韩国政府参与全球教育治理的范式与路径

姜英敏

北京师范大学 国际与比较教育研究院，北京 100875

全球教育治理是全球治理的重中之重。全球教育治理的两大特征在于“全球共同利益的追求目标”和“超国家合作的实践路径”(1)丁瑞常：《全球教育治理的向度与限度》，《比较教育研究》，2021年第6期，第35-43页。。因此，在全球教育治理的参与主体(2)孙进、燕环：《全球教育治理：概念·主体·机制》，《比较教育研究》，2020年第2期，第41-42页。中，具有超国家属性的国际组织似乎具有得天独厚的优势(3)丁瑞常：《经合组织参与全球教育治理研究》，北京：人民教育出版社,2022年，第151-207页;苗逢春：《概论联合国教科文组织与全球教育治理》，《基础教育》,2022年第1期，第6-7页;孔令帅、李超然：《全球教育治理中的世界银行“知识银行”战略:发展、实施及局限》，《教育与教学研究》，2019年第9期，第83-86页。，例如联合国教科文组织(UNESCO)自建立以来就通过提出以全球共同发展为目标的教育理念，制定超国家标准和规则等路径发挥其治理职能(4)唐虔：《UNESCO 与全球教育治理》，《清华大学教育研究》，2021年第4期，第3页。。但是，国际组织的理念、规则和指标如果没有主权国家的响应将成为无本之木。特别是近年来不少主权国家不仅遵从国际组织引领，而且还发起自主行动助推全球教育发展，成为重要的参与主体(5)袁利平、王垚赟：《新时代中国参与全球教育治理:成就、挑战与应对》，《学术界》,2021年第9期，第67-69页;肖甦、时月芹：《俄罗斯参与全球教育治理：时代轨迹、行动逻辑与现实路径》，《比较教育研究》，2021年第11期，第6-9页。。主权国家参与全球教育治理的特殊性在于，首先需要解构“本国利益”与“全球共同利益”的固有矛盾。现代国家的政治特性使各国在参与国际事务过程中将符合本国利益作为首要前提，政府从本国的国际地位、政治环境、国家战略、经济条件出发制订相关政策，形成各自的参与格局，而全球教育治理却以超国家的理念和目标为前提，惟有这样才可获得国际社会的认同。怎样调和这样的二律背反，在本国指向与全球指向之间找到契合点，是各国政府在制订相关政策时无法回避的问题。依赖长期、持久的国际援助实现经济复兴的韩国，从受援国转变为援助国后迅速调整角色，不仅成为重要的国际教育援助国，而且还积极通过国际组织发布全球教育倡议，在世界范围内传播国际组织理念，全球教育治理参与成果受到国际社会的普遍关注。这与韩国政府从理念上完成国家利益与全球共同利益的有机融合，从路径上建构多途径、超国家的合作体系是分不开的，其独特经验或可成为主权国家短时期内迅速形成全方位全球教育治理体系的代表性案例。

一、韩国政府参与全球教育治理理念的形成

金泳三的全球化构想推动了韩国融入国际社会的步伐。韩国1996年加入OECD，更加夯实了积极顺应全球化浪潮的局面。进入21世纪以后，韩国在2010年加入DAC，并积极向各类国际机构输送人才，形成了从经济到教育的全方位全球化应对体系。

“弘益人间”传统思想和“全球公民”理念的融合。ODA实施初期，韩国政府为取得国民的同意，常利用建国神话——檀君故事中流传下来的古代思想“弘益人间”(18)弘益人间：见于高丽时期(918—1392)僧人一然在1281年撰写的《三国遗事》“古记”篇，原意为“利于人间世界”，现作为韩国教育的根本理念编入《教育基本法》第一条。来说服国民，韩国应从“人类共荣”角度积极参与国际援助事业。近年来，韩国在国际社会推动的“全球公民”教育理念与“弘益人间”也是有异曲同工之意的。“全球公民”是潘基文任职联合国秘书长时期提出的“教育第一”全球倡议内容，也是联合国教科文组织倡导的教育培养目标。深度参与全球教育治理，增加韩国教育对世界的贡献，是韩国政府教育全球化战略的重要内容。于是，韩国将UNESCO“全球公民”教育理念的传播作为重要抓手，对内通过学校教育、社会教育培养国民的全球公民素养，对外则设立UNESCO二级机构在全球范围内宣传和推广全球公民教育。在此过程中，韩国政府顺利将韩国传统文化中的“弘益人间”思想与培养“全球公民”目标进行融合，以获得国民的理解和参与。

综上，呼应全球共同利益语境的“迈向全球化”、“培养全球公民”和基于本国利益的“报恩国际社会”、“输出韩国经验”有机融合，“弘益人间”的传统文化又使两者顺利实现接轨，形成韩国全球教育治理政策的理念基础。在上述理念指导下，韩国逐步开拓出全球教育治理的参与路径。

二、 韩国政府参与全球教育治理的主要路径

(一)传播国际组织理念——亚太国际理解教育中心(APCEIU)的全球公民教育

进行相关研究，开发政策资料。主要包括对各国全球公民教育实施情况进行调研，并在此基础上开发出政策框架；开设政策论坛、召开国际会议，加强全球公民教育的话语影响力；逐步开发出中小学全球公民教育课程体系；为大学开设全球公民教育讲座提供指导。

提升教育工作者和世界青年的全球公民素养。通过“青年领导者工作坊”、“政府职员能力建设工作坊”、“教师国际交换项目”等向以亚太为中心的世界各国提供培训，来加强相关人员的全球公民素养，以此推广和平文化。

促进教师交流。定期举办面向世界的教师培训，为教师提供更多积累全球公民教育经验的机会，使教师在急剧变化的多元文化、经济全球化时代培养出能够迅速应对这些变化的下一代。

提供信息交流平台。通过出版各类出版物和网站建设，收集、分类与普及全球公民教育的最新信息，向各类组织与个人提供交流机会，以提高各国民众对全球公民教育的认识。

构建全球与区域合作关系网。加强各国政府、非政府组织、个人等多元主体之间的联系与合作，共同推动全球公民教育。

APCEIU的以上职能大多是通过项目来完成的。2019年，APCEIU与UNESCO搭建“全球公民教育行动者平台”，来自亚太地区、阿拉伯国家、欧洲和北美、拉丁美洲和加勒比地区、撒哈拉以南非洲地区的16个组织加入了该平台。而且，APCEIU还与76个国内外组织签订了谅解备忘录，每年面向国内外开展国际理解教育、全球公民教育。2020年，全世界超过4800人参与了APCEIU组织的项目，包括教育工作者、政府官员、青年、研究人员和民间代表等(21)APCEIU：《2020 APCEIU Annual Report》,APCEIU，2020。。正如奥德蕾·阿祖莱(Audrey Azoulay)在APCEIU成立20周年祝辞中高度肯定的那样，“APCEIU致力于包括教师在内的教育者的素养提升、相关研究与政策开发、经验的共有及扩散等，为全球公民教育发展起到了核心作用，特别是在亚太等地区做出了卓越贡献。”(22)APCEIU：，http://www.unescoapceiu.org/document/a001，2022322。APCEIU在短短20年的时间里成长为具有全球影响力的国际组织，与韩国政府持续的经费投入和人员支持是分不开的。2012年，韩国特别修改了《联合国教科文组织活动相关法律》，明确规定在政府预算内向APCEIU提供机构管理和开展活动所需经费。

(二)宣扬全球共同发展——韩国国际合作机构(KOICA)的国际教育援助

KOICA的援助领域广涉医疗保健、教育、农林水产、紧急救助、环境能源、公共行政等，还有贯穿在上述领域中的综合性领域(环境、性别平等、人权与和平)，而这些领域的援助通过国别援助项目、向受援国提供发展政策咨询、派遣志愿团等多种形式实施(参见表1)。

表1 2019年KOICA的援助领域、项目类型及经费统计 单位：美元

(三)输出韩国经验——韩国职业能力研究院(KRIVET)的职业教育

韩国职业能力研究院(Korea Research Institute for Vocational Education & Training，以下简称KRIVET)(30)韩国职业能力研究院：前身为韩国职业能力开发院，2021年改称为研究院。成立于1997年，主要职能是面向国内外进行与职业能力发展相关的研究和成果推广。1989年，UNESCO颁布《技术和职业教育公约》并在德国波恩成立国际职业技术教育培训中心(International Center for Technical and Vocational Education and Training，以下简称UNNEOC)向世界青年提供职业教育。韩国政府成立KRIVET之后，就开始向发展中国家提供职业技术教育，因成果显著在2000年被UNNEOC评为优秀职业教育中心，2012年7月又被UNNEOC正式接收为二级机构，负责东亚、东南亚28个会员机构的职业教育推广。

KRIVET作为联合国教科文组织的二级机构引领了东亚、东南亚地区的职业教育发展，又通过韩国职业教育研究成果的推广输出韩国经验，产生了一石二鸟的全球教育治理效果。

(四)全球教育治理专门人才的培养与输出——多层次国际组织人才输送体系

向国际组织输送多种类型人才是主权国家扩大全球影响力的重要途径。韩国政府经过多年摸索，逐步形成多途径、多层次国际组织专门人才培养与输送体系，包括人才的选拔、派遣、经费保障、管理、教育、成果评价。

1.外交部国际组织初级专业官员项目(JPO:Junior Professional Officer)

这是韩国外交部选派外交官到联合国附属机构工作1—2年的项目，所需经费由外交部承担。被派人员应在工作中熟悉国际组织业务，形成相关素养，以便日后留任国际组织并逐步成长为国际组织高级官员。该项目始于韩国颁布全球化战略不久的1996年，是韩国培养高级外交官的重要途径之一。选派人员的级别相当于国际组织业务类官员P级(Professional)，包括P1、 P2两级。从1996年至今，韩国政府通过此项目已向联合国附属机构输送了152名官员，其中结束任期的125名官员中有105名继续留任国际组织，占84%。

2.KOICA的“多边协力官员项目” (KMCO：KOICA Multilateral Cooperation Officer)

KOICA从2013年开始通过“多边协力官员项目”向与韩国签有官员派遣协议的国际组织(包括UNDP,UNICEF,UNESCO,UNHCR,UNOPS,GGGI,WFP,WHO等)派遣相关领域专家，项目费用由KOICA承担。通过该项目，韩国可与国际机构结成紧密的多边合作关系，同时提升KOICA国际援助工作的专业性。该项目同时被有志从事外交官工作的韩国年轻人视为国际组织任职捷径。项目申请需要满足三个条件：(1)具有国际援助和发展相关理解力、行动力的20岁以上韩国青年；(2)符合相应国际组织聘任条件，可以完成海外工作任务；(3)达到KMCO要求的外语能力。一经选聘，被选人将以项目专家(expert on mission)身份进行工作，享有 P2、P3级外交官待遇。该项目的优势在于，能够向年轻人提供国际组织的工作机会，而且由于韩国将对派遣人员进行专业培训，因此他们将来有机会发展成为特定领域国际组织专家。但是，被派人员不是国际组织的正式聘用职员，因此任期后没有聘用保障。至2020年，该项目累计向多个国际组织派出近100名人员。

3.青年技术人才团项目

4.国际组织实习生派遣项目

此项目是韩国全球化人才培养制度的一环，由政府各部门提供所需经费，并向有关联的国际组织和国际研究所派遣实习生来提高专门人才的全球素养。例如外交部倾向于向材料和能源领域相关国际组织派遣人才，环境部向环境领域有关国际组织、科学技术信息通讯部向原子能领域相关国际组织、农林畜产食品部向农业食品领域国际组织派遣人才。该项目主要面向在校大学生进行招募，申请人必须具备大学英语水平，相关专业在校生优先。

5.联合国志愿服务团(United Nations Volunteers，UNV)项目

这是韩国政府为向青年一代提供国际组织见习机会，积累国际组织相关工作经验所设立的项目，派遣经费由政府负担。分为以下三类：第一类为外交部管辖的UNV青年服务队，以23-29岁青年为招募对象，要求有1-2年的相关领域工作经验；第二类为KOICA管辖的KOICA-UNV大学生志愿者，要求年龄为18-29岁的大学本科或研究生阶段在校学生，不需要有工作经验；第三类为向UNV直接派遣人员，要求年龄在25岁以上，具有本科以上学历，且在专业领域具有专门技术和经验。三类项目所需要的年龄、学历、工作经历等条件不尽相同，但都要求具有良好的英语沟通能力，对派遣期结束后的延期等事项则并无明确规定。

韩国政府通过有目的、有计划的政策部署，形成了从在校大学生到高级外交人员的全球教育治理人才储备和针对国际组织的输送体系。

(五)国民的全球责任意识培养

韩国的全球教育治理体系没有国民发自内心的参与和支持是难以实现的。为此，韩国政府一方面在学校教育中加强全球公民教育，另一方面通过媒体、终身教育机构等向全社会宣传全球责任，形成广泛的群众基础。

1.国家课程中的全球公民教育

韩国教育部明确提出要通过国家课程培养全球公民，解构了在民族国家公共教育体系中普遍存在的国民培养和全球公民培养之间的矛盾，试图培养出具有全球公民素养的韩国人，体现出韩国政府的全球化国家战略和宣扬全球公民理念的政策思路。

2.面向全社会的宣传

三、韩国参与全球教育治理体系的特征

(一)国家利益与全球利益价值耦合的理念特征

耐特(A.Knight)认为全球治理是“全球、地域、地区层面为解决社会政治、安保、军事等领域超国家范畴的冲突和矛盾而进行的各类调节行为”(41)A.Knight,“Engineering Space in Global Governance:the Emergence of Civil Society in Evolving New Multilateralism”，Michael G.Schechter ed.,Future Multilateralism:The Political and Social Framework，Tokyo:UN University Press,1999,pp.255-289.。这使单一主权国家在参与过程中不可避免地面临国家利益与全球利益之间的紧张。定位两者坐标，诠释相关关系，是各国在制订相关政策过程中必须解决的议题，也是出现不同治理范式的根本原因。众所周知，韩国是一个十分强调民族意识和爱国精神的国家，朝鲜半岛分裂的政治格局使历届韩国政府都十分注重国家凝聚力的形成，在国际事务中力求保障韩国利益。但是，韩国又是一个始终与国际社会产生千丝万缕联系的国家，政治、经济等领域深受国际社会影响甚至依赖国际社会。因此，韩国必须在两者中找到合理的契合点，完成理念上的统一，这有利于全球教育治理政策保持一贯性和可行性。自20世纪90年代以来，韩国审时度势，不断调整完善，提出将“回馈国际社会”、“输出韩国经验”的本国利益指向和“面向全球”、“全球公民培养”的全球利益指向相融合的政策理念，而“弘益人间”的传统思想又为这些理念的耦合提供了价值基础。

正因为确定了这样的政策理念，并将其作为韩国步入国际社会的敲门砖，韩国才能在参与全球教育治理的过程中保证政策的连贯性和持续性，也才能在这样的政策理念指导下，短时期内开拓出多渠道、全方位的全球教育治理参与路径。

(二)多渠道、全方位的实践路径特征

主权国家政府参与全球教育治理的路径主要包括：(1)通过政策制定践行国际组织理念，遵循国际规则，参与国际评价；(2)积极向国际组织输送人才，借助国际组织平台提高话语权；(3)通过国际教育援助推动全球教育的共同发展，同时提升本国影响力；(4)在全球范围内推动多主体间合作。在具体实践过程中，各国基于本国的参与目的、政策目标和环境条件形成各具特色的参与路径。

韩国的全球教育治理在明确的理念指导下，呈现出以下几方面的参与路径特征：首先，形成了全方位的参与体系。韩国的全球教育治理参与路径广博，涉及国际组织理念推广、国际规则制定、国际教育援助、国际组织人员输送、推动国际合作等多方面，各实施路径都形成了长期、周密的制度保障和切实可行的具体计划。而且，通过教育获得广泛的国民支持，为这样的路径实施提供了宽厚的人才基础。其次，政府主管部门各司其职，权责明晰，又不失合作。负责国际组织理念推广的APCIEU、负责国际教育援助的KOICA、负责职业教育经验输出的KRIVET、负责“全球公民”培养的教育部，各部门职责明确又紧密合作，保证参与效果。再次，通过建立多层级、多途径的国际组织人才输送体系，确保韩国在全球教育治理参与过程中的话语权。最后，在各种路径的开拓过程中，政府提供稳定、长期的资金支持，并进行制度监督。以APCEIU为例，韩国在2000年成立该机构以后持续、稳步增加该机构的经费投入，2012年又为APCEIU特别修改《联合国教科文组织活动相关法律》，正式将其列为政府预算投入机构，为该机构获得UNESCO的高度认可提供了坚实的资金保障。同时，政府又在院长任命等人事管理和业绩评估等方面加强政府的监督，保障该机构的持续发展。

(三)国民积极参与的人员保障特征

韩国的全球教育治理能在这么短的时间内获得令人瞩目的成效，与国民的理解、支持和参与是分不开的。韩国政府通过国民教育体系培养具有“全球共生”意识的国民，又通过各种途径向国民宣传参与全球教育治理的意义，以此获得广泛的国民支持。首先，通过国民共同基本教育课程(国家课程)，在中小学实施全球公民教育。其次，外交部、KOICA等政府部门通过新闻发布会、恳谈会等形式定期宣传政府的参与成效，使国民了解，获得国民的认可。再次，通过吸纳当红艺人、国际名人参与国际教育援助、难民救助等人道主义活动，让全社会了解政府的全球教育治理成果。最后，注重面向大学生的宣传，动员在校学生关心国际事务。这些措施，使韩国获得广泛的国民支持，使参与全球教育治理有坚实的人员保障。

国际秩序面临动荡，百年变局初现端倪的今天，形成高效且有影响力的全球治理格局对各主权国家的重要性不言自明。我国在《中国教育现代化2035》中提出将构建人类命运共同体作为全球教育治理参与理念，并在理念引领下形成“深度参与国际教育规则、标准、评价体系的研究制定”、“推进与国际组织及专业机构的教育交流合作”等全球教育治理参与路径(42)《中共中央国务院印发〈中国教育现代化2035〉》，《人民日报》，2019年2月24日，第1版。。但是，对理念的深度诠释、高瞻远瞩的中长期规划、切实可行的实施模式都需要进一步探索完善，系统建构新形势下我国参与全球教育治理的政策理念、路径与方法迫在眉睫。韩国在参与全球教育治理过程中的独特经验，或可为我国提供些许参考。