促使受援国将各类援助纳入本国教育发展的长期规划中，从制度化层面加强非洲各国教育的可持续发展能力。教育制度在受援国进入常态化轨道后，USAID随即着眼受援国学校系统内的基本要素，通过专项教育援助项目开发专业教材、制定课程模式、开展教师培训等，在各类教学活动过程中融入美国的价值理念。在此基础上，USAID还积极在地方、社区一级的场所开展定点支援，深入到受援国基层民众之中，针对性实施教育援助项目改善基础教育质量、赋能职业技术教育、促进教育平等以及保障校园安全，以此满足不同类型的学生、家长和其他社会群体的切身利益需求，创造良好的社会基础和舆论环境。USAID牢牢把握住“上层制度”与“基层民众”两个关键点，以让受援国难以拒绝的形式将美国式的教育理念和制度在一定程度上内化到非洲各国的教育系统中，以自上而下的方式推进教育援助，在此过程中完成对美国价值精神的深度宣扬。

(二)理性主义逻辑：“霸权”国家的利益选择

理性主义是一种结果导向的行为逻辑，其基本假定是行动者会通过成本与效益分析理性地选取可以最大限度实现目的并使收益最大化的手段。美国历届政府都以维护国家利益为己任，但国家利益并非一个固定的概念范畴。小布什政府时期美国国家利益的范畴主要集中在“免受恐怖主义威胁的国家安全”与“通过自由市场促进经济增长”两个方面(27)The White House，“The National Security Strategy 2006”，2006年3月16日，https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/nss2006.pdf?ver=Hfo1-Y5B6CMl8yHpX4x6IA%3d%3d，2022年3月9日。；奥巴马政府在美国2010年与2015年《国家安全战略》(National Security Strategy)报告中将美国的国家利益总结为“美国及其国民、盟友与伙伴的安全”、“强劲、创新与不断成长的美国经济”、“美国国内与全世界对普世价值的尊重”以及“由美国领导和推动的国际秩序”四个方面(28)The White House，“The National Security Strategy 2015”，2015年2月，https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/NSS2015.pdf?ver=TJJ2QfM0McCqL-pNtKHtVQ%3d%3d，2022年3月9日。；特朗普政府则在此基础上提出“促进美国繁荣”、“重振军事力量”与“提升美国影响力”，进一步拓展了美国国家利益的内涵(29)The White House，“The National Security Strategy 2017”，2017年12月，https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/NSS2017.pdf?ver=CnFwURrw09pJ0q5EogFpwg%3d%3d，2022年3月9日。。总体而言，21世纪美国的国家利益并非体现在领土扩张或殖民统治上，而是体现在美国对国土安全、经济发展和国际影响力的追求上。

尽管国家对国土安全、经济发展与国际影响力的追求本身无可非议，但美国为实现其国家利益而采取的手段和形式却带有明显的霸权性质。这种霸权利益在美国的教育援助中显露得更为明显。在国家安全利益方面，美国在以往的对外援助布局中大多以地缘政治意义作为决策依据，而以2001年“9·11”恐怖袭击事件为转折点，全美乃至全世界的安全环境都发生了重大改变。出于对“边远世界国家发展问题也能对美国的国家安全产生直接威胁”的考量，美国政府将对外援助的重要性提升到一个前所未有的高度，USAID也将传统意义上对本国不具备地缘政治意义的第三世界边远国家纳入援助名单。对非洲各国的教育援助正是如此，USAID希望通过促进非洲各国基础教育的高质量发展、为身处战乱冲突环境中的儿童提供替代教育、在校园中普及性健康与疾病预防知识等途径，提高受援国的经济发展水平和国民综合素质，缓解受援国的经济贫困与人文贫困，进而避免极端环境滋生新的恐怖主义，实现维护美国国家安全的最终目的。

在国家经济利益方面，USAID一直是个以商业为重点的发展机构。除通过正常的教育投资获得经济回报以外，USAID对非洲国家的教育援助还在以下两个层面上维护了美国的经济利益：一是对非洲南部和北部等自然资源密集的区域进行职业教育援助、专业技术指导等，改善个人创业与私人投资的环境，进而拓展美国商品的原材料来源；二是通过教育援助刺激非洲整体的经济增长，提高非洲国家的贸易能力，促进非洲地区有能力购买美国商品和服务的中产阶级消费者的出现，进而帮助美国开辟新的海外商品市场(30)USAID，“Economic Growth and Trade”，2021年7月12日，https://www.usaid.gov/economic-growth-and-trade，2022年3月9日。。在国际影响力方面，USAID对非教育援助既关注美国当下的实际利益，也关注提升美国软实力所带来的潜在利益与政治影响力(31)苏洋、刘宝存：《从奥巴马到特朗普:美国对外教育援助战略的“变”与“不变”——以美国国际开发署为例》，《比较教育研究》,2020年第8期。。USAID在教育援助非洲国家的同时也在解释和宣扬美国的情感态度、思维价值以及文化意识，不断通过教育活动影响非洲国家决策者和基层民众的认知，确保受援国家的“亲美”立场，从而增进美国在国际社会中的信誉和合法性，使非洲数量众多的第三世界国家成为美国构建世界新秩序的支持力量。

(三)实用主义逻辑：“民主”与“霸权”共筑的战略实践

正如美国外交史学家阿瑟·伊科奇(Arthur Ekirch)曾指出的那样，“思想意识与具体的国家利益决定了美国外交战略的轨迹”(32)Arthur Ekirch,Ideas,Ideals and American Diplomacy:A History of Their Growth and Interaction,New York:Appleton-Century-Crpfts,1996,p.XI.。“民主”的历史文化传统造就了美国在对外教育援助中“救世主”、“传教士”的自我身份认同，“霸权”的利益考量又不断促使美国对教育援助的成本效益、现实结果等进行理性抉择。美国的对外战略既具有理想主义传统，又带有现实主义权衡，“美国的思想就这样徘徊在怀念淳朴的过去与渴望完美的未来之间”(33)Henry Kissinger，Diplomacy,New York:Simon & Schuster,1995,p.1.。两种价值理念与行动逻辑看似矛盾却又客观共存，最终在美国对外教育援助的实践场域中表现为以民主的形式实现霸权目的、以霸权的形式实现民主目的，“民主”与“霸权”并行不悖的实用主义逻辑倾向。

一方面，美国在通过教育援助推广其“民主”价值理念时，往往采取极端不民主的“霸权”方式。USAID在教育援助非洲国家的早期阶段具有绝对优势，大多在援助条款中设立政治或经济方面的附加要求，通过一些硬性门槛和条件促使非洲国家主动进行政治经济体制改革、开放自由贸易市场以及加入以美国为中心的资本主义世界等。而随着20世纪中后期世界民主化浪潮的兴起，非洲国家的民族意识和主权意识日益觉醒，USAID发现有条件援助极易引发受援国的警惕与抗拒情绪，转而实行具有潜在指向的“专用经费”和“成果导向”的支付政策，以更加隐匿、柔和的方式实现国家利益的最大化。例如，USAID针对女童教育的一系列专项拨款使非洲国家加大对女童问题的关注和重视，同时也在非洲民众中宣扬了美国重视人权的正面形象。

另一方面，披上“民主”善意外衣又是美国实现和维持其“霸权”的一种有效手段。正如前文所述，USAID不仅为非洲高层次人才提供了大量赴美留学的机会和经费支持，还在美国大学与个别非洲国家大学之间建立了高校合作网络，为非洲国家提升本土高等教育质量与科研水平提供专业技术指导。不论是受援的个体还是高校都难以拒绝如此“善意之举”，但援助所导致的结果却相当微妙：在个体层面上，部分赴美留学的学生毕业后不再返回本国，造成非洲国家的人才流失；返回本国的精英群体为巩固已有社会地位，主动进行美国文化与制度的再生产活动，进一步扩大了美国在非洲地区的影响力。在高校层面上，非洲国家部分受援高校按照美国高校的模式发展，专业与课程的设置受到美国经济社会发展需求的影响，成为知识的消费者而非生产者、高端人才的输送方而非接受方。正是如此，无论是“民主”还是“霸权”，USAID在教育援助非洲国家的过程中始终秉承着实用主义原则，其根本目的是为美国整体国家利益服务，使美国能够更好地确立自身在受援国家中的特殊身份，谋求“边缘”与“中心”、“需求”与“供给”、“依赖”与“被依赖”等关系结构中的主导地位。